◎ 陳思羽

菲律賓自然災(zāi)害研究及抗災(zāi)能力脆弱原因分析

◎ 陳思羽

本文對(duì)菲律賓近年主要自然災(zāi)害進(jìn)行了調(diào)查，研究了菲律賓自然災(zāi)害的成因及損失情況。通過(guò)對(duì)歷次災(zāi)害損失及原因分析，探討了菲律賓抗災(zāi)能力及其脆弱的原因。希望對(duì)加強(qiáng)和完善我國(guó)應(yīng)急反應(yīng)體系，為建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的減災(zāi)救災(zāi)社會(huì)參與機(jī)制提供啟示與借鑒。

災(zāi)害研究 抗災(zāi)能力 脆弱原因

1.引言

根據(jù)德國(guó)聯(lián)合國(guó)大學(xué)發(fā)布的《2011全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，在全球173個(gè)被評(píng)估國(guó)家中，菲律賓是第三個(gè)最易受自然災(zāi)害及氣候變化影響的國(guó)家。菲律賓對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力缺乏加劇了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響。近年，臺(tái)風(fēng)“海燕”、臺(tái)風(fēng)“寶霞”造成了8000多人死亡，30000多人受傷，200萬(wàn)房屋被毀，都給菲律賓帶來(lái)了重創(chuàng)。

2.菲律賓歷年主要災(zāi)害及損失情況

菲律賓位于太平洋西部，由7107個(gè)島嶼組成，擁有18411公里的海岸線。菲律賓四面環(huán)海，被三大水系所包圍，西北面是南中國(guó)海和蘇祿海，東邊是菲律賓海，南邊是蘇拉威西海和環(huán)婆羅洲海域。

菲律賓陸地面積30萬(wàn)平方公里，主要分為呂宋、米沙鄢和棉蘭老三島。菲律賓地貌多樣，高山、火山地貌常見(jiàn)，高原峽谷眾多、河流湖泊縱橫。[1]呂宋島山地最多，亦有不少河谷與平原夾雜其間。米沙鄢島地貌豐富，高山、丘陵、河谷、沖積平原與高原溝壑都頗為常見(jiàn)。棉蘭老島也同米沙鄢島一樣，地貌多樣，地質(zhì)構(gòu)造豐富。棉蘭老島擁有不少斷層山脈、抬升高原、低平板盆地以及一個(gè)橫貫呂宋、米沙鄢和棉蘭老三島的著名斷裂帶。

表1.菲律賓2004-2014年最為致命的自然災(zāi)害(德國(guó)之聲Wingard and Brandlin資料, 2013)

表2.菲律賓自然災(zāi)害數(shù)據(jù)（2000年至今）

菲律賓屬熱帶氣候，受到東南季風(fēng)（5-10月）和東北季風(fēng)（11月-2月）的強(qiáng)烈影響。每年6月到12月期間，平均有大約22場(chǎng)臺(tái)風(fēng)進(jìn)入菲律賓，所到之處，往往都伴有大風(fēng)和強(qiáng)降雨。其中，東部海岸（薩馬爾、萊特島和奎松城）和北部呂宋島（特別是巴丹島）受害最為強(qiáng)烈。

主要受其本身地理位置和自然條件影響，菲律賓是世界上最易遭受災(zāi)害的國(guó)家之一。根據(jù)世界銀行2008年統(tǒng)計(jì)，菲律賓是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，其國(guó)土總面積的50.3%和總?cè)丝诘?1.3%抗災(zāi)能力低下。聯(lián)合國(guó)大學(xué)環(huán)境與人口安全研究院(UNU-EHS)2012年發(fā)布的《世界風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》,菲律賓災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為27.98%[2]，在全世界排名第三。

每年，由暴風(fēng)、臺(tái)風(fēng)和熱帶低壓組成的大約22個(gè)熱帶氣旋便會(huì)橫掃菲律賓，帶來(lái)肆虐的狂風(fēng)和洪水。同時(shí)，連續(xù)的強(qiáng)降雨天氣和熱帶氣旋往往又會(huì)伴生出洪澇災(zāi)害。

