賈 倩，劉彬彬，於 方，曹 東，曹國志

（1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調(diào)查中心，北京 100035）

尾礦庫是礦山選礦廠生產(chǎn)必不可少的組成部分。目前我國已有尾礦庫數(shù)量約12 600 多座，危庫、險庫、病庫所占比例達到40%左右。我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，2006—2012 年間，僅環(huán)境保護部直接調(diào)度處理的尾礦庫引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件就達52起，尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件多次威脅飲用水環(huán)境安全。近年來，在涉及我國飲用水安全的56起突發(fā)環(huán)境事件中，有10起是由尾礦庫生產(chǎn)事故引發(fā)的，約占總數(shù)的18%。

當前，我國尾礦庫企業(yè)環(huán)境管理較為粗放，大多數(shù)尾礦庫地處偏遠，相當一部分尾礦庫企業(yè)未嚴格履行環(huán)境保護“三同時”審批，環(huán)保投入不足，沒有認真落實環(huán)境安全主體責任，環(huán)境安全意識薄弱，環(huán)境風險防范措施落實不到位，日常監(jiān)管不重視，造成大量環(huán)境安全隱患得不到及時有效的治理［1］。對此國家高度重視尾礦庫監(jiān)管，相繼出臺了《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》和《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強礦山安全生產(chǎn)工作的緊急通知》，規(guī)范了尾礦庫安全管理的重點和各項工作內(nèi)容，并通過尾礦庫安全標準化建設進一步規(guī)范了防范尾礦庫垮壩、潰壩等安全生產(chǎn)事故的管理制度和硬件設施建設要求［2-4］。當前我國尾礦庫安全管理工作取得了良好的效果，基本避免了尾礦庫安全生產(chǎn)事故造成的人員傷亡［5］。但是，尾礦庫在建設、運營、回采和閉庫期間，尾礦砂的揚散及泄漏、未處理尾礦水的外排及滲漏將對周邊土壤、地下水造成長期的、深遠的、難以治理和消除的污染，由尾礦庫安全生產(chǎn)事故誘發(fā)的次生環(huán)境污染事件也將對環(huán)境造成嚴重影響［6］。可以說，尾礦庫的環(huán)境問題和安全問題同樣應當引起足夠重視，然而當前我國尾礦庫環(huán)境管理工作開展相對滯后，缺乏風險評估、隱患排查、監(jiān)督管理等指南和規(guī)范，部分尾礦庫環(huán)境安全隱患得不到有效排查和治理，尾礦庫環(huán)境風險評估與環(huán)境應急預案編制工作未能順利開展。

Trevor Kletz教授指出：“沒有新的事故，事故都是教訓的重演“。因此，有必要在總結(jié)我國尾礦庫環(huán)境污染事件經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，梳理尾礦庫環(huán)境安全隱患排查工作中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題，并提出尾礦庫環(huán)境安全管理建議，這對于理順尾礦庫環(huán)境管理的各項工作，建立尾礦庫事前防范、事中應對、事后恢復的環(huán)境管理體系，有效減少我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件及其環(huán)境影響將會大有裨益。

1 我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件統(tǒng)計分析

1.1 事件發(fā)生趨勢統(tǒng)計分析

在2006—2012年間，我國由環(huán)境保護部直接調(diào)度處理的尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件有52起，威脅飲用水源的有24起，占事件總數(shù)的46%［7］。其中，2006年10起，2007年7起，2008年8起，2009年5起，2010年11起，2011年8起，2012年3起。近幾年來我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生頻次居高不下，平均每年發(fā)生7起以上，其中2006年和2010年達到高峰，都在10起以上，見圖1。

圖1 2006—2012年間我國由環(huán)境保護部直接調(diào)度處理的尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件統(tǒng)計Fig.1 Eergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection From 2006to 2012

1.2 事件發(fā)生區(qū)域分布統(tǒng)計分析

圖2 2006—2012年間我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件區(qū)域分布統(tǒng)計Fig.2 Regional distribution of emergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection fom 2006to 2012

對2006—2012年間我國發(fā)生的52起尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件區(qū)域分布進行統(tǒng)計分析（見圖2），可以發(fā)現(xiàn)：陜西、河北、遼寧等礦產(chǎn)資源豐富、尾礦庫數(shù)量較多的區(qū)域，發(fā)生尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量也居于高位，分別達到10起、9起和6起；其余地區(qū)發(fā)生尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量均在5起以下，其中貴州和湖南分別發(fā)生4起，廣西發(fā)生3起，甘肅、廣東、湖北、山西、云南各發(fā)生2起，安徽、黑龍江、吉林、四川、浙江、河南等各發(fā)生1起。

