文 / 馬春　楊劍波　農(nóng)開(kāi)文　曉萍　 胡華仙　 施永壽

云南實(shí)施民族區(qū)域自治制度過(guò)程中存在的問(wèn)題及建議

文 / 馬春楊劍波農(nóng)開(kāi)文曉萍 胡華仙 施永壽

云南實(shí)施民族區(qū)域自治制度過(guò)程中存在的問(wèn)題

民族區(qū)域自治制度符合中國(guó)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族大雜居、小聚居的基本國(guó)情，既照顧了歷史，又有效地調(diào)整當(dāng)代中國(guó)的民族關(guān)系，維護(hù)了各民族平等權(quán)益，促進(jìn)各民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，確保在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中，不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了人民利益、國(guó)家利益、地方利益的辯證統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法制與政治統(tǒng)一，是馬克思主義民族理論與解決中國(guó)民族問(wèn)題相結(jié)合的成功設(shè)計(jì)，為中華民族的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一起到了不可替代的作用。但是，民族區(qū)域自治在云南的實(shí)施過(guò)程中也存在一些不容回避的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

（一）一些地方和部門(mén)對(duì)民族區(qū)域自治認(rèn)識(shí)不到位，自覺(jué)性不夠

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前一些部門(mén)和地方在認(rèn)識(shí)上存在偏差，主要表現(xiàn)為：一是認(rèn)為民族區(qū)域自治是民族地方的事，由民族自治地方貫徹落實(shí)就行；二是認(rèn)為民族區(qū)域自治工作是民族工作部門(mén)的事；三是認(rèn)為民族區(qū)域自治就是中央和上級(jí)“給政策、給資金、給項(xiàng)目”；四是理解政策和法規(guī)出現(xiàn)偏差，沒(méi)有處理好“國(guó)家”與“地方”、“區(qū)域”與“民族”、“統(tǒng)一”與“自治”、“經(jīng)濟(jì)”與“政治”等關(guān)系，在執(zhí)行政策和法律上出現(xiàn)偏差或不到位情況。

（二）民族法規(guī)建設(shè)總體上較為緩慢，立法范圍較窄，對(duì)貫徹執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)行為規(guī)范覆蓋不全面

我國(guó)包括民族法律在內(nèi)的法律體系已經(jīng)建成，但從貫徹《民族區(qū)域自治法》的需要看，覆蓋面并不全面，特別是民族區(qū)域自治地方合法權(quán)益相關(guān)的領(lǐng)域，如資源開(kāi)發(fā)、干部培養(yǎng)配備、教育文化、宗教事務(wù)等方面，都需要法律保障，需要進(jìn)行立法。從云南的情況看，民族法制建設(shè)雖有長(zhǎng)足發(fā)展，但在專(zhuān)門(mén)法、單行條例，特別是針對(duì)性更強(qiáng)的保護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益具體化、更直接地解放民族地區(qū)生產(chǎn)力、有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的地方性單行法規(guī)建設(shè)方面，普遍與發(fā)展和保障要求不相適應(yīng)。

與此同時(shí)，重立法，輕廢改的情況較為突出。一些法規(guī)制定下來(lái)以后，隨著形勢(shì)的變化，已明顯不符合實(shí)際情況，但沒(méi)有得到及時(shí)的修訂；一些規(guī)范的內(nèi)容和對(duì)象早已消失或變化，已經(jīng)失去效用，也沒(méi)有得到及時(shí)廢除或修訂，變成“死法”。此外，民族法規(guī)缺乏剛性規(guī)定，落實(shí)過(guò)程中自由裁量權(quán)較大，監(jiān)督機(jī)制不健全，使很多民族法規(guī)變成了無(wú)太多實(shí)際內(nèi)容的“慰問(wèn)信”。民族法制建設(shè)的這一現(xiàn)狀，也嚴(yán)重制約了民族工作法制化的進(jìn)程。

（三）配套政策法規(guī)分布領(lǐng)域不平衡

《民族區(qū)域自治法》頒布以來(lái)，國(guó)務(wù)院2005年頒布實(shí)施了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，云南省先后制定了37件自治條例、134件單行條例、6件變通規(guī)定和7件地方性法規(guī)。數(shù)量并不少，但是經(jīng)過(guò)分類(lèi)以后發(fā)現(xiàn)，這些配套法規(guī)并不是一個(gè)比較完善的體系，存在著較為突出的不平衡問(wèn)題。

