童　偉

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俄羅斯軍事戰(zhàn)略的變遷及其社會影響

童偉

俄羅斯國家安全戰(zhàn)略的變化鮮明地體現(xiàn)在國家財政政策及其支出結(jié)構(gòu)的變化上。本文通過對俄羅斯國防財政支出決策、規(guī)模、方向及結(jié)構(gòu)的全方位剖析，探尋俄羅斯軍事發(fā)展戰(zhàn)略在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的沿革與變遷，并對俄國防支出最新發(fā)展態(tài)勢及其社會影響進行全面的探討。

一、俄羅斯軍事戰(zhàn)略的演變與國防支出的變遷

蘇聯(lián)時期的經(jīng)濟曾被稱為“世界上最軍事化的經(jīng)濟”*引自戈爾巴喬夫1991年2月的講話。，國家軍事支出在財政支出總額中所占比重極高，幾乎占到國家財政支出的三分之一。蘇聯(lián)時期軍事支出的不斷膨脹嚴重影響了社會經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，國民經(jīng)濟其他領(lǐng)域的支出受到極大擠壓，成為蘇聯(lián)社會經(jīng)濟各種矛盾沖突日益尖銳的根源，也成為導(dǎo)致蘇聯(lián)經(jīng)濟增長速度放慢直至停滯和衰落的主要原因。為此，去軍事化成為俄羅斯獨立以后公共財政體制構(gòu)建、財政制度轉(zhuǎn)軌的重要標志與特征。

(一)公共財政體系構(gòu)建時期去軍事化特征顯著(1991—2000年)

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的軍隊也經(jīng)歷了最為嚴峻的考驗。新組建的俄羅斯軍隊陷入重重危機之中：備戰(zhàn)程度和作戰(zhàn)能力急劇下降，政府拖欠軍費，軍隊凝聚力不強，軍事改革迫在眉睫。

然而，獨立后的俄羅斯國家財政卻難以承擔起保障軍事改革如期進行的重任。俄羅斯向公共財政制度的轉(zhuǎn)軌，使國防支出在此階段不再享有國家財政的優(yōu)先保障，俄羅斯國防軍事發(fā)展亦隨之進入舉步維艱的困難時期。1992年5月，俄羅斯啟動獨立后的第一次軍事改革，希望能夠建立起一支“精干、強大而又便于指揮的現(xiàn)代化職業(yè)軍隊”*俄羅斯此階段的軍事改革目標為：在1992年底完成國防部、總參謀部和其他指揮機關(guān)的組建工作，清點現(xiàn)有裝備，削減軍隊員額，制定軍隊結(jié)構(gòu)、編成、部署和裁減計劃；1995年底完成軍兵種結(jié)構(gòu)調(diào)整，陸軍向旅級結(jié)構(gòu)過渡，原蘇軍駐扎部隊撤回，向混合兵役制(義務(wù)兵役制與合同兵役制相結(jié)合)過渡，將俄軍隊員額裁減至150萬以內(nèi)等。。然而，由于未能得到國家財政的支持與配合，俄羅斯這一軍事改革未能如期開展。1992年，俄羅斯國防部提出1.1萬億盧布預(yù)算申請，財政部僅批復(fù)0.4萬億盧布，批復(fù)率36%。雖然年中又追加了一部分預(yù)算撥款，但國防支出需求與實際撥款額之間的缺口仍然相當大。此后數(shù)年間，俄國防資金保障率持續(xù)下降，徘徊在30%—70%之間。1997年，俄國防支出陷入前所未有的窘境，年初國防部申請預(yù)算260萬億盧布，財政批復(fù)104.3萬億盧布，批復(fù)率40%，實際撥付率更低，僅81.4萬億盧布，不到申請額的31%。*河山：《2005年：俄羅斯軍事改革進入快車道》，載《中國國防報》2005年1月11日。

俄羅斯國防支出保障水平的連年下降，使其占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷下降，由5.3%下降到3.5%，下降了近三分之一。國防支出的窘迫不僅嚴重影響了俄羅斯軍事改革的進程，也嚴重制約了俄羅斯軍隊的發(fā)展。俄羅斯繼承了蘇聯(lián)時期約80%的軍力，但此時俄羅斯軍隊的“戰(zhàn)斗素養(yǎng)幾乎被徹底顛覆。由于沒有資金建設(shè)新的軍事城、訓(xùn)練場和住房，俄最有戰(zhàn)斗力和裝備最好的部隊痛苦不堪。軍官們數(shù)月拿不到津貼，幾萬軍人被解職，將軍、上校、中校和少校的數(shù)量超過了上尉和中尉的數(shù)量。國防企業(yè)停產(chǎn)，很多最珍貴的專家流失?！?普京：《變革中的世界與俄羅斯:挑戰(zhàn)與選擇》(下)，載《當代世界與社會主義》2012年第3期。俄軍的作戰(zhàn)能力下降到了歷史最低點，整體上處于維持狀態(tài)，戰(zhàn)備水準只達到規(guī)定值的40%。

