食糖是關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，在我國農(nóng)產(chǎn)品市場中占有重要地位。隨著國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我國食糖市場發(fā)展進(jìn)入新的階段，市場運(yùn)行呈現(xiàn)新的特點(diǎn)和變化趨勢，而現(xiàn)行的宏觀調(diào)控政策已不能有效應(yīng)對日趨復(fù)雜、多變的食糖市場新形勢。為確保我國食糖市場穩(wěn)定，促進(jìn)食糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，政策調(diào)整勢在必行。

一、我國食糖市場新的特點(diǎn)和變化趨勢

（一）食糖產(chǎn)不足需趨向長期化

入世后，我國食糖產(chǎn)量總體呈增長趨勢。但受糖料生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，以及周期性生長的影響，食糖產(chǎn)量增長穩(wěn)定性差，周期性波動(dòng)特征明顯?；?年為一個(gè)增減周期，前半個(gè)周期增產(chǎn)，后半個(gè)周期減產(chǎn)。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2001/2002年—2014/2015年，我國食糖產(chǎn)量從813萬噸增至1100萬噸，增長35.4%，年均增長2.2%。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和居民消費(fèi)水平的提高，我國食糖消費(fèi)總體呈穩(wěn)步增長趨勢。入世14年來，含糖食品和制藥工業(yè)消費(fèi)增長了70%，民用食糖消費(fèi)增長了40%，工業(yè)消費(fèi)成為我國食糖增長的主要?jiǎng)恿?，已占我國食糖消費(fèi)的60%以上。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2001/2002年—2014/2015年，我國食糖消費(fèi)從936萬噸增至1650萬噸，增長76.3%，年均增長4.5%。

入世以來，我國食糖產(chǎn)需基本維持緊平衡狀態(tài)，除2002/2003年和2007/2008年外，其余年份均呈明顯產(chǎn)不足需狀態(tài)。目前，我國食糖人均消費(fèi)水平不足11公斤，遠(yuǎn)低于世界平均24公斤的水平。隨著人口增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，未來我國食糖消費(fèi)仍呈剛性增長。而食糖生產(chǎn)成本高、收益低、波動(dòng)大的局面短期難以改變，增產(chǎn)潛力有限，供需缺口將長期存在。根據(jù)有關(guān)預(yù)測，到2024年，我國食糖消費(fèi)量將達(dá)到1800萬噸以上，食糖產(chǎn)量基本保持在1200萬噸左右的水平，產(chǎn)需缺口約為600萬噸，食糖自給率不到70%。

（二）食糖價(jià)格周期性向上波動(dòng)加劇

1991年食糖市場化改革后，我國食糖市場運(yùn)行并不平穩(wěn)，食糖價(jià)格周期性波動(dòng)特點(diǎn)明顯，并呈不斷向上波動(dòng)趨勢。從中國食糖現(xiàn)貨價(jià)格指數(shù)來看，2000年以來，我國食糖價(jià)格經(jīng)歷3次大的周期波動(dòng)。周期長度分別為3年、5年、6年，波峰年份為2001年、2006年、2011年。2011年的波峰價(jià)格突破7000元/噸，創(chuàng)歷史新高。我國食糖價(jià)格從2000年的2525元/噸上漲至2015年（1—6月）的5356噸/元，累計(jì)漲幅達(dá)112.1%。

影響我國食糖價(jià)格波動(dòng)的因素較多，核心的因素主要有三個(gè)方面：其一，供求關(guān)系是決定我國食糖價(jià)格波動(dòng)的基本因素?；A(chǔ)薄弱的糖料生產(chǎn)使我國食糖產(chǎn)量的穩(wěn)定性差，產(chǎn)需缺口長期存在，并受成本推動(dòng)和需求拉動(dòng)的雙重作用，由此引發(fā)我國食糖價(jià)格周期性向上波動(dòng)。其二，國際市場傳導(dǎo)是我國食糖價(jià)格加劇波動(dòng)的最重要因素。超量進(jìn)口和期貨市場發(fā)展，使國際糖價(jià)波動(dòng)對國內(nèi)傳導(dǎo)的影響加深。食糖兼具金融和能源屬性，兩者顯著提高了國際糖價(jià)波動(dòng)幅度，也加劇了國內(nèi)糖價(jià)的波動(dòng)。入世以來，國內(nèi)外糖價(jià)聯(lián)動(dòng)性不斷增強(qiáng)，據(jù)測算，兩者相關(guān)系數(shù)為0.907956，表明國際糖價(jià)與國內(nèi)糖價(jià)顯著相關(guān)。其三，宏觀調(diào)控政策措施不利，“政府蔗”抬高生產(chǎn)成本，托市收儲(chǔ)扭曲市場價(jià)格，成為我國食糖價(jià)格向上波動(dòng)的重要推手。

