鄧浩 黃洪偉 王曉蓉 應(yīng)修瑩

【摘 要】2013年7月，上海市開(kāi)始實(shí)行居住證積分入戶制度，但是在積分落戶制度的推廣中，出現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)者設(shè)計(jì)意識(shí)偏差、入戶門(mén)檻過(guò)高、積分設(shè)計(jì)不盡合理、城市人口承受能力陷入困境等問(wèn)題。本課題將在新戶籍改革制度推行的背景下，以外來(lái)務(wù)工人員為對(duì)象，對(duì)上海市現(xiàn)行的積分落戶制度進(jìn)行深入的研究和探討，我們?cè)诳紤]城市人口承受能力和落戶的公平性中，尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，在原有打分細(xì)則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新的積分修改嘗試，為我國(guó)在新時(shí)期的城鎮(zhèn)化、城市化的建設(shè)中提供一定的理論支持，以規(guī)避城市發(fā)展所帶來(lái)的人口管理、人口流動(dòng)和社會(huì)公平缺失所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。并希望對(duì)我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】積分落戶制度;外來(lái)務(wù)工人員;積分設(shè)計(jì)修改

一、上海市戶籍制度現(xiàn)狀分析

2013 年7 月1 日，《上海市居住證管理辦法》（下稱《管理辦法》）正式施行，持證人可根據(jù)國(guó)家和上海市規(guī)定，通過(guò)積分的方式，享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。在外來(lái)人員落戶方面，上海則繼續(xù)沿用2012年公布的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口辦法》及相關(guān)細(xì)則，即符合持有上海居住證滿7年、繳納社保滿7年等要求可申請(qǐng)轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口。

積分落戶制度雖然不見(jiàn)得是最好的制度，但確實(shí)是在戶籍改革過(guò)渡階段比較合適的制度。新政策統(tǒng)一實(shí)行了積分制，持證者可根據(jù)積分的不同，享受到了梯度化的公共服務(wù)。

在接下來(lái)積分落戶制度的實(shí)行和設(shè)計(jì)的過(guò)程中，如何發(fā)揮制度的導(dǎo)向作用，合理的調(diào)控人口規(guī)模，逐步降低積分落戶的門(mén)檻，吸納城市發(fā)展所需要的人才，強(qiáng)化積分管理獲得公共服務(wù)的權(quán)益，逐漸剝離戶籍所捆綁的福利體系，將是積分落戶制度發(fā)展所面臨的問(wèn)題。

二、上海市戶籍制度存在的風(fēng)險(xiǎn)及難題分析

（一）積分設(shè)計(jì)差別化導(dǎo)致的人才流失風(fēng)險(xiǎn)

首先，許多大學(xué)生因?yàn)闆](méi)有上海戶口，也就要比別人付出更多的財(cái)力和精力才能得到某些便利和機(jī)遇，不利于人才的資源的優(yōu)化配置。

其次，積分落戶制度中的基礎(chǔ)分設(shè)計(jì)更偏重個(gè)人學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)，如《上海市打分細(xì)則》中規(guī)定，專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)指標(biāo)最高分值140分，持證人在本市工作期間取得的專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格證書(shū)、專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格證書(shū)和技能類國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)且專業(yè)、工種與所聘崗位相符，可獲得積分。但是在積分設(shè)計(jì)中對(duì)于為城市基礎(chǔ)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的外來(lái)務(wù)工人員卻沒(méi)有太多的政策鼓勵(lì)。

再次，上海市政府希望通過(guò)戶籍吸納城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)所急需的人才，如《上海市打分細(xì)則》中規(guī)定，緊缺急需專業(yè)，持證人所學(xué)專業(yè)屬于本市緊缺急需專業(yè)目錄且工作崗位與所學(xué)專業(yè)一致的，積30分;投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)，持證人在本市投資創(chuàng)辦的企業(yè)，按照個(gè)人的投資份額計(jì)算最高可積100分。政府決策所考慮的主要因素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定和民眾的福利改進(jìn)，政府對(duì)人才的需求定位于城市急需和有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才，使得戶籍具有了選擇性的排斥功能，人才的運(yùn)用不具有普遍性。

（二）龐大的人口規(guī)模導(dǎo)致城市承載力不足風(fēng)險(xiǎn)

