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嚴格落實國企黨組織“兩個責任”筑起國企黨風廉政建設的長效機制

2015-11-27 22:04崔建周
現(xiàn)代國企研究 2015年10期
關鍵詞:兩個責任執(zhí)紀國有資產(chǎn)

崔建周

十八屆中央紀委三次全會進一步創(chuàng)新了黨風廉政建設的體制機制,明確提出了“兩個責任”的黨風廉政建設責任框架,要求各級黨委(黨組)在黨風廉政建設中擔負主體責任,紀委(紀檢組)擔負監(jiān)督責任。“兩個責任”的提出明晰了“誰來抓黨風廉政建設”“黨風廉政建設應追究誰的責任”這一最基礎、最核心的問題,進而為長期、持續(xù)地抓好黨風廉政建設奠定了基礎。從理論上講,國有企業(yè)黨組織及其紀檢監(jiān)督機構也應該按照中央的要求和部署全面履行“兩個責任”。但在實踐中,卻因其生產(chǎn)經(jīng)營活動、企業(yè)治理結構等的特殊性導致主體責任落實存在諸多的制約性因素,導致國有企業(yè)黨組織在落實全面從嚴治黨責任方面存在的問題更為突出、要求更為緊迫。

“兩個責任”明確了國企黨組織的職責責任

在國有企業(yè)中建立黨的基層組織,既是由國有企業(yè)的性質(zhì)所決定的,也是由黨的組織方式和活動方式所決定的。按照黨章要求,國有企業(yè)的基層黨組織是全覆蓋的。事實證明,國有企業(yè)的黨組織在推動企業(yè)貫徹落實黨的路線方針政策,保障企業(yè)的改革發(fā)展穩(wěn)定,凝聚國有企業(yè)員工隊伍方面發(fā)揮了不可替代的作用?!皟蓚€責任”的提出既進一步明確了國有企業(yè)黨組織的職責責任,也為國有企業(yè)的健康發(fā)展夯實了組織保證。

(一)國有企業(yè)黨組織履行“兩個責任”是堅持黨的政治領導的重要標志

國有企業(yè)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系中起著支柱作用、骨干作用,既承擔著推動發(fā)展、吸納就業(yè)的經(jīng)濟責任,也承擔著保證市場經(jīng)濟的社會主義方向、傳導國家的宏觀經(jīng)濟政策的政治責任。也正是基于這樣的原因,堅持黨對國有企業(yè)的政治領導就成為一個任何時候都不能動搖的重大原則問題。所謂黨的政治領導,就是黨組織在國有企業(yè)中要發(fā)揮政治核心作用,主動參與企業(yè)決策、積極執(zhí)行黨和國家的政策、監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動、組織管理企業(yè)的黨員隊伍。但是無論是理論層面還是實踐層面,在關于國有企業(yè)黨組織職能職責的研究操作中都十分注重如何參與企業(yè)決策、如何“圍繞中心、服務大局”等方面,而相對地忽略了國有企業(yè)黨組織在黨風廉政建設方面的職責。黨要管黨、從嚴治黨是我們黨一貫堅持的原則,管住黨員干部的作風則是管黨治黨的重要內(nèi)容,也是確保黨的領導的基本條件。國有企業(yè)中既有大量的普通黨員,也有為數(shù)不少的干部黨員,更存在著種種違反黨紀國法的現(xiàn)象。對于國有企業(yè)黨員干部中存在的問題,如果黨組織不管不問,既必然有損黨的形象,也不利于國有企業(yè)的健康發(fā)展,更偏離了黨要管黨的基本原則。因此,國有企業(yè)黨組織履行“兩個責任”,加強國有企業(yè)的黨風廉政建設,無疑是堅持黨對國有企業(yè)政治領導的重要標志。

