于振津

南開大學(xué) 300071

對(duì)我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付制度的思考

于振津

南開大學(xué) 300071

本文主要探討了當(dāng)前政府轉(zhuǎn)移支付方法的具體效果、存在問(wèn)題，并就如何進(jìn)一步解決這些問(wèn)題展開了進(jìn)一步的探索研究。

政府轉(zhuǎn)移支付；橫向轉(zhuǎn)移支付；縱向轉(zhuǎn)移支付

一、目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成及效果分析

（一）轉(zhuǎn)移支付的概念

所謂財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，就是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。

（二）轉(zhuǎn)移支付的分類

從目前國(guó)內(nèi)和國(guó)際的轉(zhuǎn)移支付模式來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付分為兩種，一種是縱向轉(zhuǎn)移支付，另一種是縱向橫向交錯(cuò)式轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付是指中央對(duì)地方財(cái)政缺口進(jìn)行填補(bǔ)所形成的轉(zhuǎn)移支付方式。而縱向橫向交錯(cuò)式轉(zhuǎn)移支付是指既有上下級(jí)之間的轉(zhuǎn)移支付，也有地方間的財(cái)政能力差異所導(dǎo)致的收入不均，通過(guò)相互之間的提供補(bǔ)助以實(shí)現(xiàn)均等化的目的。

（三）我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的沿革

我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度是作為分稅制改革的配套措施提出的。20世紀(jì)80年代,隨著“放權(quán)讓利”改革的推進(jìn),隨著“財(cái)政大包干”的普遍推行,財(cái)政收入“兩個(gè)比重”呈現(xiàn)持續(xù)下滑局面,導(dǎo)致“國(guó)家能力”特別是中央政府的調(diào)控和管理能力明顯下降,已經(jīng)超越了“分權(quán)的底線”。

1992年,中共十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。次年,中共十四屆三中全會(huì)專題研究建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題,并通過(guò)了5中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定。1994年,我國(guó)開始全面實(shí)行分稅制。分稅制改革借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成熟做法,在進(jìn)一步理清中央與地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上,按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立了中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入“兩個(gè)比重”持續(xù)下降的局面。

財(cái)政收入“兩個(gè)比重”的上升,為設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了現(xiàn)實(shí)條件。其實(shí),早在分稅制改革之初,有關(guān)部門就設(shè)計(jì)了稅收返還的制度安排,明確規(guī)定:按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況,合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額,并以此作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù),以保證1993年地方既得財(cái)力。1994年以后,稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1:0.3系數(shù)確定,即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%,中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。1995年,財(cái)政部開始推行“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”,即根據(jù)各地區(qū)總?cè)丝?、GDP等客觀因素,按照統(tǒng)一的公式計(jì)算其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、財(cái)政支出,對(duì)存在財(cái)政收支缺口的地區(qū)按一定系數(shù)給予補(bǔ)助,財(cái)政越困難的地區(qū)補(bǔ)助系數(shù)越高。由于中央政府財(cái)力有限,轉(zhuǎn)移支付在緩解基層政府收入困難、均衡地方財(cái)力方面的能力還很弱。

2002年,我國(guó)實(shí)施了所得稅收入分享改革,取消了按企業(yè)隸屬關(guān)系確定企業(yè)所得稅收入歸屬的做法,改為除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外,企業(yè)所得稅和全部個(gè)人所得稅實(shí)行中央與地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例為5:5,2003年以后改為6:4。與此同時(shí),中央政府承諾,因所得稅改革而多分享的收入將全部用于增加對(duì)地方(主要是中西部地區(qū))的轉(zhuǎn)移支付,并將原來(lái)的“過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付”改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”,從而初步形成了包括一般轉(zhuǎn)移支付(包括普通轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付四項(xiàng))、體制補(bǔ)助和上解、年終結(jié)算補(bǔ)助或上解、專項(xiàng)補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付體系。在這里,前三種轉(zhuǎn)移支付方式通常被人們統(tǒng)稱為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,專項(xiàng)補(bǔ)助則被人們稱做專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