“第六次人口普查”顯示，上海市常住人口總量已達(dá)2380 萬(wàn)，其中，本市戶籍常住人口1420萬(wàn)人，外來(lái)常住人口960萬(wàn)， 與“第五次人口普查”相比，10 年間本市常住人口增長(zhǎng)40.3%。此外上海市外來(lái)常住人口總量位居全國(guó)第三位，龐大的人口規(guī)模帶來(lái)了沉重的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等社會(huì)壓力，同時(shí)也對(duì)城市管理和公共服務(wù)提出了更高要求。

資源的有限性決定了人口承載能力有限，有限的物質(zhì)基礎(chǔ)無(wú)法滿足戶籍的大規(guī)模開(kāi)放。就戶籍人口而言，對(duì)社會(huì)資源的需求是剛性的。相對(duì)而言，外來(lái)人口對(duì)社會(huì)資源的需求就顯得更有彈性，但是如果戶籍大規(guī)模的開(kāi)放，一旦大量的外來(lái)人員享有戶籍所捆綁的福利，社會(huì)資源將難以承受。

（三）入戶門(mén)檻居高不下導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

從上海市外來(lái)常住人口文化程度來(lái)分析，上海市外來(lái)常住人口文化程度普遍偏低，70%在初中以下，現(xiàn)行的積分設(shè)計(jì)過(guò)于偏重學(xué)歷， 120分的標(biāo)準(zhǔn)分對(duì)于普通農(nóng)民工來(lái)說(shuō)仍然是一道難以跨過(guò)的坎兒，積分想達(dá)到120分就顯得尤為困難。

對(duì)于大多數(shù)的外來(lái)人員而言，過(guò)高的落戶門(mén)檻，阻絕了他們?cè)谏虾５娜谌牒蜌w屬。上海落戶門(mén)檻的居高不下容易招致法理上的爭(zhēng)議和道義的責(zé)難對(duì)于那些為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的外來(lái)人口，卻因?yàn)闆](méi)有本地的戶籍導(dǎo)致福利待遇和公共服務(wù)的缺失，容易引致公眾和社會(huì)輿論對(duì)政府社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑。

三、上海市戶籍制度風(fēng)險(xiǎn)決策建議

（一）積分制度改革應(yīng)以“入戶”為設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)

首先，持證者積分達(dá)到120 分以上的，持證人可以直接享受到相應(yīng)地城市公共服務(wù)待遇，要想入戶，還需要滿足持有上海居住證滿7 年、繳納社保滿7 年等要求，才可申請(qǐng)轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口，即設(shè)計(jì)的基本思路而言，上海市的積分落戶制度更強(qiáng)調(diào)通過(guò)“積分”來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和公共服務(wù)，并不是入戶。

其次，高門(mén)檻的積分設(shè)計(jì)阻絕了絕大部分的外來(lái)人口入戶，入戶的指標(biāo)被設(shè)置為120分，而且設(shè)計(jì)過(guò)于偏重教育經(jīng)歷和職業(yè)技術(shù)職稱，這對(duì)于大部分文化水平不高，技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的外來(lái)人員而言難以達(dá)到。

要從根本上對(duì)上海市積分落戶制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新的設(shè)計(jì)，規(guī)避戶籍制度改革中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，就需要設(shè)計(jì)者在意識(shí)形態(tài)上做出改變，通過(guò)階梯形的積分福利，即達(dá)到不同的積分即可享有不同的福利，最后實(shí)現(xiàn)與戶籍人口同樣的福利并滿足相關(guān)年限和要求時(shí)，即可入戶，這有利于兼顧城市的承載力和入戶的需求，在一定程度上規(guī)避因人口規(guī)模龐大帶來(lái)的城市承災(zāi)能力的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）通過(guò)階梯化的服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍與福利的剝離

通過(guò)積分落戶制度，在戶籍與護(hù)理剝離的過(guò)程中，能夠很好地起到一個(gè)過(guò)渡的作用，其中，通過(guò)積分來(lái)逐漸的提供一些階梯化的公共服務(wù)，由此縮小城鄉(xiāng)人口之間的差距，甚至外來(lái)人口在未來(lái)能夠通過(guò)積分的不斷增加享受與戶籍人口相應(yīng)的社會(huì)福利，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍與社會(huì)福利在一定程度上的剝離，從而最大限度促進(jìn)不同群體之間的公平，有利于城市人口的管理和社會(huì)的穩(wěn)定，規(guī)避人口管理所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合理設(shè)計(jì)積分的分配方式，適當(dāng)降低入戶門(mén)檻