(二)國有企業(yè)黨組織履行“兩個責任”是完善中國特色國有企業(yè)治理結構的重要途徑

在借鑒國外的委托—代理理論的基礎上,國有企業(yè)經(jīng)過三十多年的改革發(fā)展逐步形成了富有特色的企業(yè)治理結構。中國特色的國有企業(yè)治理結構可以從內(nèi)外兩個層面來認識考察:從外部來看,以隸屬于各級政府的國有資產(chǎn)管理委員會(行使出資人職責)——國有資產(chǎn)運營公司(集團公司,主要從事享有資產(chǎn)收益、實行重大的決策、選擇經(jīng)營管理者等事務)——國有企業(yè)(基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位)等三級組織構成基本框架的國有資產(chǎn)管理體制(可稱為外部治理形式),從而自上而下地、由政府而企業(yè)地通過管資產(chǎn)、管人員等途徑來對國有企業(yè)的具體運行進行控制和治理;從內(nèi)部來看,主要形成了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、黨委會(目前仍未能充分發(fā)揮作用)及包括職代會、股東大會等在內(nèi)的內(nèi)部治理結構。但在這一治理模式中毫無疑問地忽略了兩個問題:一是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,對其黨員干部有著不同于普通公民的要求,而如何對在國有企業(yè)工作的黨員干部進行管理和監(jiān)督的問題并沒有完全納入企業(yè)治理結構的視野,即便納入也被認為是不符合西方企業(yè)治理理論的“怪胎”;二是國有資產(chǎn)的公共屬性與基于私有財產(chǎn)基礎上形成的委托代理理論并不能完全相容,無論是大股東、董事長還是監(jiān)事會成員、股東會成員并不完全是事實上的出資人,很多是黨組織選聘的有一定職級的干部,這就為形成“可能的侵吞國有資產(chǎn)的合謀”創(chuàng)造了條件。因此,在中國的國有企業(yè)治理結構中必須納入黨組織的監(jiān)督執(zhí)紀,這既是由于國有企業(yè)負責人絕大多數(shù)都是黨員,也是由于國有資產(chǎn)本質(zhì)上是全民所有的性質(zhì)所決定的。

(三)國有企業(yè)黨組織履行“兩個責任”是有效防止國有資產(chǎn)流失的基本保障

確保國有資產(chǎn)保值增值,防止國有資產(chǎn)流失不僅有經(jīng)濟的意義,更有政治的意義。從一定意義上說,能否實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值已經(jīng)成為衡量中國特色社會主義市場經(jīng)濟道路成敗的重要標志,成為衡量中國改革開放道路成敗的重要標志。毫無疑問,國有資產(chǎn)在改革開放之后無論是其數(shù)量和質(zhì)量乃至于對市場的控制力、影響力都有了顯著的進步。但也不容忽視,在改革開放進程中,也有部分國有產(chǎn)權、國有資產(chǎn)權益和國有收益或者被部分人主觀故意毀損、肆意浪費,或者被部分人通過種種手段轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權、非國有資產(chǎn)權益和非國有收益,造成了大量的國有資產(chǎn)流失。造成這一現(xiàn)象的原因固然有體制機制轉(zhuǎn)軌的客觀環(huán)境因素,但更重要的則是由于部分國有資產(chǎn)的實際經(jīng)營管理者的有意識的化公為私、損公肥私行為。尤其需要探究的是,這些造成國有資產(chǎn)流失的違法犯罪行為并不是在短時間內(nèi)完成的,而是需要經(jīng)過長時間的運作才能實現(xiàn),但為什么在這一相對長的過程中這些腐敗行為不能被及時發(fā)現(xiàn)呢?毫無疑問,近在咫尺的企業(yè)內(nèi)部黨組織沒有充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀作用甚至放縱或參與是重要原因。保證國有資產(chǎn)保值增值必須強化對國有企業(yè)經(jīng)營管理人員的監(jiān)督,必須強化對國有資產(chǎn)經(jīng)營管理活動的監(jiān)督。但是由于過去監(jiān)督主體不明確,導致對國有企業(yè)及經(jīng)營管理人員的監(jiān)督不到位?!皟蓚€責任”的明確,為國有企業(yè)黨組織履行監(jiān)督黨員干部職責提供了法理上的依據(jù),亦從責任追究的倒逼機制上形成了對黨組織及其負責人的監(jiān)督壓力,從而有助于保證國有資產(chǎn)的保值增值。

制約國企黨組織履行“兩個責任”的主要因素

為有效遏制廉潔風險的發(fā)生,嚴明公司紀律,有效發(fā)揮問責制度的懲戒警示作用,全年省、市兩級公司問責處理18人,其中,撤銷職務2人,警告2人,記大過2人,并處經(jīng)濟處罰16人。收到較好警示效果。但是我們還必須清醒地認識到,制約分公司黨委履行責任的深層次難題仍有待進一步破解。一般來講,國有企業(yè)黨組織負責人對抓黨建都傾注了比較多的心血,在日常工作中對發(fā)展黨員、開展組織生活等黨務工作較為關注,但對于履行黨風廉政建設普遍抓得不緊、管得不多。之所以造成這一現(xiàn)象,則是主客觀因素共同作用的結果。