臺(tái)風(fēng)和洪水是菲律賓為害最烈，頻度最高的自然災(zāi)害。表1記錄了2004-2014年間傷亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害。

2000年到2012年，菲律賓自然災(zāi)害共導(dǎo)致12899人死亡，138116人受傷，總受災(zāi)人口7100萬(wàn)，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失33.7億美元（表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的下降）。每年，臺(tái)風(fēng)大約帶來(lái)60億比索的損失，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下跌0.5個(gè)百分點(diǎn)。

3.菲律賓脆弱的抗災(zāi)能力及其原因[3]

圖1: 2000-2012年菲律賓自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失估算圖

近年來(lái)，菲律賓屢次遭受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的侵襲，伴隨而來(lái)的海嘯、山洪、泥石流等次生災(zāi)害給菲律賓的人民帶來(lái)了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。在如此頻繁、巨大的災(zāi)難面前，也暴露出了菲律賓應(yīng)急機(jī)制不夠完善，應(yīng)急響應(yīng)和管理能力的不足。

3.1 政府及軍警應(yīng)對(duì)災(zāi)難能力不足，救災(zāi)體制問(wèn)題嚴(yán)重。

臺(tái)風(fēng)之于菲律賓人來(lái)說(shuō)，被比喻成像早餐一樣平常。對(duì)于臺(tái)風(fēng)的侵襲，菲律賓雖有所防范和準(zhǔn)備，但近幾次臺(tái)風(fēng)的破壞程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了菲律賓人的預(yù)期，令許多救援機(jī)構(gòu)措手不及。對(duì)于臺(tái)風(fēng)的預(yù)警和防范明顯不足，民眾對(duì)于臺(tái)風(fēng)的危害及認(rèn)識(shí)還不夠深刻，政府、軍警明顯救援能力不足，救災(zāi)體制問(wèn)題嚴(yán)重。以臺(tái)風(fēng)“海燕”為例，菲律賓地方政府在臺(tái)風(fēng)“海燕”抵達(dá)登陸前四天就已經(jīng)發(fā)布了臺(tái)風(fēng)預(yù)警，萊特省地方政府及塔克洛班市對(duì)臺(tái)風(fēng)預(yù)警進(jìn)行了宣傳，提前對(duì)臺(tái)風(fēng)可能過(guò)境地區(qū)進(jìn)行了警示。但臺(tái)風(fēng)警示等級(jí)過(guò)低、政府對(duì)民眾的撤離和避難監(jiān)管不力等是造成此次臺(tái)風(fēng)傷亡巨大的主要原因之一。由于臺(tái)風(fēng)提前4小時(shí)登陸，以及政府對(duì)臺(tái)風(fēng)破壞程度的低估，造成了政府應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的準(zhǔn)備不足以及民眾對(duì)臺(tái)風(fēng)破壞的低估。許多人員死亡是由于離開(kāi)避難場(chǎng)所，返回自己家看屋子。

菲律賓政府在災(zāi)害應(yīng)急體制上再次出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題，災(zāi)后幾天，政府部門(mén)人員和警察等應(yīng)急人員并未要求第一時(shí)間返回工作崗位進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對(duì)，相關(guān)人員返家處理自己家中受災(zāi)等事務(wù)。故此，臺(tái)風(fēng)過(guò)境三天內(nèi)，政府功能、城市基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)基本癱瘓，當(dāng)?shù)剀娋纫矒p失慘重，無(wú)力救援。由于政府和軍警的無(wú)力應(yīng)對(duì)，災(zāi)區(qū)水、電、食品等嚴(yán)重匱乏，災(zāi)民發(fā)生了多起暴亂，重災(zāi)區(qū)萊特省首府塔克洛班市出現(xiàn)了打砸搶等事件，部分團(tuán)體或村鎮(zhèn)自發(fā)組織持槍維護(hù)自身安全，發(fā)生了多起持槍傷人事件。