（三）國內(nèi)外糖價(jià)倒掛嚴(yán)重引發(fā)超量進(jìn)口

近年，國際糖價(jià)持續(xù)低迷，而我國食糖生產(chǎn)成本不斷提高，致使進(jìn)口糖成本優(yōu)勢明顯，國內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大。自2011年起，國內(nèi)糖價(jià)持續(xù)高于配額內(nèi)進(jìn)口成本價(jià)（15%關(guān)稅），且從2013年起，國內(nèi)糖價(jià)開始超過配額外進(jìn)口成本價(jià)（50%關(guān)稅）。2015年上半年，國際糖價(jià)創(chuàng)出近6年來的新低，而國內(nèi)糖價(jià)卻在減產(chǎn)預(yù)期下強(qiáng)勢升溫，國內(nèi)外價(jià)差繼續(xù)擴(kuò)大，國內(nèi)食糖現(xiàn)貨價(jià)格高于配額外食糖進(jìn)口成本價(jià)達(dá)到每噸1000元以上的水平。

持續(xù)的價(jià)格倒掛導(dǎo)致我國食糖進(jìn)口大幅增加，超配額進(jìn)口成為新常態(tài)。2011年前，我國食糖進(jìn)口量均在配額以內(nèi)，其中2001—2009年的配額使用率不足70%。自2011年起，我國食糖開始超配額進(jìn)口，2013年超配額進(jìn)口量達(dá)260.1萬噸（總進(jìn)口量454.8萬噸），為近年最高水平，我國也因此成為世界第一大食糖進(jìn)口國。2014年，我國食糖超配額進(jìn)口量雖有所下降，仍達(dá)到155萬噸。

超量進(jìn)口遠(yuǎn)大于產(chǎn)需缺口，導(dǎo)致國內(nèi)市場嚴(yán)重供大于求，引發(fā)國內(nèi)糖價(jià)持續(xù)下行。由于國內(nèi)糖價(jià)大幅低于制糖成本，2014年全行業(yè)虧損近百億元。我國連年超量進(jìn)口的根本原因在于，制糖生產(chǎn)成本高而關(guān)稅保護(hù)水平低。我國以甘蔗為主的糖料生產(chǎn)，以小農(nóng)戶分散種植經(jīng)營為主，機(jī)械化程度低。近年，隨著我國城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力日趨短缺，糖料種植人工成本逐年提高。我國糖料生產(chǎn)成本占制糖成本的70%，其中人工成本占總成本近50%，遠(yuǎn)高于世界主要產(chǎn)糖國巴西、印度、泰國和澳大利亞的水平。全球最大的產(chǎn)糖國巴西的制糖成本只有15.6美分/磅（約2500元/噸），不到我國制糖成本的50%。生產(chǎn)成本高企導(dǎo)致我國食糖缺乏國際競爭力，而我國食糖的關(guān)稅保護(hù)屬于全球最低水平，難以阻擋大量低價(jià)進(jìn)口糖的沖擊。

二、我國食糖市場宏觀調(diào)控政策弊端凸顯

隨著食糖市場化改革的逐步深化，以及入世所帶來的市場開放度的擴(kuò)大，我國食糖市場宏觀調(diào)控逐步形成了以糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)調(diào)節(jié)和進(jìn)口關(guān)稅配額管理為核心的調(diào)控體系，由于市場機(jī)制作用未充分發(fā)揮，政策配套性不強(qiáng)，隨著國內(nèi)外市場環(huán)境的變化，主要調(diào)控政策的弊端凸顯，其平衡供求、穩(wěn)定市場的政策效應(yīng)明顯弱化。

