○周碧華 張 碩

(1．華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建泉州362021;2．加州大學(xué) 圣巴巴拉分校，美國(guó) 圣巴巴拉)

一 引言

近年來(lái)，為了應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)政府需要直接或間接地進(jìn)行舉債。從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，政府債務(wù)過(guò)高不僅束縛政府財(cái)政政策的實(shí)施，更可能對(duì)主權(quán)信用和宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。而與經(jīng)濟(jì)危機(jī)幾乎同時(shí)爆發(fā)的歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)、美國(guó)財(cái)政赤字連創(chuàng)新高、日本債臺(tái)高筑而積重難返，引發(fā)人們對(duì)中國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題的諸多討論。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革階段，政府債務(wù)問(wèn)題將為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行埋下極大的隱患。

本文首先明確我國(guó)全國(guó)政府債務(wù)情況，之后的文獻(xiàn)理論關(guān)注政府債務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。再者，將中國(guó)的政府債務(wù)規(guī)模水平和層級(jí)結(jié)構(gòu)與歐盟、日本、美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行橫向比較，最后對(duì)未來(lái)五年中國(guó)總體政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出判斷與預(yù)測(cè)。

二 政府債務(wù)總體情況

(一)政府債務(wù)定義

按照發(fā)行對(duì)象劃分，政府債務(wù)可分為中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)。中央政府債務(wù)是指中央政府發(fā)行與償還的債務(wù)，目前中國(guó)中央政府債務(wù)主要為國(guó)債。地方政府債務(wù)指地方政府直接舉借的債務(wù);地方政府性債務(wù)包含的內(nèi)容比地方政府債務(wù)的概念更加寬泛，不但包括地方政府部門及機(jī)構(gòu)直接舉借的債務(wù)，還包括政府融資平臺(tái)公司、公用事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助單位和其他相關(guān)單位舉借的債務(wù)。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)明電〔2011〕6號(hào))中，按照法律責(zé)任主體，將地方政府性債務(wù)劃分為三類。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由政

府或政府部門等單位舉借，以財(cái)政資金償還的債務(wù);第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由非財(cái)政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任;第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助。

(二)中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模

中國(guó)在全國(guó)政府債務(wù)方面并沒(méi)有固定的測(cè)算與統(tǒng)計(jì)。2011年6月，由國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2011年第35號(hào)公告)［1］，對(duì)于中國(guó)的中央、特別是地方政府債務(wù)有了權(quán)威的官方統(tǒng)計(jì)。2013年12月，國(guó)家審計(jì)署再一次發(fā)布《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2013年第32號(hào)公告)。［2］審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206，988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29，256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66，504.56億元。中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98，129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2，600.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23，110.84億元，詳見(jiàn)表1。

表1 2013年6月底全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位:億元

中央政府債務(wù)分為中央財(cái)政債務(wù)、中央部門及所屬單位債務(wù)與中國(guó)鐵路總公司債務(wù)三部分。在占中央政府債務(wù)主體的中央財(cái)政債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)97，360.94億元，主要是由中央財(cái)政資金償還的國(guó)債債券、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款81，511.05億元，占83.72%。其中特別國(guó)債18，202.28億元，分別用作中國(guó)投資有限責(zé)任公司資本金15，502.28億元、用于補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金2，700億元。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2，506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財(cái)政資金償還的國(guó)債債券、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款416.89億元;中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司注資，由財(cái)政部提供擔(dān)保的債券1，090億元。

在中央部門及所屬單位債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)768.54億元，主要是以國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83億元，主要是中央單位舉借由非財(cái)政資金償還的債務(wù);政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計(jì)114.49億元，占71.06%。

除此之外，中國(guó)鐵路總公司(原鐵道部)通過(guò)發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22，949.72億元，用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013年6月底，該公司匯總財(cái)務(wù)報(bào)表反映資產(chǎn)總額46，631.59億元，負(fù)債總額29，182.15億元。

