劉建珍 金元寶

環(huán)境公益訴訟的南平樣本

劉建珍 金元寶

新《環(huán)保法》實(shí)施后首例環(huán)境民事公益訴訟——南平案開審，但兩次開庭審理，都未當(dāng)庭宣判。

6月5日是世界環(huán)境日，這天對(duì)公益律師、中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘來說，是一個(gè)特殊的日子，本該赴SEE生態(tài)獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)大會(huì)領(lǐng)獎(jiǎng)的他，卻因一場庭審改變了行程，前去福建南平支持這起環(huán)境公益訴訟。

這是新《環(huán)保法》實(shí)施后首例環(huán)境民事公益訴訟的第二次開庭審理。因?qū)υ嬷蛔匀恢哑鹪V資格爭議太大，6月5日仍未當(dāng)庭宣判，但在劉湘看來，這場拉鋸戰(zhàn)最終判決不會(huì)拖得太長，“7月應(yīng)該差不多”。

事件進(jìn)展——訴訟陷入拉鋸戰(zhàn)

5月15日，福建省南平市中級(jí)人民法院在該院第一審判法庭公開開庭審理了由南平市人民檢察院、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心支持起訴的原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與被告謝某、倪某、鄭某、李某，第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局侵權(quán)責(zé)任糾紛一案。該案是新《環(huán)保法》實(shí)施后首例環(huán)境民事公益訴訟。

據(jù)生效的刑事判決，2008年7月底，被告人謝某、倪某、鄭某未經(jīng)批準(zhǔn)，從李某手中購得南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山的采礦權(quán)，三被告人在未辦理采礦許可延期手續(xù)和未取得占用林地許可證情況下，開采礦石并擴(kuò)大塘口，將棄土和廢石向山下傾倒，共造成19.44畝林地原有植被嚴(yán)重破壞。2014年7月，南平市延平區(qū)人民法院以非法占用農(nóng)用地罪分別判處三被告人有期徒刑一年六個(gè)月至一年兩個(gè)月不等的刑罰。一審宣判后，三被告人不服，提出上訴。2014年11月，南平中院二審裁定駁回上訴，維持原判。

2015年1月1日，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心依據(jù)當(dāng)日施行的修訂后的《環(huán)保法》，向南平中院提起環(huán)境公益訴訟。原告代理律師認(rèn)為，“刑事處罰不代表免去企業(yè)所需承擔(dān)的民事責(zé)任”。

原告起訴請(qǐng)求判令四被告三個(gè)月內(nèi)承擔(dān)恢復(fù)林地植被的責(zé)任，賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失134萬元；如不能在三個(gè)月內(nèi)恢復(fù)原地植被的，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用110.19萬元，由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局組織恢復(fù)原地植被。

在當(dāng)天的庭審中，原、被告及其委托代理人、第三人委托代理人到庭參加訴訟。支持起訴單位南平市人民檢察院派員出庭履行職務(wù)，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心發(fā)表了支持起訴意見。在法庭的主持下，原、被告雙方圍繞事實(shí)、證據(jù)和法律適用問題分別進(jìn)行了陳述、質(zhì)證和辯論。

對(duì)于原告的訴求，被告方認(rèn)為首先原告不符合“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上的社會(huì)組織”這一公益訴訟的主體資格，同時(shí)認(rèn)為新《環(huán)保法》不溯及既往，當(dāng)時(shí)沒有任何部門和單位要求辦理手續(xù)，不應(yīng)予以追究。原告代理人認(rèn)為，原告具備主體資格，被告的行為涉及侵權(quán)，不是修訂后的《環(huán)保法》規(guī)定的，修訂后的《環(huán)保法》只是明確原告資格問題。