(一)交叉任職、一崗雙責情況下的工作重心偏移。為了便于將黨建工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動一道部署、一同落實,防止黨建工作在實際運行中缺乏權威,缺少足夠的人財物的配合,很多國有企業(yè)采用了董事長兼任黨委書記(一崗雙責)或者是黨委、董事會、經(jīng)理層多方交叉任職的做法。但是交叉任職、一崗雙責的實踐效果更多地體現(xiàn)在黨委參與企業(yè)經(jīng)營決策方面,也即這一方式有效增強了黨組織參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的能力。雖然也提高了黨組織負責人在企業(yè)中的地位,理論上使得黨的建設各項工作能夠更加有效地開展,但在黨風廉政建設方面效果并不十分突出。原因在于,作為以生產(chǎn)經(jīng)營為主要活動內(nèi)容的國有企業(yè),因參與企業(yè)決策而導致的種種物質(zhì)或精神的效益遠遠高于從事黨務工作的效益;再加上黨務工作相對較“軟”,沒有硬性考核指標,做與不做、用心做與不用心做的差別并不十分明顯。所以,在實踐中無論是交叉任職還是一崗雙責,對于原屬于企業(yè)經(jīng)營管理層的人員而言在很大程度上是增添了一道“黨的光環(huán)”;對于原屬于黨組織的人員而言則是有了參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的機會,黨務工作在企業(yè)全部活動中的分量并沒有得到預期的提升,反而引起黨務工作者工作注意力的進一步偏轉(zhuǎn)。

(二)黨務工作者及紀檢工作人員的思想認識片面。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),個別分支機構特別是市級分公司,對黨風廉政建設的長期性、復雜性認識不足,黨委主體責任和班子成員“一崗雙責”的履行需進一步加強,個別基層公司黨建工作薄弱,黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用有待進一步發(fā)揮。對員工的關愛不到位,同心家園建設在個別地方走了形式。具體來說,主要有如下的一些錯誤認識:1、如上所述,黨務工作在國有企業(yè)的工作布局中被定性為“二線”工作,不直接創(chuàng)造利潤反而需要花費時間、占用人力、耗費財物,無論開展什么活動都需要別的單位的協(xié)作協(xié)助,由此就導致黨務工作者在企業(yè)中有低人一等的感覺。這樣的心理認識就很難積極主動地開展各項黨務活動,更談不上主動開展黨風廉政建設活動。2、一些黨組織負責人和紀檢工作干部有熟人心理,認為大家多年在一個企業(yè)共事,甚至幾代人都在一起工作,都是低頭不見抬頭見。如果針對一些違反黨風廉政建設的干部職工進行懲處,有可能影響自己在企業(yè)中的人際關系。3、“自己人不能搞自己人”,黨員干部的違紀違法問題應該由上級紀委或者是司法機關去查處。作為本企業(yè)的紀檢人員查處本單位的干部職工,不僅無助于企業(yè)的健康發(fā)展,而且要給企業(yè)抹黑,影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。4、在市場經(jīng)濟條件下,一些違法亂紀行為是開展企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所必需的,如果嚴格按照黨紀國法來辦,則勢必要影響企業(yè)的發(fā)展,造成企業(yè)內(nèi)部動蕩、利潤下降,所以執(zhí)紀監(jiān)督要為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的大局讓步。

(三)黨組織(包括紀檢監(jiān)察機構)的監(jiān)督執(zhí)紀手段不足。具體來說主要有如下幾個方面:一是機構設置不健全。很多國有企業(yè)黨組織設置中雖然也有紀檢監(jiān)察機構,但專職工作人員不足、專業(yè)性不強,往往是領導隨意配置,甚至有些是屬于領導的“關懷”之后的任命。在一些企業(yè)中,包括紀檢在內(nèi)的專職黨務工作人員不過兩三人,應付日常的活動就已經(jīng)疲于奔命,根本沒有精力從事履行黨風廉政建設的主體責任的具體工作。以山西省分公司的情況為例,都沒有設立專門的紀檢監(jiān)察機構,都屬于合署辦公模式。紀委書記都是兼職,除了紀檢巡視等工作外還分管其他工作,而在137名紀檢監(jiān)察人員中共有124名屬于兼職。二是缺乏開展執(zhí)紀監(jiān)督工作的途徑。普通的黨組織工作人員(紀檢工作人員)缺乏參與、了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的渠道,對于企業(yè)的“三重一大”無從了解,不能及時介入諸如經(jīng)濟審計、合同審查、質(zhì)量審核、賬目查閱等容易發(fā)現(xiàn)問題和線索的工作環(huán)節(jié)中。三是工作手段單一。國有企業(yè)黨組織及紀檢機構在執(zhí)紀監(jiān)督方面缺乏明確具體的規(guī)定,再加上人員有限、專業(yè)知識儲備不足,導致在具體的紀律審查、執(zhí)法執(zhí)紀過程中既沒有一定的強制手段,也不具備對違紀行為定性處罰和責任追究的能力,因此只能從事一些黨風廉政宣傳教育的工作。四是權威缺失。無論是經(jīng)費審批還是人員任命,企業(yè)黨委、紀檢機構都缺乏足夠的獨立性,都需要依靠企業(yè)經(jīng)營管理層的支持和配合。因此開展黨風廉政建設工作需要獲得企業(yè)經(jīng)營管理層的重視和關心,否則有可能受到種種的制約。這就導致國有企業(yè)黨組織的執(zhí)紀監(jiān)督工作較為被動,很難主動履職盡責。