1.3 事件涉及礦種統(tǒng)計分析

對2006—2012年間我國發(fā)生的52起尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件涉及的礦種進行統(tǒng)計分析（見圖3），可以發(fā)現(xiàn)：涉及金屬礦的尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生數(shù)量遠高于非金屬礦，其中鐵礦、金礦、鉛鋅礦的尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生數(shù)量較高，分別達到了9起、8起、6起，錳礦、鉬礦尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生數(shù)量達到5起，鋁礦、銅礦、錫礦、釩礦次之；在非金屬礦尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件中，煤灰礦發(fā)生了2起尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件，電石廢渣庫次之。

圖3 2006—2012年間我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件涉及的礦種統(tǒng)計Fig.3 Mineral analysis of emergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection fom 2006to 2012

1.4 事件發(fā)生原因統(tǒng)計分析

對2006—2012年我國發(fā)生的52起尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生原因進行統(tǒng)計分析（見圖4），可以發(fā)現(xiàn)：自然因素和人為因素引起的壩體垮塌是事件的主要誘發(fā)因素，共誘發(fā)尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件24起，占事件發(fā)生總數(shù)的46%；排洪斜槽、排洪涵洞、溢洪塔等排洪溢洪系統(tǒng)故障是尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件次要誘發(fā)因素，共誘發(fā)事件14 起，占事件發(fā)生總數(shù)的27%；其他誘發(fā)尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件的因素還包括管道破裂、回水系統(tǒng)故障和初期壩管涌或尾礦庫底部穿透導致的泄漏等，占事件發(fā)生總數(shù)的27%。由此可見，壩體與壩體、排洪系統(tǒng)、回水系統(tǒng)、尾礦輸送與放礦管道是尾礦庫的重要組成部分，確保其運行安全和穩(wěn)定能夠避免尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。

圖4 2006—2012年間我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生原因統(tǒng)計Fig.4 Cause of tailing pond environmental pollution accident，2006—2012

2 我國尾礦庫環(huán)境管理存在的問題

通過對近年來我國尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件進行梳理以及對河北、湖南、廣西等地尾礦庫環(huán)境安全隱患進行排查可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國尾礦庫企業(yè)普遍存在主體責任落實不到位、尾礦庫監(jiān)管缺位漏位等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）安監(jiān)部門與環(huán)保部門在尾礦庫監(jiān)管方面存在矛盾。為了防范尾礦庫安全生產(chǎn)事故，安監(jiān)部門要求尾礦庫在建設過程中壩體為透水壩，使得尾礦庫能夠自排水，避免因為尾礦庫中尾礦水量大而影響壩體穩(wěn)定性。此外，在汛期，為了規(guī)避垮壩、漫壩等安全生產(chǎn)事故，地方安監(jiān)部門要求尾礦庫企業(yè)將庫中尾礦水外排，這種行為可能影響區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量［8-9］。為了確保環(huán)境安全，盡可能地減少尾礦庫對周邊環(huán)境的影響，環(huán)境保護部門推薦尾礦庫壩體為不透水壩，減少尾礦水泄漏、外排可能性，并要求在任何時期都不能將未經(jīng)處理的尾礦水直接外排?？梢园l(fā)現(xiàn)，安監(jiān)部門和環(huán)保部門對尾礦庫在環(huán)境監(jiān)管措施和尾礦水的管理上存在沖突和矛盾，由此導致了多數(shù)企業(yè)不知所措、無所適從，也降低了安監(jiān)部門和環(huán)保部門的公信力。

（2）多數(shù)尾礦庫未建或未正常運行尾礦水處理裝置，造成環(huán)境影響。尾礦庫多建有回水系統(tǒng)，將庫內(nèi)尾礦水利用泵站抽回并處理后循環(huán)利用，但在河北、陜西等北方地區(qū)，由于水資源較為缺乏，尾礦水回用率較高，基本達到90%以上，而在湖南、廣西等南方地區(qū)由于水資源豐富，加之多數(shù)尾礦庫與選礦車間距離較遠，尾礦水長距離輸送成本較高，尾礦水回用率較低，由于尾礦庫未建設或未運行尾礦水處理裝置，不能夠利用的尾礦水經(jīng)過簡單收集后直接排放外環(huán)境，尾礦水中污染物含量復雜，將對周邊土壤、地表水和地下水環(huán)境造成影響。