被告對(duì)“采礦行為構(gòu)成破壞生態(tài)、損害環(huán)境的侵權(quán)行為”也提出異議，認(rèn)為自身并不存在侵權(quán)故意。此外，被告內(nèi)部還出現(xiàn)推卸責(zé)任的情況：被告謝某、倪某、鄭某及其代理人認(rèn)為，侵權(quán)責(zé)任是與李某之前的開采行為有關(guān)，三被告不應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；而李某堅(jiān)持自己不存在故意破壞林地的行為。原告認(rèn)為，被告構(gòu)成破壞生態(tài)、損害環(huán)境的侵權(quán)行為，李某應(yīng)承擔(dān)連帶民事責(zé)任，四被告應(yīng)賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)用和功能損失。

第一次開庭，原告方留影。劉湘/供圖

對(duì)于共計(jì)200多萬元的生態(tài)賠償、修復(fù)等費(fèi)用，被告質(zhì)疑鑒定人的資格，認(rèn)為其鑒定報(bào)告不夠科學(xué)，修復(fù)費(fèi)用不能采用。原告回應(yīng)稱：“《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放開了損害評(píng)估鑒定必須由環(huán)保部指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行的限制，明確規(guī)定可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行。本案委托專業(yè)資質(zhì)的專家，對(duì)生態(tài)損害的鑒定、評(píng)估是科學(xué)、專業(yè)的?！?/p>

本案第三人對(duì)修復(fù)費(fèi)用評(píng)估并未發(fā)表異議，不過他們均認(rèn)為，由于沒有法律依據(jù)，政府行政部門不應(yīng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。但原告認(rèn)為，第三人應(yīng)履行監(jiān)督、管理職責(zé)。

該案沒有當(dāng)庭宣判，6月5日繼續(xù)開庭，被告方仍不同意進(jìn)行調(diào)解，法院將繼續(xù)考證雙方舉證質(zhì)證的內(nèi)容，擇期開庭。

直面現(xiàn)狀——訴訟元年案件無井噴

劉湘認(rèn)為，該案的意義不僅僅在于是新《環(huán)保法》實(shí)施后的首例環(huán)境公益訴訟，還在于其影響性。“當(dāng)?shù)夭恢惯@一家開礦企業(yè)，還有其他家，造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞。如果這個(gè)案子能夠勝訴，我們可能還會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)仄渌_礦企業(yè)提起訴訟”。

然而北京中咨律師事務(wù)所律師夏軍卻認(rèn)為，該案先前有刑事判決，證據(jù)支持較為完善，案件也得到了地方上的支持，其他案件有沒有這樣的“幸運(yùn)”很難說。

新《環(huán)保法》實(shí)施后，2015年被很多人寄望為環(huán)保公益訴訟“井噴”元年，然而，福建省綠家園環(huán)境友好中心主任林英向媒體表示，從新《環(huán)保法》實(shí)施到現(xiàn)在，全國提起的民間環(huán)保公益訴訟還不到10起。原因究竟為何？

工作團(tuán)隊(duì)與公益律師赴現(xiàn)場調(diào)研照片。 自然之友/供圖

原因探究——高額費(fèi)用難支撐

公益訴訟費(fèi)用高昂，一場公益訴訟的平均花費(fèi)要十來萬，且上不封頂，資金不足成為環(huán)保公益訴訟一大掣肘。

南平生態(tài)破壞案是幸運(yùn)的，得到了環(huán)境公益訴訟支持基金的資助，但發(fā)起方自然之友總干事張伯駒曾表示，該基金啟動(dòng)資金為30萬，囿于現(xiàn)有的資金量，目前資助范圍是立案前的費(fèi)用支出。

劉湘表示，基金支持模式是可行的，但是否可持續(xù)取決于基金是否可持續(xù)?！霸V訟費(fèi)是可以免交或緩交的，但如果要鑒定，鑒定費(fèi)往往很高。”

本案中，原告代理人出示證據(jù)，證明了原告支出的評(píng)估費(fèi)用、律師費(fèi)和工作人員差旅費(fèi)，但被告代理人認(rèn)為對(duì)合理的支出沒有異議，對(duì)過高的鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用不予認(rèn)可。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇此前接受本刊采訪時(shí)曾表示，環(huán)保公益訴訟還面臨敗訴的危險(xiǎn)，以現(xiàn)有的方式運(yùn)作，沒有很好的資金支持不行，敗訴后錢就沒了。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付。”