（一）糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策

1、以保護(hù)蔗農(nóng)利益為宗旨的糖料定價(jià)機(jī)制

2002年6月，國家出臺(tái)《糖料管理的暫行辦法》，在糖料主產(chǎn)區(qū)逐步推行糖料收購價(jià)格和食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)、糖料款二次結(jié)算的辦法，建立糖料價(jià)格和食糖價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體做法：地方政府在榨季前先制定糖料收購首次結(jié)算價(jià)，作為制糖企業(yè)對糖農(nóng)的首次付款價(jià)；榨季結(jié)束后根據(jù)食糖實(shí)際平均銷售價(jià)格以及糖料與食糖價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)系數(shù)確定糖料二次結(jié)算價(jià)。

糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策在一定程度上保障了蔗農(nóng)的收益和糖價(jià)的穩(wěn)定，促進(jìn)了我國食糖產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?；趶V西近10年實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，2011年10月，國家出臺(tái)《關(guān)于完善糖料收購價(jià)格政策的通知》，明確要全面建立糖料收購價(jià)與食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)、糖料款二次結(jié)算的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。由此，糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施的范圍擴(kuò)大，初步形成了主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)者與制糖企業(yè)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

2、“政府蔗”和“市場糖”的矛盾日益突出

由地方政府制定的糖料收購首付價(jià)和糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)價(jià)，雖然考慮了制糖企業(yè)的成本效益，但主要宗旨是保護(hù)蔗農(nóng)利益。在甘蔗種植成本剛性上升的背景下，我國糖料收購價(jià)總體處于不斷上升趨勢，這導(dǎo)致食糖生產(chǎn)成本的不斷攀升。而由市場決定的食糖價(jià)格，需要消化日益沉重的成本壓力。我國食糖生產(chǎn)成本遠(yuǎn)超巴西、澳大利亞等主要產(chǎn)糖國。當(dāng)2011年以來低價(jià)進(jìn)口糖沖擊國內(nèi)市場，導(dǎo)致國內(nèi)糖價(jià)持續(xù)低迷時(shí)，制糖企業(yè)生存困難，不可避免的出現(xiàn)全行業(yè)虧損的局面。而政府連續(xù)3年下調(diào)糖料收購價(jià)，又造成糖料種植收益下降，嚴(yán)重打擊了蔗農(nóng)生產(chǎn)積極性。

新形勢下“政府蔗”和“市場糖”的矛盾日益突出，表明我國現(xiàn)行的糖料價(jià)格形成和利益分配機(jī)制不盡合理，一方面相對剛性化了蔗農(nóng)的利益，但又不能合理顧及制糖企業(yè)的利益，因而沒有真正起到糖料生產(chǎn)者與制糖企業(yè)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的作用。

（二）臨時(shí)收儲(chǔ)政策

1、以平衡供需、穩(wěn)定市場為政策目標(biāo)

2008年國際金融危機(jī)以來，國際糖價(jià)劇烈波動(dòng)，并對國內(nèi)糖價(jià)產(chǎn)生深刻影響，為穩(wěn)定國內(nèi)市場，保護(hù)蔗民利益，國家出臺(tái)食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，采用競價(jià)方式收儲(chǔ)部分國產(chǎn)白砂糖補(bǔ)充國家食糖儲(chǔ)備。臨時(shí)收儲(chǔ)的政策目標(biāo)在于，通過“增產(chǎn)周期收儲(chǔ)、減產(chǎn)周期拋儲(chǔ)”平抑市場糖價(jià)的劇烈波動(dòng)，確保食糖市場穩(wěn)定運(yùn)行和整個(gè)食糖產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

2、政策實(shí)施不當(dāng)，調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

隨著國內(nèi)糖價(jià)與國際糖價(jià)的聯(lián)動(dòng)性日益增強(qiáng)，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施面臨日益復(fù)雜和困難的局面，政策實(shí)施不當(dāng)，使政策效應(yīng)呈衰減趨勢，調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，由于收儲(chǔ)和拋儲(chǔ)時(shí)機(jī)把握不準(zhǔn)，致使收儲(chǔ)政策難以發(fā)揮作用。例如，為應(yīng)對減產(chǎn)引發(fā)的國內(nèi)糖價(jià)持續(xù)上漲，2009/2010年國家共計(jì)進(jìn)行了8批拋儲(chǔ)，拋儲(chǔ)量達(dá)到171萬噸；2010/2011年共計(jì)實(shí)施了9批拋儲(chǔ)，拋儲(chǔ)量達(dá)到187萬噸。多次拋儲(chǔ)導(dǎo)致庫存緊張。市場看漲預(yù)期強(qiáng)烈，拋儲(chǔ)不僅沒有穩(wěn)定市場價(jià)格，國儲(chǔ)糖拍賣成交價(jià)格不斷走高，反而進(jìn)一步提高了市場糖價(jià)。