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元。在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52億元;在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過(guò)BT(建設(shè)－移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉借，且由非財(cái)政資金償還的債務(wù)19，730.13億元，各級(jí)政府債務(wù)占比如圖1所示。

圖1 2013年6月底各級(jí)政府占全國(guó)政府性負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)性債務(wù)百分比

三 政府債務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響

(一)政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

有關(guān)政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，國(guó)際上的分析與基于中國(guó)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果有極大的不同。國(guó)際上一般認(rèn)為，過(guò)高的政府債務(wù)對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有負(fù)面作用。如Kumar和Woo通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體1970－2007年的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，高負(fù)債率對(duì)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有不利影響。［3］當(dāng)其他因素不變時(shí)，負(fù)債率提高10%將帶來(lái)實(shí)際GDP增長(zhǎng)率每年下降約0.2%。尹恒通過(guò)分析208個(gè)國(guó)家(地區(qū))1970－2002年間的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)占GDP比率較高的國(guó)家，人均實(shí)際GDP增長(zhǎng)率較低;政府負(fù)債率過(guò)高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的消極影響來(lái)自于政府債務(wù)的波動(dòng)。［4］除此之外，政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的消極影響在發(fā)展中國(guó)家反應(yīng)更加明顯。也有部分學(xué)者對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模水平安全界限進(jìn)行了討論。Cecchetti，Mohanty和Zampolli分析了18個(gè)OECD國(guó)家1980－2010年的債務(wù)分析發(fā)現(xiàn)，適量的政府債務(wù)可以提高社會(huì)福利水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但當(dāng)負(fù)債率高于85%時(shí)，政府債務(wù)將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)與金融系統(tǒng)的潛在隱患。［5］Reinhart和Rogoff在分析了44個(gè)國(guó)家約200年的數(shù)據(jù)后，認(rèn)為在負(fù)債率低于90%的情況下，政府債務(wù)規(guī)模與實(shí)際GDP增長(zhǎng)之間并沒(méi)有通常認(rèn)為的消極影響。當(dāng)負(fù)債率高于90%時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都會(huì)受到削弱，但當(dāng)債務(wù)率低于60%時(shí)，公共債務(wù)對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)有促進(jìn)作用。［6］

但就中國(guó)的實(shí)際情況而言，研究結(jié)論與國(guó)外并不一致，中國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究結(jié)論主要是政府債務(wù)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。嚴(yán)先溥認(rèn)為，國(guó)債為中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Α＃?］白積洋對(duì)1981－2006年中國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析證明，國(guó)債政策通過(guò)金融渠道發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，表明“國(guó)債政策—金融發(fā)展—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”這條渠道對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是重要的。［8］與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的研究結(jié)論差別如此之大，其原因可能包括以下幾點(diǎn):(1)盡管中國(guó)政府在20世紀(jì)90年代后期中央政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模迅速增加，但是債務(wù)率相比世界其他國(guó)家仍然很低，特別是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有關(guān)學(xué)者討論過(guò)的85%或90%的債務(wù)臨界點(diǎn)。(2)中國(guó)國(guó)債的使用主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，而非社會(huì)福利支出和轉(zhuǎn)移支付。(3)使用數(shù)據(jù)的口徑上可能存在一些差異，如中國(guó)存在大量的或有債務(wù)等，這些債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響很難進(jìn)行估計(jì)。［9］

(二)政府債務(wù)對(duì)消費(fèi)與投資的影響

政府本身不是生產(chǎn)部門，所以政府的舉債、支出不可避免地將影響私人部門的消費(fèi)及投資選擇。Elmendorf和Mankiw指出，政府發(fā)行債務(wù)會(huì)提高實(shí)際利率，從而增加私人部門投資成本，對(duì)私人投資率產(chǎn)生負(fù)影響。［10］Mahdavi通過(guò)對(duì)1972－2001年47個(gè)發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)研究，認(rèn)為過(guò)高的公共債務(wù)水平往往伴隨高利率，因此將影響國(guó)家支出結(jié)構(gòu)，對(duì)資本支出和經(jīng)常賬戶支出帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。［11］尹恒和葉海云通過(guò)分析208個(gè)國(guó)家(地區(qū))1970－2002年間的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對(duì)私人投資率存在明顯的擠出效應(yīng)，負(fù)債率較高的國(guó)家，私人投資率較低。同時(shí)，政府債務(wù)的波動(dòng)對(duì)私人投資也存在顯著的消極影響。［12］但也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)政府債務(wù)用于投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，可為私人投資創(chuàng)造良好的環(huán)境進(jìn)而提高私人投資勞動(dòng)效率，從而為私人投資帶來(lái)正效應(yīng)。［13］