從中央層面來(lái)說(shuō)，一是雖然《民族區(qū)域自治法》第七十三條規(guī)定了國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)分別制定配套的行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法，《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》明確了進(jìn)一步完善西部開(kāi)發(fā)相關(guān)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政支持的“三個(gè)確?！?，民族貿(mào)易、少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品生產(chǎn)發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策，并再次規(guī)定相關(guān)部門(mén)制定配套法規(guī)和措施辦法，但大多數(shù)部門(mén)沒(méi)有按規(guī)定落實(shí)執(zhí)行；二是法規(guī)本身缺乏行為尺度規(guī)范和程序性規(guī)范。如《民族區(qū)域自治法》及配套法規(guī)中，對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)進(jìn)行了責(zé)任性規(guī)范，但沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定相應(yīng)的行為尺度或量化標(biāo)準(zhǔn)，使得上級(jí)機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)有較大自由裁量權(quán)，執(zhí)行結(jié)果難以有效評(píng)估和監(jiān)督。再如，規(guī)定對(duì)輸出資源和為國(guó)家生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的民族自治地方，國(guó)家“給予一定的利益補(bǔ)償”，但沒(méi)有規(guī)定測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，具體由什么部門(mén)執(zhí)行等，不具備操作性。

從地方層面來(lái)說(shuō)，一是不平衡現(xiàn)象突出，云南現(xiàn)有的自治法配套法規(guī)絕大部分是關(guān)于使用民族語(yǔ)言文字、照顧民族風(fēng)俗習(xí)慣、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、發(fā)展民族人口以及婚姻家庭等方面的規(guī)定，但在資源開(kāi)發(fā)、土地利用、貿(mào)易投資、金融財(cái)政、稅務(wù)稅收等方面尤其缺乏，民族法規(guī)體系建設(shè)不平衡現(xiàn)象突出，嚴(yán)重制約了自治地方將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；二是變通、補(bǔ)充規(guī)定制定的力度不夠，尤其缺乏創(chuàng)造性?xún)?nèi)容，體現(xiàn)不了地方特點(diǎn)，滿(mǎn)足不了實(shí)際需求。我國(guó)授予民族自治地方變通和補(bǔ)充權(quán)的法律有13部，但目前云南只對(duì)婚姻法、選舉法、森林法、繼承法進(jìn)行了變通，其他法律的變通或補(bǔ)充還是空白；三是延續(xù)了上位法的缺陷。如《云南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排”、“應(yīng)當(dāng)降低比例”等等，到底多少算“優(yōu)先”？降低的比例是多少才符合規(guī)定？沒(méi)有免除怎么辦？等等，缺乏標(biāo)準(zhǔn)和剛性規(guī)定。

（四）自治權(quán)界限不明晰，行使不充分

自治權(quán)是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的特別權(quán)利，也是完整的國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的重要組成部分。依照規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)享有廣泛的自治權(quán)，云南省各自治地方也制定了保障自治權(quán)行使的自治條例，但存在一系列問(wèn)題：一是對(duì)自治權(quán)的規(guī)定很原則，缺乏清晰的權(quán)限劃分，難以界定各級(jí)行政主體的權(quán)利界限、彼此關(guān)系和相關(guān)行為。如在實(shí)踐層面上最重要的關(guān)系——民族自治地方的自治權(quán)與中央和上級(jí)各級(jí)權(quán)力之間的關(guān)系，一直沒(méi)有明確界定，特別表現(xiàn)在自治地方最關(guān)注的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分上，因權(quán)利界限不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)上級(jí)替代的情況，自治地方的自治權(quán)得不到充分體現(xiàn)。再如，與自治權(quán)關(guān)系密切的“管理本民族內(nèi)部事務(wù)”的規(guī)定，到底哪些是本民族內(nèi)部事務(wù)，哪些是地方事務(wù)，沒(méi)有明確界限，在實(shí)際工作中要么“眉毛胡子一把抓”，要么把本民族內(nèi)部事務(wù)等同于地方事務(wù)。二是自治地方人民政府既是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，又是一級(jí)地方機(jī)關(guān)，這同一行政主體的雙重角色之間的職責(zé)權(quán)限界定模糊，導(dǎo)致服從上級(jí)與充分行使自治權(quán)兩種法律職責(zé)和行為規(guī)范在不同要求之間產(chǎn)生矛盾，難以進(jìn)行有效處理。相應(yīng)地，到底哪些應(yīng)該不折不扣地服從和執(zhí)行上級(jí)指令，哪些又是可以變通或停止執(zhí)行難以界定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中民族自治地方對(duì)行使自治權(quán)存有顧慮；三是由于自治權(quán)界限的不清晰，地方在制定作為行使自治權(quán)充分化、具體化的自治條例，試圖對(duì)自治權(quán)進(jìn)行規(guī)范時(shí)，往往無(wú)所適從，很難從結(jié)合實(shí)際和因地制宜的理念出發(fā)進(jìn)行研究與設(shè)計(jì)，過(guò)多地照抄照搬上位法，導(dǎo)致地方特色和特點(diǎn)得不到體現(xiàn)，千篇一律，實(shí)際效用不高。