與此同時，經(jīng)費下滑、生產(chǎn)轉(zhuǎn)軌、體制結(jié)構(gòu)變革等多重危機，也使俄羅斯的國防科技工業(yè)如臨深淵，武器裝備生產(chǎn)和研發(fā)能力急劇下降，軍事裝備現(xiàn)代化程度僅達到20%，不足同期歐洲軍事裝備現(xiàn)代化的1/4。正如普京在2006年國情咨文中所指出的，這期間“俄羅斯軍隊在地圖上行軍，軍艦停在岸邊，飛行隊停在機場”。

1998年，隨著俄羅斯政局漸趨穩(wěn)定，國內(nèi)經(jīng)濟逐步回升，俄羅斯制定出新一輪軍事改革計劃，希望能使俄羅斯武裝力量的結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)斗編成和人數(shù)達到最佳狀態(tài)；提高軍隊技術(shù)裝備的性能水平和戰(zhàn)斗準備程度；切實改善軍官隊伍狀況，改進軍官的培訓(xùn)和保障；加強軍事科學(xué)體系和軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；為軍人及其家屬提供可靠的社會和法律保障。在這一改革方案的支持下，俄羅斯于1998年初確定了818億盧布的國防支出預(yù)算，但其后金融危機的全面爆發(fā)，使俄國防支出只實現(xiàn)了69.3%(567億盧布)，僅為國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.1%，為獨立后最低值。

1999年，俄羅斯國防支出937億盧布，約合47.2億美元，僅為同期美國軍費(3000多億美元)的1.6%，只夠84萬兵力(總兵員120萬人)的基本維持費用,史稱“死亡預(yù)算”。隨著國防支出一次又一次跌入谷底，俄羅斯國防軍事力量遭受嚴重打擊。

(二)國家財政狀況改善，國防資金保障率逐步提高(2000—2007年)

普京執(zhí)政后，秉持“沒有一支強大的軍隊，俄羅斯就沒有‘競爭力’，就不能保衛(wèi)自己國家或盟國，并且可能會被經(jīng)濟上和軍事上更強大的國家所征服”*郭朝蕾、馬杰：《俄羅斯的大國意識與“冷和平”》，載《國防科技工業(yè)》2007年第10期。的理念，做出了大規(guī)模軍事改革的決定，希望通過改革軍事機構(gòu)，增加軍事?lián)芸?，研制現(xiàn)代化武器裝備，把俄軍建成一支有能力以較小的傷亡和更先進的裝備應(yīng)對各種威脅的職業(yè)化軍隊。

由此，俄羅斯新的國家安全戰(zhàn)略被確定為：“集中有限資源，著力建設(shè)一支與其世界性大國地位相稱的強大的武裝力量，即人數(shù)較少、裝備精良、訓(xùn)練有素、機動靈活、能給來自任何方向的侵略者以毀滅性回擊的職業(yè)化、現(xiàn)代化軍隊?！?馬建光、張明：《俄羅斯軍事改革任重道遠》，載《國防科技》2009年第5期。以此為出發(fā)點的俄羅斯軍事改革將其主攻方向確定為：

(1)全面改革機構(gòu)。裁軍20萬，改變官兵比例不協(xié)調(diào)、高級軍官比例太高、非戰(zhàn)斗人員太多的落后狀況。

(2)增加軍事?lián)芸睿瑑?yōu)化支出結(jié)構(gòu)。調(diào)整武器裝備研發(fā)與人員供養(yǎng)之間的支出比重，使其由此前的2∶3轉(zhuǎn)化為3∶2，增加的軍事?lián)芸顑?yōu)先用于先進武器的采購和研制。