（3）盲目使用排洪系統(tǒng)，未能實現(xiàn)清污分流。排洪涵洞、排洪隧道和溢流井是尾礦庫排洪系統(tǒng)的重要組成部分，其作用是在暴雨期間將雨水快速排至庫外，降低雨水對壩體的沖擊。這些設施是清水分流的裝置，然而在現(xiàn)場調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)尾礦庫排洪系統(tǒng)長期有尾礦水流出，在未下暴雨、正常運行期間也利用排洪設施引流尾礦水，將其排放至庫外，未能實現(xiàn)清污分流，將對周邊水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（4）尾礦庫選址布局不合理，與飲用水源等環(huán)境敏感目標的距離過近。尾礦庫選址布局不合理，與環(huán)境敏感目標距離過近等問題普遍存在。如湖南郴州地區(qū)部分尾礦庫下游10km 范圍內(nèi)存在集中式飲用水源地或自來水廠取水口；廣西河池地區(qū)屬喀斯特地貌，為地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，尾礦庫底部巖層較薄且存在裂隙，極易發(fā)生泄漏，致使尾礦污染地下水。由于尾礦庫人造勢能較高，自身具有一定的安全隱患，一旦發(fā)生垮壩、管涌、泄漏等事件將對下游40倍（平地型）或80倍壩高（山谷型、傍山型）范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。

（5）尚未建立尾礦庫環(huán)境監(jiān)管體系，缺少標準化建設規(guī)范。我國尾礦庫的安全生產(chǎn)監(jiān)管較為成熟，已經(jīng)出臺了《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》（AQ2006-2005），規(guī)范了尾礦庫建設、運行、回采、閉庫的安全技術(shù)要求以及尾礦庫等級劃分標準，從調(diào)研情況來看，尾礦庫企業(yè)基本能夠按照安全技術(shù)規(guī)程要求開展尾礦庫的干灘長度、壩體位移、浸潤線監(jiān)測，而對于尾礦庫的環(huán)境監(jiān)管，目前尚缺乏一套行之有效的標準化建設規(guī)范和考核辦法，導致尾礦庫企業(yè)長期忽視環(huán)境監(jiān)管，造成環(huán)保處理設施建設與運行不規(guī)范，尾礦水直排、偷排、漏排現(xiàn)象時有發(fā)生，尾礦庫三防（防流失、防揚散、防泄漏）等措施落實不到位［10］。雖然個別尾礦庫企業(yè)環(huán)境保護積極性較高，但由于沒有建設標準可以參考，環(huán)保措施不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象普遍存在。

（6）未能規(guī)范開展尾礦庫特征污染物的環(huán)境監(jiān)測。由于我國多金屬多元素伴生礦種較多，加之化學選礦過程中使用多種化學藥劑，尾礦砂、尾礦水中污染物的成分較為復雜，尾礦庫三防措施落實不到位，選礦水外排的現(xiàn)象十分普遍。我國現(xiàn)階段尚未建立尾礦庫尾礦成分和滲濾液成分監(jiān)測體系，尾礦庫企業(yè)大多未開展環(huán)境監(jiān)測，對尾礦庫的監(jiān)測僅通過地方環(huán)境監(jiān)察和調(diào)查來實現(xiàn)［11］，且常規(guī)監(jiān)測項目僅限于地表水質(zhì)量標準中涉及的常規(guī)污染物，一些對環(huán)境影響深遠的特征污染物未進行監(jiān)測，造成環(huán)境風險長期存在。

（7）尾礦庫企業(yè)和主管部門責任落實不到位。尾礦庫企業(yè)是尾礦庫環(huán)境風險防范的責任主體，但由于尾礦庫多分布于偏遠山區(qū)，未經(jīng)過正規(guī)設計、未履行環(huán)保“三同時”審批，長期以來尾礦庫的環(huán)保投入不足。一部分企業(yè)未能認真落實尾礦庫環(huán)境應急管理主體責任，環(huán)境安全意識淡薄，環(huán)境風險防范措施落實不到位，日常監(jiān)管未落實，未定期開展尾礦庫環(huán)境安全隱患排查、環(huán)境風險評估，未編制環(huán)境應急預案、不具備環(huán)境應急能力［10］。此外，對于尾礦庫的環(huán)境監(jiān)管，一些地方環(huán)保部門在認識上存在偏差，“不愿管”、“不想管”、“不敢管”的思想長期存在，認為尾礦庫管理是安監(jiān)部門的職責，但是一旦發(fā)生尾礦庫垮壩、泄漏并引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保部門也不能夠置身世外。