有關(guān)國(guó)內(nèi)政府債務(wù)對(duì)于私人部門投資與消費(fèi)的變動(dòng)情況，學(xué)者們也提出了不同的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為，用于投資的國(guó)債對(duì)中國(guó)私人部門的消費(fèi)沒(méi)有顯著影響，但削弱了投資。［14］尹恒和葉海云對(duì)中國(guó)1978－2001年的政府債務(wù)對(duì)消費(fèi)的影響進(jìn)行分析，認(rèn)為在中國(guó)“凱恩斯主義”的政府債務(wù)觀與現(xiàn)實(shí)更相關(guān)，政府債務(wù)的增加能夠促進(jìn)居民消費(fèi)增長(zhǎng)。［15］居民視其持有的政府債券為凈財(cái)富，他們基本上沒(méi)有感受到政府債務(wù)增加對(duì)未來(lái)稅收負(fù)擔(dān)的影響。李永友、叢樹(shù)海在基于居民最優(yōu)決策行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了中國(guó)加總社會(huì)消費(fèi)函數(shù)，并利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)居民的消費(fèi)行為進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析。［16］分析得出，改革開(kāi)放以來(lái)，致力于總需求管理的財(cái)政政策調(diào)整，對(duì)私人部門的消費(fèi)具有擠入效應(yīng)。兩者間顯著的互補(bǔ)關(guān)系表明，財(cái)政政策對(duì)總需求波動(dòng)具有明顯的穩(wěn)定效應(yīng)。郭宏宇根據(jù)1985－2008年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)國(guó)債拉動(dòng)效應(yīng)顯著，而擠出效應(yīng)不明顯，國(guó)債凈效應(yīng)顯著為正，但是這一凈效應(yīng)的強(qiáng)度不斷下降。［17］馬樹(shù)才、劉忠敏采用1981－2007年數(shù)據(jù)，用協(xié)整和誤差修正模型分析了中國(guó)國(guó)債對(duì)民間消費(fèi)的效率，分析表明無(wú)論是從長(zhǎng)期還是短期看，國(guó)債的運(yùn)用能夠促進(jìn)當(dāng)期居民消費(fèi)增長(zhǎng)。［18］也有學(xué)者對(duì)于國(guó)債的效應(yīng)分地區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)。阮欽、張治覺(jué)利用面板數(shù)據(jù)模型對(duì)中國(guó)1990－2004年全國(guó)29個(gè)地區(qū)的政府支出和居民消費(fèi)的關(guān)系進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，結(jié)果表明，中國(guó)各地區(qū)政府支出對(duì)居民邊際消費(fèi)傾向的影響存在較大差距。［19］

(三)政府債務(wù)可持續(xù)的條件

Barro是較早研究政府債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題的學(xué)者，他認(rèn)為當(dāng)政府債務(wù)的實(shí)際利率小于該國(guó)實(shí)際GDP增長(zhǎng)率，該國(guó)政府最終有能力償付債務(wù)。［20］Feldstein認(rèn)為，債務(wù)的增長(zhǎng)率只能低于或等于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率，否則就要通過(guò)增加稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)。［21］Bohn提出政府債務(wù)的增加必須要以財(cái)政盈余的增加為基礎(chǔ)。［22］Lejour、Lukkezen和Veenendaal總結(jié)了現(xiàn)有文獻(xiàn)中衡量政府債務(wù)可持續(xù)性的四個(gè)指標(biāo):財(cái)政盈余占GDP的比例與債務(wù)占GDP的比例之間的差距;債務(wù)水平與債務(wù)率的穩(wěn)定性;在新興經(jīng)濟(jì)體中，債務(wù)余額與財(cái)政收入的比例是否超過(guò)350%;國(guó)家負(fù)債率是否超過(guò)90%。［23］