2005年,財(cái)政部調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑,將一般性轉(zhuǎn)移支付定義為中央政府對(duì)地方政府一般財(cái)力的補(bǔ)助;既有的普通轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付則采取專項(xiàng)撥款的方式予以實(shí)施。2009年,財(cái)政部再次調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑,將轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。其中,一般性轉(zhuǎn)移支付包括了原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,并納入了一些補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目(如教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等)。目前,當(dāng)前，我國(guó)采取的抓安逸支付方式主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，它包括：稅收返還、老體制上解、年終結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和公式化轉(zhuǎn)移支付。值得思考的是，政府采取政府轉(zhuǎn)移支付的方式是否在實(shí)踐當(dāng)中實(shí)現(xiàn)了縮小地方間差異的目的呢？

（四）目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的效果分析

很多研究證明，政府所采取的轉(zhuǎn)移支付的行為并沒(méi)有解決地區(qū)間差異的目的。這就需要我們仔細(xì)審查，在政府所采用的多項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段中，哪些出了問(wèn)題。

之前已經(jīng)有很多學(xué)者對(duì)該五項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了分析，包括李蘭英、宋學(xué)紅、葛乃旭、王善邁等。對(duì)他們的觀點(diǎn)進(jìn)行了歸納，得出這五項(xiàng)內(nèi)容目前存在的問(wèn)題：

1、稅收返還與體制上解或補(bǔ)助都運(yùn)用了基數(shù)計(jì)算方法。然而，一方面國(guó)家承認(rèn)各地區(qū)由于資源稟賦、技術(shù)革新等方面的差異所造成的各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，另一方面卻以基年為基礎(chǔ)進(jìn)行稅收返還和體制上解（補(bǔ)助），這違背了政府轉(zhuǎn)移支付均等化的初衷。

2、專項(xiàng)補(bǔ)助缺乏規(guī)范性。我國(guó)目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在十分嚴(yán)重的問(wèn)題。首先缺乏制度的約束，隨意性很大；用途過(guò)寬，缺乏重點(diǎn)。尤其是與其相伴隨的配套資金的規(guī)定，使得相對(duì)落后的省份由于自身配套資金不足，難于申請(qǐng)專項(xiàng)補(bǔ)助，更拉大了與相對(duì)富裕的省份之間的距離。

3、結(jié)算補(bǔ)助違背均等化的目標(biāo)。結(jié)算補(bǔ)助是指，各個(gè)省份如有因新政策而產(chǎn)生的虧損，中央會(huì)進(jìn)行補(bǔ)助來(lái)填補(bǔ)缺口。這種現(xiàn)象實(shí)際沒(méi)有突顯出均等化的目標(biāo)。

4、公式化補(bǔ)助力度小。公式化補(bǔ)助相對(duì)于上面四種轉(zhuǎn)移支付的方式而言，體現(xiàn)出了轉(zhuǎn)移支付均等化的目標(biāo)，但是就目前我國(guó)的情況而來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付的量相對(duì)于其他四種相對(duì)較少。

二、建立更為有效的轉(zhuǎn)移支付的整體思路

基于對(duì)于我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付的情況，許多學(xué)者都提出了各自的改進(jìn)意見。但這些學(xué)者所提出的改進(jìn)意見大多數(shù)僅限于縱向轉(zhuǎn)移支付，而根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，縱橫交錯(cuò)式轉(zhuǎn)移支付制度卻沒(méi)有提出。目前我國(guó)僅有較少的學(xué)者研究縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付，如王善邁等人、葛乃旭等，他們的主要觀點(diǎn)是綜合交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以縱向?yàn)橹鳎瑱M向?yàn)檩o。

本文的觀點(diǎn)是：就我國(guó)目前的狀況而言，橫向縱向均衡的轉(zhuǎn)移機(jī)制模式更加能夠解決我國(guó)的不均衡問(wèn)題。這是因?yàn)椋衔脑?jīng)談到，中央在處理縱向轉(zhuǎn)移支付之后，再進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的工作，對(duì)資金和工作量有較高的要求。因此，首先，要確定中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，其次，改革中央現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付方式以解決地方政府的財(cái)政缺口。最后，要將地方之間的轉(zhuǎn)移支付交予地方來(lái)解決，即引入橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