但對(duì)于如何支取有關(guān)治理和修復(fù)費(fèi)用及資金的監(jiān)管問題都屬于空白。

損害鑒定難評(píng)估

南平生態(tài)破壞案，鑒定主體和鑒定資質(zhì)及鑒定結(jié)論遭到了被告的質(zhì)疑，而案件卡在環(huán)境損害鑒定評(píng)估環(huán)節(jié)，這已不是首例。

2011年10月19日，云南省曲靖市中級(jí)人民法院正式受理了自然之友等環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。但立案至今，限于鑒定評(píng)估難度大、鑒定評(píng)估費(fèi)用高等問題依然停滯不前。

對(duì)于南平案，劉湘指出，依據(jù)客觀、科學(xué)、低要求的原則，已完成了生態(tài)恢復(fù)方案，該方案就包括在生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估費(fèi)用中。但難點(diǎn)是原狀是什么，期間服務(wù)功能損失包括哪些內(nèi)容合適，按照環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第ⅠⅠ版）恢復(fù)至生態(tài)環(huán)境基線狀態(tài)被告不理解。他認(rèn)為，破解之道在于盡快出臺(tái)強(qiáng)制性評(píng)估方法或技術(shù)導(dǎo)則。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心齊霽此前曾撰文指出，我國環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估缺乏頂層設(shè)計(jì)。盡管《環(huán)保法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律對(duì)環(huán)境損害都做了原則性規(guī)定，但對(duì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的法律依據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和管理辦法以及賠償資金來源等方面缺乏具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中可操作性差。

此外，由于環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)復(fù)雜，費(fèi)用高昂。

參與“云南鉻渣公益訴訟案”的夏軍律師曾對(duì)媒體表示，審理案件的法院需要相關(guān)環(huán)境鑒定報(bào)告，鑒定需要600萬元以上的費(fèi)用?！白匀恢言诮鉀Q了十多萬元的第一期鑒定評(píng)估費(fèi)用之后，如何解決后續(xù)鑒定費(fèi)用仍未確定。高昂的鑒定費(fèi)用，使得一般的NGO望而卻步?！敝袊ù髮W(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心律師吳安心說。

修復(fù)責(zé)任難落實(shí)

南平生態(tài)破壞案，原告認(rèn)為應(yīng)由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局組織恢復(fù)原地植被，但第三人認(rèn)為讓行政機(jī)關(guān)組織修復(fù)林地植被，沒有法律依據(jù)。

對(duì)于賠償款的歸屬，劉湘認(rèn)為，此案如果判賠償款是用來恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的，原告要求第三人來負(fù)責(zé)使用，但第三人認(rèn)為沒有這個(gè)職責(zé)。法律上也沒有明確規(guī)定，如何使用只有看法院如何判決，但這些費(fèi)用不能歸屬原告。

據(jù)了解，目前無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或基金的方式管理使用。最高人民法院在環(huán)境民事公益訴訟司法解釋新聞發(fā)布會(huì)上提出，對(duì)于目前尚未設(shè)立專項(xiàng)基金或?qū)舻牡胤剑梢圆扇∵m合于當(dāng)?shù)厍闆r且有利于執(zhí)行的支付方式。但對(duì)于有關(guān)治理和修復(fù)費(fèi)支付到位后，有關(guān)款項(xiàng)如何使用，法律和司法解釋均未做出相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于目前環(huán)境公益訴訟面臨的諸多難題，劉湘表示，除了民間組織自身能力仍待提高外，最主要的困難在于法律空白較多。比如，在南平案中第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)如何選？植被修復(fù)誰來組織？沒有錢修復(fù)怎么辦？正因?yàn)橛羞@些空白，即便將來法院判決，還是會(huì)有很多爭議。