文/朱宇方

1998年，國務(wù)院頒布23號(hào)文，即《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出從1998年下半年開始，停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。此舉拉開了中國第一次房改的大幕。

房改全面鋪開十余年之后，遵循改革劃定的基本路徑，中國的房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，并有效拉動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)增長，逐步成為“國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”之一，民眾的居住條件和環(huán)境也得到了明顯的改善，但中國住房領(lǐng)域所存在的問題也是顯而易見的。2009年8月，就曾有14位房地產(chǎn)界專家聯(lián)名上書建議進(jìn)行二次房改，以確立住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，這在當(dāng)時(shí)引起很大爭議。2015年5月，來自住建部的信息表明，第二次房改已經(jīng)被政府正式列入議事日程。中國的住房市場應(yīng)何去何從？這個(gè)問題當(dāng)然不是區(qū)區(qū)幾千字能夠回答的，本文意在為回答這個(gè)問題作一點(diǎn)鋪墊。

中國的住房市場顯然不可能再倒退回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在遵循市場規(guī)律的前提下，借助市場解決民眾的居住問題，這必然成為我國住房政策的原則。因此，西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的住房保障模式引起政策制定者和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。這不僅由于市場機(jī)制是這些經(jīng)濟(jì)體共同的基本特征，而且它們包括住房在內(nèi)的社會(huì)保障體系歷經(jīng)多年磨礪已趨成熟，因此具有榜樣作用和借鑒意義。其中，德國和美國的模式最為引人注目，因?yàn)榈聡Ｊ骄哂凶吭降氖袌稣{(diào)控能力，而美國模式具有強(qiáng)大的商業(yè)融資能力，對(duì)眾多關(guān)注者來說，這兩種能力的組合，意味著政府能獲得更為隨心的環(huán)境駕馭能力和寬闊的政策調(diào)度空間。但2006年之后，次貸危機(jī)的爆發(fā)使美國住房領(lǐng)域金融工具的安全性深受質(zhì)疑和詬病，這也使德國模式愈發(fā)受到關(guān)注。

德國戰(zhàn)后的住房政策及建設(shè)模式

二戰(zhàn)結(jié)束后，從戰(zhàn)爭的廢墟和戰(zhàn)敗的陰影中掙扎崛起的德國，在住房政策方面取得的成果有目共睹。戰(zhàn)后初期，由于返鄉(xiāng)、被驅(qū)逐和戰(zhàn)火摧殘，德國出現(xiàn)空前的住房短缺。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)約1540萬個(gè)家庭，存在550萬至600萬套的住房缺口。面對(duì)嚴(yán)峻的住房短缺問題，聯(lián)邦德國既沒有像民主德國那樣，以政府指令和計(jì)劃規(guī)制住房建設(shè)，也沒有像美國那樣，出臺(tái)金融市場的相關(guān)政策和法令，通過銀行體系為住房建設(shè)融得資金，而是于1950年通過了第一版《住房建設(shè)法》，規(guī)定了全國統(tǒng)一的住房建設(shè)促進(jìn)模式，由聯(lián)邦、州和城鎮(zhèn)共同促進(jìn)符合各階層民眾需求的住宅建設(shè)。同時(shí)，聯(lián)邦政府設(shè)立住房建設(shè)部，把對(duì)住房市場進(jìn)行調(diào)控與協(xié)調(diào)的職責(zé)從州政府上升到聯(lián)邦層面，來應(yīng)對(duì)住房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)爭奪投資的矛盾。面對(duì)建設(shè)資金的極度短缺，政府通過聯(lián)邦預(yù)算投入資金，同時(shí)通過政府貼息和稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)民間自由投資，將建設(shè)任務(wù)交由包括企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的私人部門承擔(dān)。除針對(duì)貧困家庭的救濟(jì)型住房外，政府不持有公共住房產(chǎn)權(quán)，社會(huì)住房（即獲得政府補(bǔ)貼的住房）主要通過包括個(gè)人在內(nèi)的社會(huì)部門解決。這些住房的種類既包括以出租為目的的租賃住房，也包括以自行居住為目的的自有住房。收入不超過法定限額的家庭皆可受益，因此惠及人群實(shí)際上覆蓋了德國的大部分人口。1950年至1956年，德國住宅完工量達(dá)350萬套，大大超過預(yù)定目標(biāo)。