（五）民族優(yōu)惠政策體系不穩(wěn)定

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，國(guó)家先后制定優(yōu)惠政策83項(xiàng)，包括財(cái)政優(yōu)惠政策9項(xiàng)、稅收優(yōu)惠政策14項(xiàng)、工業(yè)優(yōu)惠政策12項(xiàng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策7項(xiàng)、民族貿(mào)易政策10項(xiàng)、扶貧開(kāi)發(fā)政策25項(xiàng)、外貿(mào)邊貿(mào)優(yōu)惠政策6項(xiàng)。但受?chē)?guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，現(xiàn)行政策取向逐漸偏向以效率為主，原來(lái)以平等和照顧取向?yàn)橹鞯倪@些民族優(yōu)惠政策受到了全面沖擊，很多優(yōu)惠政策名存實(shí)亡，在一定程度上影響了民族自治地方享有特殊優(yōu)惠政策的差別化待遇。主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，政策的改革或調(diào)整導(dǎo)致原優(yōu)惠政策失去效力。比如，財(cái)稅方面，自實(shí)行分稅制后，全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的政策，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)在財(cái)稅政策上的照顧實(shí)際上已不復(fù)存在，特別是財(cái)政取消包干制后，原定的民族地區(qū)超收全留、超支補(bǔ)助的政策已難以再執(zhí)行下去，導(dǎo)致自治地方對(duì)上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步高度依賴(lài)，導(dǎo)致民族自治地方自主性減弱的同時(shí)，不得不花費(fèi)很大的精力保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)。即便如此，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例也沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)程序也沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范；金融方面，國(guó)家專(zhuān)業(yè)銀行全面推行商業(yè)化改革，商業(yè)銀行以利益為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，民族地區(qū)的企業(yè)和各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于基礎(chǔ)差、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，獲得貸款越來(lái)越困難；民族特需用品方面，目前只剩金銀等少數(shù)幾個(gè)品種，原有的“民貿(mào)三項(xiàng)照顧”已基本消失。此外，在稅收等垂直管理體制下，民貿(mào)民品企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策與低利率和貼息政策的門(mén)檻越來(lái)越高，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越弱。二是優(yōu)惠政策大都為原則性規(guī)定，缺乏相應(yīng)的具體法規(guī)和配套政策措施。2001年《民族區(qū)域自治法》的修改，以及2005年頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》作出了對(duì)民族地區(qū)資金支持、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用與生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政支持的“三個(gè)確?！?，民族貿(mào)易、少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品生產(chǎn)發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策。但是，這些優(yōu)惠政策屬于原則性規(guī)定，需要制定相應(yīng)的具體行政法規(guī)和配套政策措施。三是優(yōu)惠政策落后于形勢(shì)的變化，適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)要求。表現(xiàn)得比較突出的是在條塊管理體制下，所有政策都進(jìn)行“一刀切”，導(dǎo)致優(yōu)惠政策難以落實(shí)。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上，一般以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式撥付的都需要地方配套，而《民族區(qū)域自治法》及配套法規(guī)關(guān)于減免的規(guī)定往往落實(shí)不到位。在自治地方財(cái)力有限的情況下，往往出現(xiàn)上級(jí)扶持力度越大、項(xiàng)目越多，自治地方財(cái)政壓力越大的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致不敢要項(xiàng)目，或少要、晚要項(xiàng)目，或者把壓力自己轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的群眾，如少給安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等，與國(guó)家的民族政策導(dǎo)向?qū)嶋H上是背道而馳。再如，公職人員招考“一刀切”，一些少數(shù)民族因普遍受教育程度低，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等，少數(shù)民族人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷檔，集中在民族、宗教等少數(shù)部門(mén)現(xiàn)象突出。現(xiàn)階段下，需要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地調(diào)整和構(gòu)建起適應(yīng)新形勢(shì)要求的民族優(yōu)惠政策和執(zhí)行體系。

（六）民族法規(guī)督查追究制度不健全

從調(diào)查情況看，目前民族政策法規(guī)執(zhí)行情況不理想，主要因素有：一是民族法規(guī)本身缺乏針對(duì)性較強(qiáng)的罰則和剛性規(guī)定。二是督查制度不健全，對(duì)民族政策法規(guī)執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題問(wèn)責(zé)、追責(zé)，沒(méi)有形成常態(tài)化、全面化。三是民族法規(guī)的司法實(shí)踐還是空白，違反民族法律的行為沒(méi)有得到應(yīng)有的司法追究，也是民族法規(guī)執(zhí)行力不強(qiáng)的重要因素。