形成嚴格落實“兩個責任”的長效機制

國有企業(yè)黨組織落實“兩個責任”,有助于避免外部監(jiān)督過遠、解決內(nèi)部監(jiān)督過軟的問題,從而切實實現(xiàn)“抓早抓小”的目標,有助于構筑國有企業(yè)黨風廉政建設的長效機制。

(一)轉(zhuǎn)變思想觀念是基礎

思想是行動的先導。國有企業(yè)黨組織要切實履行“兩個責任”,黨組織負責人和紀檢工作人員必須首先要轉(zhuǎn)變觀念。第一,要切實樹立黨要管黨、從嚴治黨的理念。黨的執(zhí)政地位既不是與生俱來的,更不是一勞永逸的。黨風問題、腐敗問題關系黨的生死存亡。如果放任各種消極腐敗現(xiàn)象蔓延,勢必破壞黨的執(zhí)政合法性。當前部分黨員干部身上發(fā)生的作風不純、貪腐腐敗現(xiàn)象已經(jīng)嚴重侵蝕了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。作為一個擁有8500多萬黨員的大黨要想長期穩(wěn)固地執(zhí)政,必須首先管好自己的黨員干部。如果連自己都管不好,黨就有可能失去治國理政的資格。第二,要切實樹立抓好黨風是本職、抓不好黨風是失職、不抓黨風是瀆職的觀念。管黨治黨需要落實到各級黨組織和紀律檢查機構肩上。抓好黨風廉政建設則是管黨治黨的重要內(nèi)容。作為黨組織的負責人和紀檢工作人員必須牢固樹立起責任意識。第三,要切實樹立市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的觀念。只有所有的經(jīng)濟活動主體都能在法律法規(guī)框架內(nèi)開展生產(chǎn)經(jīng)營才能真正實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用。國有企業(yè)員工所發(fā)生的貪腐行為個別的雖然可能在短期內(nèi)給企業(yè)帶來利潤,但任何違法亂紀行為必然損壞企業(yè)的形象、破壞市場規(guī)則、攪亂市場秩序。因此,要高度重視國有企業(yè)黨務工作者的思想建設工作,常態(tài)化、針對性地開展企業(yè)黨組織負責人、企業(yè)紀檢工作隊伍的教育培訓,強化他們的法治思維、黨紀意識、責任意識。

(二)增強紀檢機構權威是重點

足夠的權威是保證國有企業(yè)紀檢機構履行監(jiān)督責任的基礎。為此,要改革完善國有企業(yè)紀檢的體制。一是要以紀律檢查機構實行雙重領導為依據(jù),國有企業(yè)的紀檢監(jiān)察機構要接受同級黨委和上一級紀檢監(jiān)察部門共同領導,其人事任免、業(yè)務開展必須接受上一級紀檢監(jiān)察部門的領導和指導。下級紀檢監(jiān)察機構應定期向上級紀檢監(jiān)察機構匯報工作,上級紀檢監(jiān)察機構有權圍繞“兩個責任”質(zhì)詢下級黨組織及紀檢監(jiān)察機構的工作開展情況。二是要明確紀檢監(jiān)察機構權限。要通過明確的制度確保國有企業(yè)的紀律檢查機構負責人在不分管其他工作的前提下,通過法定的程序進入企業(yè)的董事會和監(jiān)事會。要賦予紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督檢查企業(yè)的“三重一大”事項的權力,紀檢工作人員要以“觀察員”身份參與企業(yè)諸如招投標、合同簽訂等重大經(jīng)營活動,并有權對可能存在的違法違紀問題進行調(diào)查。三是要充實國有企業(yè)紀律檢查工作者隊伍。必須注重培養(yǎng)、建設一支信念堅定、敢于擔當、業(yè)務嫻熟的專職紀檢工作隊伍,要切實消除沒有專門紀檢監(jiān)察機構、沒有專職紀檢工作人員的現(xiàn)象。嚴格落實黨風廉政建設責任追究制度,堅決貫徹“一案雙查”,對不積極履職盡職的黨組織負責人和紀檢監(jiān)察工作人員追究失職瀆職責任。