實(shí)證研究中對(duì)政府債務(wù)能否持續(xù)的問(wèn)題也有諸多討論。Ham ilton和Flavin利用美國(guó)1960－1984年的債務(wù)數(shù)據(jù)研究，認(rèn)為美國(guó)財(cái)政政策具有可持續(xù)性。［24］Doi，Hoshi和Okimoto通過(guò)構(gòu)建了日本1980－2010年間政府收入、支出和債務(wù)余額數(shù)據(jù)庫(kù)，論證了日本政府債務(wù)的可持續(xù)問(wèn)題。［25］414－433Ghosh等使用23個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家1970－2007年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)可持續(xù)的條件受諸多國(guó)家獨(dú)特因素影響，不同國(guó)家的債務(wù)臨界值異很大。［26］

(四)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析方法

國(guó)外關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其量度方法:一種是以Brixi為代表的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法，主要關(guān)注財(cái)政的支出方面即財(cái)政預(yù)期支出的壓力;［27］另一種描述財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法是風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)法，其中財(cái)政赤字GDP的比率以及政府債務(wù)GDP的比率是兩個(gè)最常用的指標(biāo)，前者側(cè)重對(duì)財(cái)政短期風(fēng)險(xiǎn)的度量，后者側(cè)重對(duì)財(cái)政可持續(xù)的度量即財(cái)政的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。［28］

世界銀行專家漢娜(Brixi)［27］從政府債務(wù)角度提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣，如表2所示。

表2 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣

四 中國(guó)總體債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際比較

自2009年末希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)家政府債務(wù)情況日益受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。過(guò)高的政府債務(wù)規(guī)模不僅束縛了國(guó)家財(cái)政政策的能力，還會(huì)影響國(guó)家的主權(quán)信用，帶來(lái)國(guó)家在國(guó)際市場(chǎng)上的貨幣危機(jī)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大隱患。在分析主權(quán)國(guó)家政府債務(wù)規(guī)模時(shí)，對(duì)比主要發(fā)達(dá)國(guó)家和世界平均水平，可以有效地衡量中國(guó)政府債務(wù)水平在世界總體水平中所處的位置，從而對(duì)中國(guó)總體債務(wù)水平作出橫向判斷。

(一)主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)概況

美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)在2012年底達(dá)到了16萬(wàn)億美元，日本的政府債務(wù)2013年底達(dá)到了10，179，459萬(wàn)億日元，歐盟28國(guó)(EU28)的政府債務(wù)總和達(dá)到了14.8萬(wàn)億歐元。歐盟國(guó)家中政府債務(wù)總量最高的是德國(guó)，達(dá)到了2.07萬(wàn)億歐元，如圖2、3圖所示。

圖2 歐盟主要國(guó)家債務(wù)規(guī)模(單位:十億歐元)

圖3 美國(guó)及日本債務(wù)規(guī)模

(二)中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較

由于各個(gè)國(guó)家的情況不同，并不能用絕對(duì)的債務(wù)余額來(lái)判斷國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際社會(huì)一般用一些指標(biāo)來(lái)刻畫(huà)國(guó)家的債務(wù)水平，其中負(fù)債率與債務(wù)率是兩個(gè)最為重要的指標(biāo)。前者側(cè)重對(duì)財(cái)政短期風(fēng)險(xiǎn)的度量，后者側(cè)重對(duì)財(cái)政可持續(xù)的度量，即財(cái)政的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