3.2 政府忽視國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)抗災(zāi)質(zhì)量的提升和改造，預(yù)防自然災(zāi)害準(zhǔn)備

工作明顯不足。

菲律賓公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，無(wú)法經(jīng)得住“海燕”、“寶霞”等強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的侵襲。臺(tái)風(fēng)過(guò)后，受災(zāi)地區(qū)多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施面目全非，無(wú)法使用。政府規(guī)劃的很多避難場(chǎng)所不是在遭受災(zāi)害后喪失了避難場(chǎng)所的功能，就是人員來(lái)避難后避難場(chǎng)所反而成了最危險(xiǎn)的場(chǎng)所，聚居的人群由于避難場(chǎng)所位置的選擇等原因而遭受了本可以避開(kāi)的災(zāi)難。因此，在菲律賓很多避難場(chǎng)所不避難。

在菲律賓快速城鎮(zhèn)化步伐的同時(shí)，也導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)涌現(xiàn)出大量居住群落。這些居住群落多數(shù)未經(jīng)規(guī)劃、多為簡(jiǎn)易木房，因陋就簡(jiǎn)、擁擠不堪。基本服務(wù)難以跟上城鎮(zhèn)化和人口快速繁衍的腳步，造成了固體廢物管理水平低下，河流淤積，下水道堵塞等等一系列病垢。這些問(wèn)題在災(zāi)害發(fā)生后一并爆發(fā)，加重了災(zāi)害的影響。

3.3 環(huán)境惡化是造成菲律賓災(zāi)害頻發(fā)的原因之一。

人口的大量繁育以及低級(jí)的土地規(guī)劃，造成自然資源流失，自然環(huán)境惡化。在過(guò)去20年中，由于森林植被的破壞，驟發(fā)洪水、泥石流和干旱的頻率大為增加。某些地區(qū)，森林資源嚴(yán)重流失，臺(tái)風(fēng)也往往光顧更多。

受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急體系似乎也出了一些問(wèn)題。菲律賓國(guó)內(nèi)其實(shí)有一套應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的應(yīng)急體系。

但是就在2012年12月6日，菲律賓的環(huán)境與自然資源部發(fā)布了一則消息，指責(zé)孔波斯特拉山谷省的地方政府沒(méi)有按照應(yīng)急體系采取相應(yīng)的防災(zāi)措施。根據(jù)菲律賓官方發(fā)布的臺(tái)風(fēng)“寶霞”的警報(bào)，孔波斯特拉山谷省的大部分地區(qū)應(yīng)該成為“無(wú)人區(qū)”，也就是疏散所有的居民，但實(shí)際上地方政府并沒(méi)有這樣做。環(huán)境與自然資源部就表示，如果當(dāng)?shù)卣畤?yán)格執(zhí)行了規(guī)定的話(huà)，絕大部分的人員傷亡是可以避免的。

孔波斯特拉山谷省的省長(zhǎng)未對(duì)中央政府的上述指控做出回應(yīng)。但是這位省長(zhǎng)向媒體發(fā)出了自己的抱怨。他說(shuō)，該省的大部分地區(qū)四面環(huán)山，這些山上不是伐木就是采礦，造成了植被破壞、水土流失，只有限制這些產(chǎn)業(yè)才能徹底根治當(dāng)?shù)匾装l(fā)地質(zhì)災(zāi)害的情況。而在這一方面，他個(gè)人無(wú)能為力，只能依靠中央政府來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

應(yīng)該說(shuō)，菲律賓的中央政府和地方政府都應(yīng)對(duì)此次嚴(yán)重災(zāi)情承擔(dān)一定的責(zé)任。地方政府應(yīng)該從民眾的人身安全出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行防災(zāi)應(yīng)急措施。而中央政府也應(yīng)該站在全局的角度，采取更加積極主動(dòng)的措施來(lái)解決造成災(zāi)難的根本問(wèn)題。在這個(gè)時(shí)候雙方互相推卸責(zé)任是沒(méi)有意義的。