(三)拓寬執(zhí)紀監(jiān)督手段是關鍵

發(fā)現(xiàn)線索的能力不夠、執(zhí)紀監(jiān)督的手段不多是制約國有企業(yè)黨組織的紀檢監(jiān)察工作有效開展的重要因素。為此,國有企業(yè)的紀檢監(jiān)察工作既要借鑒地方的一般經(jīng)驗,更需要針對國有企業(yè)的實際進行針對性設計。首先,要注重自上而下的監(jiān)督執(zhí)紀。各級國有資產(chǎn)管理委員會要建立并嚴格執(zhí)行巡視制度,常態(tài)化開展針對本級所屬國有企業(yè)的巡視工作。集團公司也應建立受公司黨委和紀檢監(jiān)察機構領導的巡視組,對下屬的國有企業(yè)分公司進行巡視。其次,要提高平行的監(jiān)督執(zhí)紀效果。國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構要通過設立舉報箱、舉報網(wǎng)站以及明察暗訪等形式拓寬信息搜集渠道,尤其是要緊緊盯住企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的重大事項、重要崗位、關鍵環(huán)節(jié)等開展執(zhí)紀監(jiān)督。再次,要形成全員監(jiān)督的渠道。要鼓勵普通群眾發(fā)揮監(jiān)督功能,可通過定期召開由普通群眾參加的黨風廉政建設座談會,在老干部、老工人、老黨員中選聘兼職紀律監(jiān)察員,鼓勵他們向紀檢部門提供違法違紀線索。第四,要全方位參與可能發(fā)現(xiàn)線索的工作。要以明確的規(guī)章和程序保證紀檢部門能全面介入到企業(yè)的諸如各種經(jīng)濟審計、基礎建設、物資采購、資本運營等腐敗容易滋生的環(huán)節(jié)和領域。

(四)建立懲防體系是重要任務

不敢、不能、不想是十八大以來黨中央在反腐倡廉建設中提出的三個目標性要求。首先,“不敢”就是要求在作風建設和反腐倡廉建設上形成震懾,進而提升黨紀國法的權威、提高違紀違法行為的成本。在當前反腐敗態(tài)勢依然嚴峻復雜,作風建設基礎仍不牢固的形勢下,國有企業(yè)黨組織和紀檢監(jiān)察機構必須進一步聚焦主業(yè)、加大案件查辦力度,形成黨風廉政建設的高壓態(tài)勢,使某些人“不敢伸手”。為此,企業(yè)黨組織和紀檢工作部門既要全面梳理近年來的來信來訪線索,高度重視大案、要案、積案的查處和線索移交,還要牢牢盯住“違反八項規(guī)定精神”這一突出問題,把紀律挺在前面,全面推進抓早、抓小、抓細。其次,“不能”就是要求在作風建設和反腐倡廉建設上筑牢體制機制堤壩,使違紀違法分子無機可乘。對于國有企業(yè)而言,一方面要從頂層設計的高度,進一步完善國有企業(yè)內(nèi)部治理結構,尤其要從體制機制上完善對企業(yè)“一把手”的監(jiān)督,推進決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的分離。再一方面,國有企業(yè)黨委和紀檢監(jiān)察部門也要圍繞本企業(yè)腐敗易發(fā)多發(fā)的領域和人群,深入分析其在體制機制上的漏洞,探索建立關鍵人、關鍵事的貪腐防控機制。再次,“不想”就是希望在廣大黨員干部的內(nèi)心深入形成“拒腐蝕、永不沾”的思想防線。因此,國有企業(yè)的黨組織要把反腐倡廉和作風建設的教育培訓放在突出位置,通過集中培訓、廣告欄、宣傳畫等多種形式因地制宜地使廉政教育能夠全方位、全天候地影響黨員干部,在全企業(yè)營造出“廉潔光榮、貪腐可恥”的文化氛圍。

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