（8）尾礦庫區(qū)域環(huán)境應急管理缺位。尾礦庫一旦發(fā)生潰壩或泄漏將對周邊（40倍或80倍壩高的范圍）產(chǎn)生能量釋放，造成生態(tài)環(huán)境影響、人員傷亡和財產(chǎn)損失。如在河北、湖南、廣西等地區(qū)，尾礦庫分布密集，由于尾礦庫事件影響范圍廣、釋放能量大，一旦發(fā)生尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件，尾礦庫企業(yè)僅憑自身能力已經(jīng)遠遠不能夠控制污染的泄漏和環(huán)境影響。目前我國尾礦庫區(qū)域環(huán)境應急管理的缺位，將會導致事故在區(qū)域?qū)用嬖斐筛由钸h的影響。因此，對于尾礦庫環(huán)境應急管理，區(qū)域主管部門需發(fā)揮主導作用，建設區(qū)域滯污塘和攔截壩，儲備區(qū)域應急物資和建設應急救援隊伍，以控制事故并減少環(huán)境影響。

3 對策與建議

針對目前我國尾礦庫存在的主要問題，本文從尾礦庫規(guī)劃建設、日常監(jiān)管、應急管理等方面提出如下尾礦庫環(huán)境風險管理對策與建議：

3.1 建立尾礦庫環(huán)境應急管理體系

當前我國尾礦庫環(huán)境管理責任不清、監(jiān)管內(nèi)容不明、工作落實不到位的根本原因是缺乏一套行之有效的尾礦庫環(huán)境管理文件，建議加快《尾礦庫環(huán)境應急管理工作指南》的編制，建立尾礦庫設計建設、事前日常監(jiān)管維護、事中應急響應、事后修復管理的環(huán)境應急管理體系，并明確尾礦庫企業(yè)和主管部門的責任和義務。要求尾礦庫企業(yè)落實尾礦庫環(huán)境應急管理主體責任，遵守建設項目環(huán)境影響評價相關(guān)規(guī)定，定期開展尾礦庫環(huán)境安全隱患排查治理、尾礦庫環(huán)境風險評估，編制并報備環(huán)境應急預案，落實預案相關(guān)要求，開展監(jiān)測預警與日常檢查，配合各級環(huán)境保護主管部門開展尾礦庫監(jiān)管，發(fā)生尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件時，開展先期處置，應急終止后，配合政府及相關(guān)主管部門開展事后管理工作［12］。要求環(huán)境保護主管部門強化尾礦庫環(huán)境安全監(jiān)管責任，督促尾礦庫企業(yè)落實環(huán)境安全主體責任，開展建設項目環(huán)境風險管理，做好尾礦庫日常監(jiān)管工作，并開展尾礦庫環(huán)境應急預案分級管理，編制區(qū)域尾礦庫環(huán)境應急預案，建設區(qū)域風險防控設施，參與環(huán)境應急響應，做好應急終止后的事后管理工作。

3.2 轉(zhuǎn)變管理模式，各相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管，共同防范尾礦庫事故風險

扭轉(zhuǎn)長期以來形成的尾礦庫監(jiān)管屬于安全生產(chǎn)部門的職責這一錯誤認識，環(huán)保部門要聯(lián)合安監(jiān)、國土等部門共同確保尾礦庫環(huán)境安全。首先，對于尾礦庫監(jiān)管，如針對尾礦庫壩體設計建設、汛期尾礦水的處置等問題，各部門要達成統(tǒng)一共識［13］；其次，在尾礦庫項目審批階段，推行項目的聯(lián)合評審，由發(fā)改委、安監(jiān)、國土、環(huán)保、水務等相關(guān)部門共同組成尾礦庫審批和驗收工作小組；此外，在日常監(jiān)管中，環(huán)保和安監(jiān)等部門應當將不屬于權(quán)責范圍之內(nèi)的隱患問題向其他部門進行移交。

