■文/賀婷婷

淺析我國政府購買公共服務

■文/賀婷婷

摘要進人21世紀以來,與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質(zhì)量效率不高等問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創(chuàng)新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務供給體系。政府購買服務不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更重要的是一項社會治理機制創(chuàng)新。因此認識和分析制約政府購買服務發(fā)展的因索，有利于政府購買服務的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞政府購買服務社會治理機制創(chuàng)新

一、政府購買服務的內(nèi)涵及簡要歷程

（一）政府購買服務的內(nèi)涵

政府購買服務起源于西方國家，在美國被稱為購買服務合同或合同外包，我國香港則稱之為社會福利服務資助，我國內(nèi)地一般稱之為政府購買服務。所謂政府購買服務（Government Purchase of Services）是指“政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付費用，是一種‘政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)’的新型政府提供公共服務方式”。

（二）我國政府購買社會組織公共服務方式的歷史演進

我國政府購買社會組織公共服務的發(fā)展是與我國的政府職能轉(zhuǎn)變，以及我國社會組織的興起緊密聯(lián)系在一起的。在這段歷史中，政府購買社會組織公共服務的方式隨著我國對政府與社會組織關系的定位經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變。

1、隱性購買時期（20世紀80年代至20世紀90年代中期）。20世紀80年代初期，改革開放為社會組織的發(fā)展釋放了大量的空間，各種學會、研究會以及協(xié)會在各級政府的支持、推動下，相繼成立。社會組織在這一時期經(jīng)歷了一個從無到有、從點到面、遍地開花的原始生長期。所謂隱性購買，是指由政府推動成立的社會組織，承接政府的部分服務與管理職能，政府給予其一定的經(jīng)費、實物和政策資助的一種政府購買社會組織公共服務的方式。

2、顯性購買時期之非競爭性購買（1995年至2005年）。進入上世紀90年代中期，社區(qū)建設的推進，使得基層政府承擔的公共服務責任越來越大。這項突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會負責羅山市民中心（羅山會館）的日常運營服務，成為上海在全國較早開展政府購買公共服務的標志性事件。這一事件的意義主要包含兩個層面：政府開始向民間社會組織購買公共服務、政府開始采用契約的形式購買公共服務。

3、顯性購買時期之競爭性購買（2005年至今）。2005年12月，國務院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在北京啟動的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”中，就采用了公開招標、評標的方式選擇NGO作為項目的合作伙伴。這是第一個通過規(guī)范程序招標進行的公共服務購買，標志著我國服務購買開始進行規(guī)范化的試點。競爭性購買的出現(xiàn)，也為我國政府以項目的形式購買社會組織的公共服務奠定了基礎。社會組織的公共服務項目通過項目申請、專家評審等環(huán)節(jié)獲得財政資金資助成為了現(xiàn)實。

二、政府購買服務是社會治理機制的創(chuàng)新

政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了良好效果，在政策指導、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗。

實踐證明，推行政府向社會力量購買服務是創(chuàng)新公共服務提供方式、加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。地方各級人民政府要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府。

三、我國政府購買服務面臨的主要困難

我國地方政府在購買社會組織公共服務的實踐探索中遇到了許多現(xiàn)實問題，尤其是一些制度性障礙，這些問題和困難制約著政府向社會組織購買公共服務的進一步發(fā)展。

（一）法律法規(guī)體系不健全。到目前為止，我國還沒有一部專門關于政府購買公共服務的成型法律，使各級地方政府在開展政府購買服務的實踐過程中缺乏全國性的法律依據(jù)。有些地方政府自行制定了考核評估辦法，但這些條例往往在可操作性和科學合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（二）運作機制不完善。政府購買公共服務的資金預算不公開，透明度有待提高。購買過程缺乏公開性和競爭性，選擇標準不明確。由于受到主觀和客觀因素的影響和制約，一些地方政府并沒有嚴格按照有關規(guī)定和程序，通過公開招標的方式來選擇公共服務的承接者。

（三）評價和監(jiān)督機制不到位。目前我國很多地方政府向社會組織購買服務的評價和監(jiān)督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。特別是當在服務提供過程中遇到某些技術(shù)問題時，由于專業(yè)人才的缺失，政府更無法對其進行有效的監(jiān)管。

（四）社會組織承接能力弱。現(xiàn)已成立的社會組織，普遍力量偏弱，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能的能力不足，比如，組織機構(gòu)不健全，運作不夠規(guī)范，服務意識和服務水平還有待提高；從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)人才缺乏；經(jīng)費緊張，資源不足，機構(gòu)規(guī)模小等。

四、完善政府向社會組織購買公共服務制度的政策建議

（一）健全我國政府購買社會組織公共服務的法制保障。目前，在全國層面，我國尚未對政府購買社會組織公共服務實行立法。從各地的實踐來看，政府購買社會組織公共服務方式的選擇主要是參照我國2002年頒布的《政府采購法》。因此，為了進一步規(guī)范政府購買社會組織公共服務的行為，應當對《政府采購法》進行修訂，依法規(guī)范政府向社會組織購買公共服務。

（二）健全公共服務需求調(diào)查機制。以公眾選擇作為服務購買活動的起點，將需求調(diào)查納入到政府購買的流程之中，作為購買的先決環(huán)節(jié)。在購買之前，要進行大規(guī)模的需求調(diào)查，收集需求信息，做出需求評估。在需求調(diào)查的基礎上分析數(shù)據(jù)，針對公眾不滿意的服務或者公眾急需的服務項目提出購買目錄建議。

（三）完善資金保障。各級財政應將政府購買社會組織公共服務經(jīng)費列入財政預算，實行預算式管理，并逐步加大財政投入力度，為政府購買服務提供科學、穩(wěn)定的財力保障。鼓勵和引導社會力量增加對社會發(fā)展領域的投入，使之成為政府購買服務資金的另一個重要來源。

（四）提升社會組織執(zhí)行力和公信力。社會組織尋求發(fā)展空間，就必須提供更好的公共服務項目和自身建設水平及公信力。積極探索社會組織孵化培育新模式，以場地、資金、環(huán)境等優(yōu)惠政策方式吸引社會組織入駐，提供后勤保障服務以及信息咨詢、網(wǎng)絡服務、教育培訓等支持。加強社會組織人才的培育扶持，推動重大人才政策和重點人才工程惠及社會組織人才。

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（作者單位：西北大學哲學與社會學學院）