（1）事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分

事權(quán)和財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)是相互匹配的，負(fù)責(zé)多少事，需要有相應(yīng)的資金來(lái)支持其運(yùn)行。但目前我國(guó)的狀態(tài)是，事權(quán)財(cái)權(quán)嚴(yán)重不符。因此，在財(cái)權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)改變中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，即“中央拿小頭，地方拿大頭”。除此之外，在事權(quán)上的劃分應(yīng)做出相應(yīng)的改變：中央負(fù)責(zé)縱向財(cái)政缺口的填補(bǔ)；一般性公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；外溢性產(chǎn)品的提供；突發(fā)事件的資金轉(zhuǎn)移。地方處負(fù)責(zé)原有的職責(zé)之外，兩者之間的財(cái)政差異由地方政府間解決，中央只起到監(jiān)督的作用。

（2）縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整首先，要取消稅收返還制度和結(jié)算補(bǔ)助。我國(guó)的稅收返還不僅存在基年算法的不公現(xiàn)象，同時(shí)又傾向于富裕地區(qū)的特點(diǎn)，其次，對(duì)于專項(xiàng)補(bǔ)助的確定，應(yīng)根據(jù)各省份的實(shí)際情況來(lái)制定。要隨時(shí)進(jìn)行分析評(píng)估，不可流于形式。另外，對(duì)于專項(xiàng)撥款的配套資金要求應(yīng)予以調(diào)整，如貧困省份的某些項(xiàng)目，可以適當(dāng)采取減免配套資金的要求。最后，加大公式化補(bǔ)助的力度，以更快更好地實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)。

（3）縱向橫向交錯(cuò)式轉(zhuǎn)移支付

總體而言，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)該選用縱橫交錯(cuò)的方法。除了上述對(duì)于現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付的建議之外，對(duì)縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付提出了如下建議：

首先，中央負(fù)責(zé)具有全國(guó)性意義的公共產(chǎn)品服務(wù)，如國(guó)防、社會(huì)福利、醫(yī)療等，并做到按照規(guī)范的計(jì)算方法進(jìn)行科學(xué)的支出計(jì)劃和行動(dòng)，地方負(fù)責(zé)縱向的財(cái)政缺口。

其次，中央還需要儲(chǔ)備一定的資金以解決突如其來(lái)的問(wèn)題，如自然災(zāi)害。因?yàn)榫屯话l(fā)事件的特殊性和緊迫性而言，相對(duì)于橫向轉(zhuǎn)移支付，由中央負(fù)責(zé)撥付的這部分縱向轉(zhuǎn)移支付能夠更加迅速地解決問(wèn)題，以避免時(shí)間波及范圍的擴(kuò)張，造成不必要的損失。

再次，地方之間的財(cái)政不均由地方之間解決。確定一個(gè)最低的公共物品和服務(wù)的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在到最低標(biāo)準(zhǔn)線以下的地區(qū)，對(duì)其缺口進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助的主體是線上的地區(qū)。補(bǔ)助要以專項(xiàng)補(bǔ)助為主，一般性補(bǔ)助為輔，適當(dāng)情況采取總額撥款。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段的政府轉(zhuǎn)移支付仍存在許多問(wèn)題，而這些有待我們思考并加以改進(jìn)，引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度并與縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)合，已經(jīng)成為了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)不可阻擋的趨勢(shì)?；趯?duì)我國(guó)的具體國(guó)情的思考和分析，對(duì)于采用什么樣的轉(zhuǎn)移支付制度，以及更加側(cè)重什么樣的轉(zhuǎn)移支付制度做出了自己的判斷，未來(lái)我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付道路將沿著什么樣的方向發(fā)展，走什么樣的道路，值得我們思考。

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