上海在2009年推出的戶籍新政，體現(xiàn)了不唯學(xué)歷、不唯身份、突出人才、強(qiáng)調(diào)能力業(yè)績(jī)的入戶特征。但是，上海并沒(méi)有因此降低落戶的門(mén)檻，上海仍然是我國(guó)戶籍控制最嚴(yán)格的城市之一。

平衡積分的分配方式，適當(dāng)降低準(zhǔn)入的門(mén)檻。上海政府以“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”為積分設(shè)計(jì)的基本要求，設(shè)定適當(dāng)?shù)拈T(mén)檻，一方面雖然對(duì)部分的外來(lái)務(wù)工人員難免有點(diǎn)苛刻，但是卻篩選出了有能力留在上海的外來(lái)人口，體現(xiàn)了政府的關(guān)心和負(fù)責(zé)任的態(tài)度。另一方面，避免了大量外來(lái)人員總成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，減輕了城市資源承載壓力，同時(shí)有利于提高了城市居民的生活品質(zhì)。在“穩(wěn)定就業(yè)”和“穩(wěn)定居住”的基礎(chǔ)上，積分的設(shè)計(jì)應(yīng)該突出外來(lái)人員對(duì)城市的貢獻(xiàn)，對(duì)于人才的評(píng)價(jià)應(yīng)該更加廣闊，即在積分設(shè)計(jì)上，應(yīng)該更注重年齡和工作的年限以及對(duì)一些在基礎(chǔ)性工作崗位上做出巨大貢獻(xiàn)的人才給予關(guān)注和支持，使得積分的設(shè)計(jì)更加全面合理完善，也在一定程度上規(guī)避了社會(huì)公平缺失帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上規(guī)避了人才的流失。

四、積分設(shè)計(jì)

對(duì)于大部分文化程度的外力人員而言，由于學(xué)歷不高，又沒(méi)有技術(shù)職稱，在原上海市居住證的打分細(xì)則中的基本分值項(xiàng)基本拿不到分，對(duì)于上述細(xì)則的修改，主要考慮到了這些文化程度并不高的外來(lái)人員是否能夠根據(jù)在上海市的工作年限（貢獻(xiàn)）和年齡來(lái)獲得相應(yīng)的得分。

中國(guó)的外來(lái)流動(dòng)人口的勞動(dòng)力以中青年為主，處于人生勞動(dòng)能力最強(qiáng)的黃金年齡段，有較強(qiáng)的就業(yè)能力。在第六次人口普查中，流入上海的外來(lái)人口以青壯年人口為主。普查資料顯示，2010年上海外來(lái)常住人口中，20-34 歲的青壯年人口為 422.03萬(wàn)人，占外來(lái)常住人口的47%;勞動(dòng)年齡人口（男性15-59歲，女性15-54歲）為783.35萬(wàn)人，占87.3%，普查資料還顯示，20-34歲這個(gè)年齡段的外來(lái)常住人口為422.03萬(wàn)人，占上海常住人口的57.7%，即這個(gè)年齡段外省市人口已明顯超過(guò)戶籍人口。小組考慮到外來(lái)人口的年齡因素及他們對(duì)城市所作出的貢獻(xiàn)，對(duì)18-35歲的外來(lái)勞動(dòng)力給予了15分的積分分?jǐn)?shù)，并從35歲開(kāi)始，每5歲減5積分，50周歲為1積分;持證人在上海合法穩(wěn)定居住滿5年及以上可積10分，其他指標(biāo)與原細(xì)則保持一致。

工作年限指標(biāo)的設(shè)計(jì)是為了彌補(bǔ)外來(lái)人員在學(xué)歷上的積分劣勢(shì)，我們以20歲初中文憑的外來(lái)人員為例，在上海工作20年，無(wú)任何違法記錄，并滿足持證人在本市工作繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)指標(biāo)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域加分、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域工作并居住加分條件。其積分=基礎(chǔ)分?jǐn)?shù)（10+40+10）+加分指標(biāo)（65分）=125分，即在上海工作20年后，可以達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值，可以享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。