而更重要的，是如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，避免只顧追求經(jīng)濟(jì)利益的短視行為對(duì)人類(lèi)造成損害。這些問(wèn)題是全世界都面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題，而菲律賓的這次臺(tái)風(fēng)災(zāi)難也再次提醒我們必須真正地去正視它們。

3.4 全球氣候變化風(fēng)險(xiǎn)大大地惡化了菲律賓對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

在過(guò)去15年中，菲律賓曾記錄了史上最強(qiáng)勁、最致命和最具破壞力的臺(tái)風(fēng)（伴有24小時(shí)強(qiáng)降雨）。氣候變化的趨勢(shì)似乎確認(rèn)了海平面溫度上升會(huì)提高熱帶氣旋的破壞力。如果海平面上升，菲律賓將受到實(shí)質(zhì)性的影響，其70%的沿海城市將受到損害。

盡管菲律賓是一個(gè)災(zāi)害頻繁的國(guó)家，囿于經(jīng)濟(jì)能力和人文素質(zhì)，菲律賓還不具備日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家一樣完善的應(yīng)急處置及災(zāi)害管理機(jī)制，因此，頻繁的自然災(zāi)害讓菲律賓付出了慘重的代價(jià)。

3.5 中央政府和地方政府間互不支持，互不幫助。

菲律賓在結(jié)束馬斯科的統(tǒng)治之后，政局一直動(dòng)蕩不安。遭受臺(tái)風(fēng)“海燕”侵襲的萊特省恰為不支持政府的省份。災(zāi)后政府并未全力支援救災(zāi)，總統(tǒng)貝尼尼奧·阿基諾三世雖前往災(zāi)區(qū)視察，但只是象征性的看看后并未作出太多實(shí)質(zhì)性的救援支持。因此，災(zāi)后菲律賓救援力量主要來(lái)自外部的救援力量，如聯(lián)合國(guó)各人道主義救援組織、各國(guó)政府派遣的救援隊(duì)、各國(guó)NGO組織。這些外部救援力量的抵達(dá)，并且要在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展救援，在時(shí)間和難度上都有延緩和增加。

4.小結(jié)

菲律賓經(jīng)歷了數(shù)次災(zāi)難，遭受了重創(chuàng)，一部分原因是由于人類(lèi)面對(duì)強(qiáng)大而可怕的自然災(zāi)害還難以抵擋，致使人員傷亡和損失慘重的，另一方面也是由于菲律賓整體防災(zāi)救援能力較低，面對(duì)災(zāi)害防范不足，救災(zāi)不力。我們不能讓自然災(zāi)害不發(fā)生，但是我們卻有能力在災(zāi)害來(lái)臨前做好準(zhǔn)備，預(yù)防和降低災(zāi)害給人類(lèi)帶來(lái)的損失。我們也可以增強(qiáng)災(zāi)后及時(shí)救助能力，在災(zāi)后盡可能的援助受災(zāi)地區(qū)的民眾，恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)，使受災(zāi)地區(qū)能夠盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活。

作者單位：中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心

[1]中情局 (2014). 《世界年鑒：東南亞：菲律賓》. 2014年5月24日查詢(xún)數(shù)據(jù)https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/rp.html

[2]菲律賓參議院 (2013). 自然災(zāi)害一覽,www.senate.gov.ph

[3]德國(guó)之聲Wingard, J. and Brandlin, A.資料, (2013). 《菲律賓:自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家》，2014年5月24日查詢(xún)數(shù)據(jù)。http://www.dw.de/philippines-acountry-prone-to-natural-disasters/a-17217404世界銀行-國(guó)家災(zāi)害協(xié)調(diào)委員會(huì)(2004)：《菲律賓自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)：通過(guò)減災(zāi)加強(qiáng)扶貧》