在解決了戰(zhàn)后初期的住房短缺問題之后，聯(lián)邦德國于1956年出臺(tái)了第二版《住房建設(shè)法》。自此以后，國家將住房政策的重心明顯轉(zhuǎn)移到對(duì)家庭自有房屋的資助，以出租為目的的住房建設(shè)完工量日漸減少。20世紀(jì)80年代，德國出現(xiàn)了出租類社會(huì)住房的結(jié)構(gòu)性過剩，政府在住房領(lǐng)域投入的費(fèi)用進(jìn)一步轉(zhuǎn)向住房維護(hù)和修繕。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府致力于借助住房租賃補(bǔ)助金政策，進(jìn)一步推動(dòng)住房市場化發(fā)展。

德國住房建設(shè)投資是全民參與自助互助的開放模式，政府以資助者身份參與投資。

在戰(zhàn)后近70年的時(shí)間里，德國政府的住房政策雖然根據(jù)住房供求情況的變化有所調(diào)整，但德國住房投資模式的主要架構(gòu)和任務(wù)目標(biāo)從未改變：政府通過以貸款貼息為主要形式的直接政府補(bǔ)貼，或者采取稅收減免、土地優(yōu)惠出讓等間接手段為出租性住房和自用住房的建設(shè)及修繕提供資助，而上述住房的所有權(quán)人或者居住權(quán)人通常是企業(yè)、非贏利性社會(huì)機(jī)構(gòu)、住房互助協(xié)會(huì)、公民團(tuán)體和個(gè)人。政府資助的受益者必須根據(jù)與政府簽訂的合同，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建造或修繕住房。其中的出租性住房，按照低于市場的價(jià)格分配給符合條件的家庭租住。房產(chǎn)所有人收取的租金分為限額租金和成本租金兩種。前者由政府制定，后者則根據(jù)經(jīng)營成本變化經(jīng)政府認(rèn)可確定。能夠獲得租住權(quán)的家庭不僅僅限于德國公民，還包括在德國合法居住、納稅、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的歐盟及非歐盟家庭。在政府資助協(xié)議規(guī)定的年限（通常為20年）期滿之后，房產(chǎn)便可進(jìn)入自由住房市場，租金定價(jià)不再受到限制。在此之前，住房所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過政府許可，且承讓人須承諾維持住房的性質(zhì)。住房投資人的資金通常來源于銀行貸款，原則上與政府無關(guān)。

較之投資住房物業(yè)賺取租金和實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值的投資人以及以自住為目的的家庭投資者，住房互助協(xié)會(huì)更能體現(xiàn)獨(dú)特的德國特性。作為公法性質(zhì)的非營利組織，住房互助協(xié)會(huì)可以在其所在地區(qū)發(fā)起組織不同的互助項(xiàng)目，它從地方政府申請(qǐng)土地及其他優(yōu)惠政策和資助，邀請(qǐng)有需求的家庭共同參與住房開發(fā)，參與者支付規(guī)定數(shù)量的本金獲得所有權(quán)或者租住權(quán)，住戶租住期間租金從優(yōu)，并對(duì)所居住的房產(chǎn)擁有優(yōu)先購買權(quán)。未被住戶購買的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸互助組織所有，該組織同時(shí)負(fù)責(zé)房產(chǎn)物業(yè)的維護(hù)、管理和經(jīng)營。這種方式不僅使大量家庭在短期內(nèi)解決了居住問題，而且提高了住房和居住環(huán)境的質(zhì)量。

總體上，德國住房建設(shè)投資是全民參與自助互助的開放模式，政府以資助者身份參與投資。國家通過一定量的財(cái)政投入引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行住房建設(shè)，通過這種模式最大限度地動(dòng)員社會(huì)資源參與，為民眾構(gòu)建廣泛的住房福利，而不僅僅致力于實(shí)現(xiàn)弱勢人群的住房保障。而且，由于參與投入的政府資金和政策帶有明顯的資助性質(zhì)，政府傾向于遴選小微企業(yè)、互助協(xié)會(huì)、公益團(tuán)體和個(gè)人作為伙伴，使之在參與投資互助的同時(shí)也成為受益人，從而盡最大可能延伸了住房政策的受益范圍。根據(jù)1956年第二版《住房建設(shè)法》設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，享受社會(huì)住房權(quán)利的覆蓋了聯(lián)邦德國3/4以上的人口。

德國住房建設(shè)投資模式的制度背景

籌措到住房建設(shè)資金是一個(gè)技術(shù)性目標(biāo)，而如何籌措?yún)s不是個(gè)單純的模式問題，它關(guān)系到制度目標(biāo)。例如，同樣是用國家預(yù)算資金資助家庭自用住房建設(shè)，德國和美國的做法就截然不同。