其二，托市收儲(chǔ)扭曲市場價(jià)格信號(hào)，造成產(chǎn)能過剩，拉大國內(nèi)外價(jià)差。近年不斷加大的臨時(shí)收儲(chǔ)力度，雖保護(hù)了蔗農(nóng)利益和糖料生產(chǎn)積極性，但也在一定程度上扭曲了市場價(jià)格信號(hào)，客觀上刺激了國內(nèi)原糖加工能力盲目擴(kuò)張，造成產(chǎn)能過剩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，我國原糖加工能力僅為300萬噸，而目前已擴(kuò)大到700多萬噸。同時(shí)，在國際糖價(jià)持續(xù)低迷的背景下，托市收儲(chǔ)也拉大了國內(nèi)外價(jià)差，導(dǎo)致低價(jià)進(jìn)口糖大規(guī)模涌入，沖擊國內(nèi)市場。

（三）進(jìn)口貿(mào)易政策

1、主要依靠關(guān)稅配額調(diào)控進(jìn)口

我國對食糖實(shí)行進(jìn)口關(guān)稅配額管理，按照入世承諾增加進(jìn)口配額并大幅削減關(guān)稅。2004年進(jìn)口配額從174萬噸增加到194.5萬噸，配額內(nèi)關(guān)稅從24%降為15%，配額外關(guān)稅從70%降為50%；此后至2012年，我國進(jìn)口配額及關(guān)稅維持在2004年的水平。

鑒于近年大規(guī)模超配額進(jìn)口對我國食糖產(chǎn)業(yè)造成了較大沖擊，為加強(qiáng)食糖有序進(jìn)口管理。2014年10月，我國商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布公告，將進(jìn)口關(guān)稅配額外食糖納入自動(dòng)進(jìn)口許可管理，自2014年11月1日開始實(shí)行。

2、貿(mào)易政策手段有限，難以有效控制食糖進(jìn)口

由于我國對食糖的戰(zhàn)略性地位認(rèn)識(shí)不足，入世談判時(shí)在食糖市場準(zhǔn)入方面的讓步太大，我國放棄了對食糖貿(mào)易的特殊保障機(jī)制，主要依靠低關(guān)稅和高配額政策調(diào)控進(jìn)口，難以應(yīng)對近年國內(nèi)外糖價(jià)倒掛嚴(yán)重的新局面。

食糖是世界各國貿(mào)易保護(hù)程度最高的農(nóng)產(chǎn)品之一，發(fā)達(dá)國家平均進(jìn)口關(guān)稅稅率為122%，發(fā)展中國家為55%。而我國的食糖關(guān)稅水平（配額內(nèi)15%、配額外50%）屬于全球最低水平，且配額進(jìn)口數(shù)量屬于全球最高水平，194.5萬噸/年的配額進(jìn)口數(shù)量占所有WTO成員配額總量的50%。由于我國食糖進(jìn)口關(guān)稅水平低，準(zhǔn)入量大，我國成為全球食糖主要出口地。在近年糖料生產(chǎn)成本不斷攀高，而國際糖價(jià)持續(xù)走低的形勢下，國內(nèi)外價(jià)格倒掛嚴(yán)重，大規(guī)模低價(jià)進(jìn)口糖沖擊國內(nèi)市場，造成食糖生產(chǎn)企業(yè)虧損，蔗農(nóng)收益下降。

盡管自2014年11月起我國實(shí)行配額外食糖自動(dòng)進(jìn)口許可管理，同時(shí)采取行業(yè)自律和打擊走私的舉措，但近期效果并不明顯。2015年1—8月，我國食糖進(jìn)口203.9萬噸，同比減少12.6%，超配額進(jìn)口10萬噸，是連續(xù)第5年超配額進(jìn)口。