(3)向職業(yè)化部隊邁進。對三分之二以上的部隊進行合同兵役制改革，包括115支常備部隊，15.53萬個軍士和士兵崗位。

由于得到財政資金較為充足的保障，俄羅斯這一時期的軍事改革進展較為順利：合同兵役制如期啟動，部隊作戰(zhàn)訓(xùn)練強度和質(zhì)量得到提高，陸軍和空軍接到第一批新型升級武器，官兵薪水連續(xù)增長，軍餉拖欠現(xiàn)象消除。

這期間，俄羅斯國防支出呈現(xiàn)出如下特征：(1)國防支出規(guī)模不斷擴大；(2)支出保障水平不斷提高；(3)支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化。

(三)國防支出增速加快，所占比重逐步回升(2008—2012年)

盡管普京上任伊始就不斷推進軍事改革，但積重難返的俄羅斯軍隊仍存在諸多弊端，2008年8月8日爆發(fā)的“俄格五日戰(zhàn)爭”，更使俄深刻地認識到，俄軍在戰(zhàn)爭理念、指揮架構(gòu)、武器裝備等方面已無法適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要。

2008年12月，俄羅斯正式頒布《2009—2011年俄羅斯軍事改革規(guī)劃》，*Алексей Арбатов,Владимир Дворкин.Bоенная реформа России :Состояние и перспективы.Москва.,2013.期望在軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、部隊編制、院校體制、干部制度、社會保障等多個領(lǐng)域推動全方位改革，在2012年前將俄軍建設(shè)成為一支編制體制合理、機動能力強、武器裝備先進和待遇優(yōu)良的職業(yè)化軍隊。*張國風、吳雄文：《俄羅斯的軍事經(jīng)濟安全問題》，載《國外理論動態(tài)》2002年第4期。俄羅斯將這一時期的軍事改革戰(zhàn)略確定為：(1)以非對稱原則，突出發(fā)展重點。(2)核常兼?zhèn)?，提高遏制能力?3)不斷提高官兵素質(zhì)，提高軍人社會地位是增強軍隊作戰(zhàn)實力的基礎(chǔ)。

為促進這一軍事改革的順利進行，俄羅斯國防支出得到了獨立后最為充分的資金保障。自2009年開始，俄羅斯成為世界上國防支出增速最高的國家，快速增長的國防支出使其超越英國和日本，成為世界上第三大國防支出國。國防支出由2008年的10408億盧布增長到2012年的18140億盧布，提高了74.3%，年均增速超過17%。雖然這一增速低于2000—2007年間的23.4%，但這一增長是在國際金融危機全面爆發(fā)，俄聯(lián)邦財政收入大幅下降，財政赤字重現(xiàn)的情況下進行的，顯得尤為不易。2010—2012年，俄國防支出增長速度達到聯(lián)邦財政支出增速的1.5倍。

二、俄羅斯國防支出及軍事戰(zhàn)略近期發(fā)展態(tài)勢

2012年初第七屆總統(tǒng)選舉前夕，普京發(fā)表長文《強大是俄羅斯國家安全的保證》，針對俄羅斯面臨的國家安全挑戰(zhàn)進行了專題論述。普京認為，在全球轉(zhuǎn)型過程中隱藏著各種風險，這些風險使俄羅斯在任何情況下都不能放棄戰(zhàn)略遏制潛力的發(fā)展與鞏固?！叭绻荒鼙Ｐl(wèi)俄羅斯，如果不能預(yù)計到可能面臨的危險，不能保證國家的軍事獨立，不準備對某些挑戰(zhàn)在軍事上做出應(yīng)有的回應(yīng)，俄羅斯將不能鞏固國際地位、發(fā)展經(jīng)濟和民主制度。”為此，普京提出，2020年前保障國家軍事發(fā)展應(yīng)成為俄羅斯未來國家政策最重要的優(yōu)先方向。

俄羅斯由此將2020年前的軍事發(fā)展戰(zhàn)略確定為：(1)為武裝力量裝備全新的武器，到2020年軍隊中新式武器的配比不低于70%，繼續(xù)服役的武器系統(tǒng)也將逐步升級改造。(2)現(xiàn)代軍隊要有文化，訓(xùn)練有素，會使用最先進的武器。軍人應(yīng)該擁有全套的社會保障，要與其巨大責任相符。軍人的津貼應(yīng)相當于主要經(jīng)濟部門的專家和管理者的工資，或者更高。(3)建立職業(yè)化的軍隊。2017年，在100萬人的武裝力量中，70萬人應(yīng)是職業(yè)軍人，包括軍官、軍事院校畢業(yè)生、軍士和合同兵。到 2020 年，應(yīng)征入伍的人數(shù)要減少到14. 5萬人。(4)發(fā)展軍工企業(yè)，保持技術(shù)、工藝和組織優(yōu)勢，推動軍事部門和軍民兩用部門發(fā)展基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科，促進技術(shù)改造和新武器的研發(fā)。為配合普京的這一軍事改革戰(zhàn)略，2013年俄財政部制定了獨立后增長幅度最大的國防支出預(yù)算，希望在5年內(nèi)將國防支出提高67.4%，使其占聯(lián)邦財政支出的比重上升到20.9%，占GDP的比重提高到4.0%。