3.3 優(yōu)化尾礦庫選址，規(guī)避尾礦庫布局環(huán)境風險

在尾礦庫選址和設計階段，主要通過尾礦庫壩體設計和布局來規(guī)避風險，因此正確的尾礦庫選址和設計極為重要。尾礦庫的選址一般要避開環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和人口密集區(qū)［14］。我國《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》中，要求尾礦庫設計時一般要提出多個備選庫址，并進行技術(shù)經(jīng)濟比較后確定最佳庫址；同時，要求尾礦庫的選址和設計應當綜合考慮以下原則：不宜位于工礦企業(yè)、大型水源地、水產(chǎn)基地和大型居民區(qū)上游；不應位于全國和省重點保護名勝古跡的上游；應避開地質(zhì)構(gòu)造復雜、不良地質(zhì)現(xiàn)象嚴重區(qū)域；不宜位于有開采價值的礦床上面；匯水面積小，有足夠的庫容和初、終期庫長。

3.4 規(guī)范尾礦庫日常監(jiān)管，減少環(huán)境安全事件的發(fā)生

尾礦庫企業(yè)應落實尾礦庫環(huán)境安全主體責任，建立尾礦水收集處置回用外排裝置，堅決杜絕未處理的尾礦水直接排放至外環(huán)境；按照環(huán)境影響評價和環(huán)境應急預案的相關(guān)要求，開展尾礦庫周邊地下水監(jiān)測預警，掌握尾礦水成分和特征污染物類型；定期開展環(huán)境安全隱患排查，對于能夠治理的環(huán)境安全隱患進行快速整治，對于難以解決的環(huán)境安全隱患要及時向地方主管部門上報；開展風險評估［15-16］，找出高環(huán)境風險環(huán)節(jié)，進行有針對性的環(huán)境風險減緩和控制；建立日常監(jiān)測巡查體系，按照要求開展環(huán)境應急預案編制備案和應急能力建設［17-18］。各級環(huán)境保護主管部門，應加強尾礦庫的環(huán)境監(jiān)管，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)尾礦庫環(huán)境風險等級進行差異化和重點突出的環(huán)境監(jiān)管，檢查尾礦庫環(huán)保設施、日常監(jiān)測、環(huán)境安全隱患排查、環(huán)境風險評估、應急預案編制、環(huán)境風險管理制度開展落實情況，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，通過掛牌督辦和停產(chǎn)整改等方式進行整治，并定期向社會公開。

3.5 提升區(qū)域尾礦庫應急能力，最大限度地減少事件的環(huán)境影響

對于存在重大環(huán)境風險等級尾礦庫的相關(guān)縣市區(qū)，環(huán)境保護主管部門應當開展區(qū)域尾礦庫環(huán)境風險評估和應急預案編制，根據(jù)風險評估報告中環(huán)境風險減緩措施的建議，通過論證，在合適的區(qū)域構(gòu)筑滯污塘和攔砂壩，對距離環(huán)境敏感區(qū)和人口密集區(qū)過近的尾礦庫，提出環(huán)境風險減緩的措施和建議，并進行落實。

4 結(jié)論

尾礦庫是礦山選礦廠生產(chǎn)必不可少的組成部分，由于尾礦庫人造勢能大、存在威脅環(huán)境安全的特征污染物，其環(huán)境風險較高，加之管理粗放，其存在較大的環(huán)境安全隱患。本文通過對2006—2012年間我國發(fā)生的尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件進行特征分析，并通過開展尾礦庫環(huán)境安全隱患排查調(diào)研，指出我國當前尾礦庫存在三防措施落實不到位、尾礦庫回收利用率不高、與周邊環(huán)境敏感目標距離過近、未開展特征污染物監(jiān)測、環(huán)境管理標準化建設缺位、環(huán)境安全隱患排查與應急預案編制不規(guī)范等主要問題，并針對存在的問題，從尾礦庫環(huán)境應急管理體系建設、各相關(guān)部門齊抓共管、優(yōu)化尾礦庫選址、加強尾礦庫日常監(jiān)管與區(qū)域環(huán)境風險防控等方面提出了尾礦庫環(huán)境風險監(jiān)管的對策與建議，對于確保尾礦庫安全運行，避免或減少環(huán)境風險具有重要的現(xiàn)實意義。

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