三、新時(shí)期調(diào)整我國食糖市場調(diào)控政策的建議

應(yīng)逐步建立以目標(biāo)價(jià)格管理制度為核心，以儲(chǔ)備調(diào)控制度、糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度和進(jìn)口管理制度為補(bǔ)充的食糖價(jià)格綜合調(diào)控體系。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，合理協(xié)調(diào)蔗農(nóng)和制糖企業(yè)的利益關(guān)系，穩(wěn)定國內(nèi)食糖市場；嚴(yán)格進(jìn)口管理，維護(hù)食糖產(chǎn)業(yè)安全，增強(qiáng)食糖產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

（一）盡快實(shí)行食糖目標(biāo)價(jià)格管理

建立目標(biāo)價(jià)格制度，是我國調(diào)整和完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策的主要方向，也是歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)做法。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格管理，當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由制糖企業(yè)與蔗農(nóng)進(jìn)行第二次結(jié)算，國家財(cái)政無須補(bǔ)貼；當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家財(cái)政補(bǔ)貼制糖企業(yè)，補(bǔ)貼額為制糖企業(yè)對蔗農(nóng)首次付款價(jià)低于目標(biāo)價(jià)格部分。

這樣既發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，也使政府起到了應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。兩者有機(jī)結(jié)合，可以有效化解“政府蔗”和“市場糖”的矛盾，有利于穩(wěn)定蔗農(nóng)收益，降低制糖企業(yè)成本，緩解進(jìn)口食糖的沖擊，保障國內(nèi)食糖供給和國內(nèi)食糖市場穩(wěn)定。設(shè)定合理的目標(biāo)價(jià)格，是實(shí)施目標(biāo)價(jià)格管理的關(guān)鍵。需統(tǒng)籌考慮糖料種植成本及收益、制糖企業(yè)的平均利潤、國內(nèi)外市場平均價(jià)格等相關(guān)因素，由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)等各方利益代表協(xié)商制定。

（二）增強(qiáng)國家儲(chǔ)備糖調(diào)控的功效

為保障食糖市場的穩(wěn)定性，在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格管理之后，應(yīng)逐步取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，發(fā)揮國家食糖儲(chǔ)備平抑市場異常波動(dòng)的作用?？茖W(xué)規(guī)劃和調(diào)整食糖儲(chǔ)備，合理確定儲(chǔ)備糖的規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國產(chǎn)白糖，適度進(jìn)口儲(chǔ)備用原糖。建立更加積極、靈敏的調(diào)控決策體系，把握好在食糖收儲(chǔ)及儲(chǔ)備糖投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏上，提高儲(chǔ)備調(diào)控的精準(zhǔn)性。

（三）加大糖料生產(chǎn)支持力度

我國食糖國際競爭力較低的根源在于糖料生產(chǎn)成本高，通過將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范圍，減少糖料生產(chǎn)成本上升給食糖生產(chǎn)帶來的壓力，促進(jìn)糖料生產(chǎn)和保障蔗農(nóng)收益。同時(shí)，設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金，鼓勵(lì)良種良法，規(guī)?；?jīng)營，降低生產(chǎn)成本和產(chǎn)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高糖農(nóng)收益。此外，加強(qiáng)糖料生產(chǎn)保險(xiǎn)支持，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)作物災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，由政府提供糖料種植成本保險(xiǎn)，使受災(zāi)蔗農(nóng)得到必要的生產(chǎn)成本補(bǔ)償。

（四）嚴(yán)格進(jìn)口管理，按需有序進(jìn)口

在產(chǎn)需缺口趨向擴(kuò)大而關(guān)稅配額管理失效的情況下，按需有序進(jìn)口食糖，注重保護(hù)國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)免受外部沖擊就顯得十分重要。建立食糖供求預(yù)警機(jī)制，在對國內(nèi)外食糖生產(chǎn)、供求、庫存、價(jià)格的預(yù)測基礎(chǔ)上，對進(jìn)口進(jìn)行準(zhǔn)確調(diào)控，綜合運(yùn)用技術(shù)性貿(mào)易壁壘等非關(guān)稅貿(mào)易手段調(diào)解國內(nèi)供求關(guān)系。同時(shí)，及時(shí)發(fā)布市場預(yù)警信息，引導(dǎo)糖農(nóng)和制糖企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)厲打擊食糖走私等違法行為，防止國際低價(jià)糖通過非法途徑大量涌入，沖擊國內(nèi)市場。

〔國家社科基金項(xiàng)目：“我國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)與調(diào)控政策研究”（13BJY141）〕

（李艷君，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員）