美國模式是把向低收入家庭提供的貼息和擔(dān)保貸款交由諸如房地美和房利美之類有政府背景的企業(yè)上市融資，從而在事實(shí)上通過降低市場門檻，幫助弱勢群體進(jìn)入市場。對(duì)于確無市場能力的家庭，美國政府為他們提供政府產(chǎn)權(quán)的保障住房，但通過嚴(yán)格的審核程序嚴(yán)控這部分家庭的數(shù)量。因此，美國的住房保障體系是純粹避免人道災(zāi)難的社會(huì)收容體系，凡進(jìn)入這個(gè)體系的人和房都與市場完全隔離，從而使該體系對(duì)市場的影響降至最低。

究其制度背景，在美國盎格魯-撒克遜式的新保守主義體制中，財(cái)富被視為在自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民自由行使其民主權(quán)利所必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，而住房自有則是最有效的財(cái)富積累方式之一，因此政府致力于協(xié)助公民實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。以此為前提，美國住房政策的目標(biāo)首先是使公民能夠通過力所能及的方式購置住房，而政府的任務(wù)就是要使盡可能多的公民獲得這種能力。只有實(shí)在無力進(jìn)入市場的人，才會(huì)被政府收容進(jìn)救助性質(zhì)的保障體系。

而在德國模式中，政府通過補(bǔ)貼鼓勵(lì)社會(huì)資金——尤其是受助人的自有資金進(jìn)入福利體系，并將盡可能多的社會(huì)群體納入其中，從而充分體現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。德國政府不但努力擴(kuò)大住房福利的容量，而且無論在需求還是供給上都對(duì)市場施加了巨大影響，住房政策因此成為一項(xiàng)廣泛的社會(huì)政策。可以看出，雖然同為市場經(jīng)濟(jì)國家，但德國體制下的住房政策是社會(huì)財(cái)富再分配的一種方式，它的目標(biāo)是將盡可能多的人群納入社會(huì)福利體系。

在當(dāng)代德國的政治實(shí)踐中，“社會(huì)福利”是指政府有義務(wù)保證公民能夠充分享有自由和公正以及安全和尊嚴(yán)，政府既有權(quán)利也有義務(wù)保證社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)。具體說來，社會(huì)福利政策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是：避免社會(huì)危機(jī)和問題的產(chǎn)生，為公民獲得克服社會(huì)問題的能力創(chuàng)造條件，消除社會(huì)問題所造成的影響，以及提供和改善公民個(gè)人與群體的生活狀態(tài)?？梢?，在德國，社會(huì)福利包含了社會(huì)保障和社會(huì)公平兩方面的含義，而且為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利，國家在調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)程中扮演著積極的角色。

在社會(huì)福利的框架概念內(nèi)，政府承認(rèn)市場的作用，認(rèn)為公民只有在獲得充分公平、公正和安全，即社會(huì)福利的前提下，才有可能參與市場的自由競爭，因此，政府有義務(wù)保證公民獲得社會(huì)福利，保證他們?cè)谙鄬?duì)均等的條件和環(huán)境下參與競爭，政府當(dāng)然不保證他們獲得相同的利益結(jié)果，但是會(huì)通過建立秩序和實(shí)施規(guī)制，將結(jié)果限定在公平與安全的范圍之內(nèi)，以避免危及社會(huì)公平、公正和安全的結(jié)果出現(xiàn)。所以，包括福利住房在內(nèi)的社會(huì)福利，并不屬于市場交換范疇，它們是保證公民參與市場競爭的安全保障，是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會(huì)公平的前提。事實(shí)上，在德國住房政策中，住房的市場化是不完全、不徹底的，它實(shí)施的結(jié)果是：低住房市場價(jià)格，低住房自有率以及溫和的市場活力。

正如約翰·艾克豪夫在《德國住房政策》一書中指出的，盡管德國政府和學(xué)術(shù)主流都明確表示，不能否認(rèn)市場對(duì)住房產(chǎn)品的調(diào)節(jié)作用，但就連最為醉心于市場功能的德國學(xué)者也承認(rèn)，同其他產(chǎn)品相比，市場對(duì)住房這種特殊商品的調(diào)節(jié)滯后性較強(qiáng)，尤其在出現(xiàn)周期性短缺時(shí)市場往往需要較長的時(shí)間才能作出有效反應(yīng)。他們認(rèn)為，“這種情況是由于住房本身不僅帶有市場特征，同時(shí)還帶有社會(huì)保障功能，雖然其市場特征可以通過價(jià)格機(jī)制得到體現(xiàn)，但社會(huì)保障功能卻無法在自由市場中得到體現(xiàn)，到目前為止，沒有哪一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的住房市場能夠在不依靠政策調(diào)控的前提下實(shí)現(xiàn)無障礙運(yùn)行?！?/p>