但俄羅斯的這一軍事改革戰(zhàn)略及國防支出未能如期執(zhí)行。2014年，烏克蘭事件爆發(fā)，西方對俄羅斯實施了一系列制裁。俄羅斯陷入近20年來最大的政治經(jīng)濟危機之中，與西方的對立與沖突不斷加劇。為適應(yīng)新的安全形勢，在綜合考量俄軍發(fā)展現(xiàn)狀及國內(nèi)外安全環(huán)境之后，2014年底，俄發(fā)布了系統(tǒng)性戰(zhàn)略報告《軍事學(xué)說》。報告明確提出，遏制和防止軍事沖突，完善武裝力量，改進武器裝備，確保俄在北極地區(qū)的國家利益，強化太空防御能力，建立和發(fā)展軍事基礎(chǔ)設(shè)施是俄軍事發(fā)展的優(yōu)先任務(wù)，俄國家財政有義務(wù)為此提供必要的資金和物質(zhì)支持。為此，在石油價格暴跌、盧布匯率下降、預(yù)算收入大幅度萎縮、預(yù)算支出全面緊縮的情況下，2015年俄國防支出繼續(xù)走高，占財政支出和GDP的比重均出現(xiàn)了較大幅度的提升，分別達到23.0%和4.2%，攀升至獨立后最高值。

三、國防支出膨脹對俄羅斯社會的影響

財政支出結(jié)構(gòu)的變化既反映了國家的戰(zhàn)略選擇，也體現(xiàn)了政府的施政重點及活動方向的轉(zhuǎn)變。在總量既定的情況下，財政支出中任一組成要素的變動都會對其他要素產(chǎn)生相應(yīng)影響，俄羅斯國防支出的大幅度提高，勢必引發(fā)其他連鎖反應(yīng)。

向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌使俄羅斯政府職能發(fā)生的最大轉(zhuǎn)變，就是政府公共職能不斷增強，民生服務(wù)類支出不斷提高，民生服務(wù)支出占聯(lián)邦財政支出的比重由蘇聯(lián)時期的不到30%，逐步上升到2010年的45%，增長了近50%。但在2013年大規(guī)模軍事改革啟動后，俄羅斯財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化：(1)國防支出大幅增長，國防支出成為俄聯(lián)邦財政支出中唯一一個高速增長的支出項目，并由排名第三躍居為第二。國防支出的這種增長態(tài)勢使其如普京所希望的那樣，成為俄國家政策最重要的優(yōu)先保障方向，也使俄經(jīng)濟軍事化傾向進一步加重。(2)社會政策支出緩慢下降。俄羅斯在住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域支出的這種下降態(tài)勢，使民生服務(wù)成為俄羅斯財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中利益受損最為嚴重的領(lǐng)域。民生服務(wù)在財政支出總額中所占比重迅速下降，由最高值點2010年的45.8%，下降到最低點2015年的33.1%，降幅高達到27.7%，幾乎重新退回到蘇聯(lián)時代。(3)國民經(jīng)濟支出降幅顯著，其占財政支出比重由2011年的16.8%下降到2017年的13.9%，降低了17.3%，排名也由第二下降到第三。(4)民生服務(wù)支出大幅下降。住房、醫(yī)療和文化支出所占比重降幅分別達88.5%、61.5%和46%。就連俄羅斯傳統(tǒng)上一向得到較為充足保障的教育，其支出占比的降幅也超過了1/4，接近28%。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，俄羅斯國防支出的擴張和膨脹，并非如普京所宣稱的那樣，對國家的經(jīng)濟力量不發(fā)生任何損害。俄羅斯國防支出的擴大已實實在在地對俄羅斯的社會民生、國民經(jīng)濟產(chǎn)生了顯著的負面影響。這樣一種與社會生產(chǎn)的目的和需求相悖、束縛社會生產(chǎn)力發(fā)展的財政支出模式，是非常不利于俄羅斯國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院