對(duì)策措施和建議

（一）進(jìn)一步全面提高對(duì)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度重要性的認(rèn)識(shí)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法落實(shí)和執(zhí)行當(dāng)中存在的一些問(wèn)題，既有法規(guī)本身方面的原因，也有執(zhí)行者認(rèn)識(shí)不到位的原因。當(dāng)下較為急迫的是要強(qiáng)化政治責(zé)任意識(shí)、法治思維意識(shí)、依法履職意識(shí)、國(guó)家根本利益大局意識(shí)，著力解決提高貫徹執(zhí)行民族政策法規(guī)的自覺(jué)性和主動(dòng)性問(wèn)題。

（二）加快民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)

民族區(qū)域自治法作為基本法的各項(xiàng)規(guī)定大部分是原則性的，這就需要有一套科學(xué)而全面的配套法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)具體化，使之得到全面貫徹執(zhí)行。從中央層面來(lái)說(shuō)，一是考慮出臺(tái)《民族區(qū)域自治法》的法律解釋?zhuān)瑢?duì)原則性的規(guī)定具體化，對(duì)相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行清晰界定，對(duì)處理上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與自治地方之間的關(guān)系的程序性缺失做出補(bǔ)充，使《民族區(qū)域自治法》在實(shí)體內(nèi)容和程序規(guī)范上有利于貫徹實(shí)施和法律監(jiān)督；二是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照自治法及《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》制定配套行政規(guī)章和措施辦法，切實(shí)落實(shí)自治法各項(xiàng)規(guī)定。從云南層面來(lái)說(shuō)，一是要充分利用地方立法，制定適應(yīng)新形勢(shì)要求的民族法規(guī)，當(dāng)前的重點(diǎn)是修訂自治條例，為充分行使自治權(quán)提供更清晰、更具體的法律依據(jù)；二是加強(qiáng)配套法規(guī)立法，將各項(xiàng)規(guī)定具體化；三是對(duì)現(xiàn)行民族法規(guī)進(jìn)行全面清理，開(kāi)展法規(guī)立、改、廢工作；四是針對(duì)當(dāng)前突出困難、特殊問(wèn)題，發(fā)揮政策制定效率更高的優(yōu)勢(shì)，制定一批專(zhuān)門(mén)政策，在實(shí)踐基礎(chǔ)上，較為成熟時(shí)上升為法規(guī)。

（三）充分利用民族優(yōu)惠政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，很多優(yōu)惠政策出現(xiàn)弱化的傾向，但其作用仍然不可忽視，也無(wú)法替代。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)優(yōu)惠政策體系的研究，創(chuàng)造有利于利用優(yōu)惠政策的條件和環(huán)境，充分利用好各項(xiàng)優(yōu)惠政策，當(dāng)前應(yīng)將重點(diǎn)放在財(cái)政稅收、金融投資、資源開(kāi)發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、扶貧開(kāi)發(fā)等方面。

（四）以提高治理能力為核心，切實(shí)提高民族自治地方的自治能力，充分行使自治權(quán)

當(dāng)前，需要各自治地方深入研究有效提高治理、自治能力的措施辦法，使民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性得到更好發(fā)揮，既能實(shí)現(xiàn)民族自治地方又好又快發(fā)展，又能履行好國(guó)家賦予自治地方維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一的更大責(zé)任。

（五）制定民族鄉(xiāng)專(zhuān)項(xiàng)扶持政策

民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治的補(bǔ)充，對(duì)實(shí)現(xiàn)民族平等，保障各民族權(quán)益意義重大。特別是一些人口較少、集中居住在一個(gè)民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族，解決一個(gè)鄉(xiāng)的發(fā)展問(wèn)題，就在很大程度上相當(dāng)于解決了一個(gè)民族的發(fā)展問(wèn)題，如對(duì)貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)的特殊扶持政策。目前我省尚有142個(gè)民族鄉(xiāng)，總?cè)丝?90.6萬(wàn)人，是民族工作的重點(diǎn)區(qū)域。當(dāng)前可以重點(diǎn)考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是著手啟動(dòng)《云南民族鄉(xiāng)工作條例》修訂工作，將相關(guān)制度安排和政策措施予以規(guī)范，將民族鄉(xiāng)權(quán)益保障具體化、程序化、法制化；二是制定專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，優(yōu)先解決民族鄉(xiāng)當(dāng)前較為突出的脫貧發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)而逐步解決其他問(wèn)題。

（六）建立健全違反民族法規(guī)督查追究制度

對(duì)法規(guī)中有關(guān)民族自治權(quán)益的條款進(jìn)行清單整理，分門(mén)別類(lèi)，歸口進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督查，使法規(guī)的各項(xiàng)條款規(guī)定得到執(zhí)行的同時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)的部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)違法行為進(jìn)行追究。同時(shí)，啟動(dòng)民族法規(guī)司法實(shí)踐的研究與探索工作，逐步建立違反民族法規(guī)的司法追究制度。

（責(zé)任編輯趙芳 ）