德國政府在住房投資領(lǐng)域給自己設(shè)置的操作規(guī)則是：規(guī)避一切經(jīng)濟(jì)利益。因此，德國政府始終審慎地保持與住房資產(chǎn)所有權(quán)的距離，完全回避利益的獲取，避免政府作為利益方憑優(yōu)勢政治地位介入競爭，從而確保所有參與人都能夠按照自由意志享有同等權(quán)利，即確保政策執(zhí)行過程中的程序公正和無歧視原則。這不僅是為了防止對(duì)市場的直接干預(yù)，也為了保證政府行為的公正性和正當(dāng)性，從而維護(hù)政府的公信力。在具體操作中，直接補(bǔ)貼救助人和受益人為政策實(shí)施的基本原則，避免補(bǔ)貼地產(chǎn)和建筑等中間過程中的類似企業(yè)，以此回避對(duì)政策實(shí)施過程的干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場的選擇和社會(huì)體系的保障作用，從而保證政策的實(shí)施結(jié)果是市場機(jī)制的選擇。

隨著整體社會(huì)體系的成熟和經(jīng)驗(yàn)的逐步積累，這種投資模式還與政府的其他福利和保障政策、措施——如就業(yè)、家庭、殘疾人、孤老和單親家庭等政策——組成了相互匹配支持的體系，不但構(gòu)成了完整的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架，也提高了資金使用效率和效果，從而在宏觀層面節(jié)約了社會(huì)福利和保障資金的投入。近年來出現(xiàn)的投資模式更是與政府的環(huán)保、節(jié)能、新技術(shù)等扶持政策結(jié)合，構(gòu)成了跨領(lǐng)域的互動(dòng)構(gòu)架，從而通過進(jìn)一步提高使用效率，解決資金數(shù)量的限制。

此外，還有一點(diǎn)值得注意：德國始終強(qiáng)調(diào)幣值穩(wěn)定，將之視為維護(hù)社會(huì)公平的重要保障。長期穩(wěn)定的幣值限制了金融杠桿的使用范圍和功能效果，為德國政府控制市場價(jià)格提供了有利的金融支柱，使之有可能對(duì)住房市場趨勢、利息和資金成本等與投資密切相關(guān)的因素進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的估計(jì)，從而根據(jù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能性和實(shí)施效果進(jìn)行高質(zhì)量的政策設(shè)計(jì)，也使投資者能夠在理性的投資環(huán)境中摒棄投機(jī)沖動(dòng)，從而構(gòu)筑了投資模式平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。

住房政策必須符合制度框架

可以看出，德國和美國這樣的歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在住房政策和福利制度方面存在巨大差異。美國是在市場機(jī)制中實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)，將政府資金投入市場，扶助公民以市場規(guī)則購置社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)，從而用盡可能少的資金促成公民個(gè)人財(cái)富的獲得；而德國是在社會(huì)福利領(lǐng)域引入市場機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入其中，以盡可能充足的投入實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的積累。

事實(shí)上，多年來也一直存在有關(guān)德國住房政策過度社會(huì)化的批評(píng)，尤其是在次貸危機(jī)之前，德國住房市場化改革進(jìn)程卻始終步履蹣跚。與之相對(duì)應(yīng)，即便遭受了次貸危機(jī)的沉重打擊，美國的住房投資政策也仍然沒有發(fā)生本質(zhì)性的改變。這其中當(dāng)然有既得利益和政策慣性的因素，但更具決定性的因素是：經(jīng)過精心設(shè)計(jì)與長期磨合，政策與制度之間建立起高度的契合性。由于這種契合性，沒有制度層面的變化，政策層面很難發(fā)生根本性的變化。

住房投資模式作為一個(gè)政策工具，它的設(shè)計(jì)及構(gòu)建必須符合制度框架。不能說歐美各國在選擇住房投資模式過程中沒有相互參照，但它們的投資模式最終都是依據(jù)各自的制度環(huán)境構(gòu)建的。必須根據(jù)現(xiàn)有的制度構(gòu)建與之契合的政策體系，這才是真正值得我們參考與借鑒之處。缺乏整體性頂層設(shè)計(jì)的、不求甚解的拿來主義很可能是盲目而有害的。