1．政府債務(wù)相對(duì)規(guī)模

一國(guó)政府債務(wù)相對(duì)規(guī)模衡量的重要指標(biāo)是負(fù)債率。負(fù)債率是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。就負(fù)債率而言，國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。由于2007年美國(guó)次貸危機(jī)引起2008年全球性的金融危機(jī)，2008年后各國(guó)為了刺激經(jīng)濟(jì)大量增加政府投資，導(dǎo)致政府財(cái)政赤字增加，負(fù)債率快速上升，因此2008年以后，17個(gè)國(guó)家中除瑞典、挪威外，其余15個(gè)國(guó)家的政府債務(wù)率全部處于上升趨勢(shì)，且僅有1/3的國(guó)家政府負(fù)債率低于60%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，如圖4所示。

圖4 2013年主要發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)債率

圖5 主要發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)率變化情況

就負(fù)債率而言，截至2012年底，中國(guó)全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP(518942億元)的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收入為償債來(lái)源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。2007年以來(lái)，各年度全國(guó)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012年底中國(guó)全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，也遠(yuǎn)低于一般發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)水平，［29］如圖5所示。

2．政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

政府債務(wù)結(jié)構(gòu)主要包括層級(jí)結(jié)構(gòu)、債權(quán)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)。層級(jí)結(jié)構(gòu)是政府債務(wù)的發(fā)行主體是中央政府、地方政府(指中央政府以下的各級(jí)政府)還是其他機(jī)構(gòu);債權(quán)結(jié)構(gòu)是指國(guó)內(nèi)債務(wù)和外債占本國(guó)全部政府債務(wù)的比例。目前的實(shí)證研究己經(jīng)證明，在政府債務(wù)的層級(jí)機(jī)構(gòu)上，地方政府債務(wù)比例越高，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大;在債權(quán)結(jié)構(gòu)中，外債比例越高，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。因此，政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)情況對(duì)于理解政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也具有非常重要的意義。［9］

(1)債權(quán)結(jié)構(gòu)

債權(quán)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)是政府外債與GDP的比率，即年末政府外債余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府外債依賴程度的指標(biāo)。除此之外，還有國(guó)家外債償債率①外債償債率指償還外債本息與當(dāng)年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入(國(guó)際收支口徑)之比。、國(guó)家外債債務(wù)率②外債債務(wù)率指外債余額與當(dāng)年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入(國(guó)際收支口徑)之比。等指標(biāo)。由于歐盟關(guān)于外債的定義與其他國(guó)家相比略有不同，因此僅從中國(guó)的指標(biāo)來(lái)判斷中國(guó)外債的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖6 中國(guó)外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

從2008年以來(lái)的外債趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)外債余額逐年增加，平均每年以18%的速度增長(zhǎng)，處在一個(gè)較為適中的水平。截至2012年底，全國(guó)政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國(guó)際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，如圖6所示。

綜合目前的情況判斷，短期內(nèi)中國(guó)外債水平仍將增加，并且保持相對(duì)平穩(wěn)的增長(zhǎng)率，且不會(huì)有大幅度的增加。但從以上的指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)的外債水平還是很安全的，甚至有部分指標(biāo)出現(xiàn)下降情況，沒(méi)有超出歷史范圍。

(2)層級(jí)結(jié)構(gòu)

本文以各國(guó)中央政府債務(wù)占全部政府的債務(wù)比例衡量。從政府債務(wù)的層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，歐洲各國(guó)中央政府債務(wù)一般占據(jù)全部政府債務(wù)的大部分，與此相比，日本和美國(guó)同樣如此。2009年美國(guó)的州和地方政府債務(wù)余額總量為2.68萬(wàn)億美元，約為美國(guó)GDP的19%，比例相對(duì)較低，并且美國(guó)聯(lián)邦政府是不為州和地方政府提供隱性擔(dān)保、是允許州和地方政府破產(chǎn)的，因此美國(guó)的州和地方政府債務(wù)不會(huì)波及到聯(lián)邦政府。日本雖然是單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)具有隱性擔(dān)保的職能，但是由于日本建立了相對(duì)較為完善的地方政府舉債和償債管理制度，并且由于日本地方政府債務(wù)的數(shù)量并不大，約占GDP的14%，因此，日本地方政府債務(wù)問(wèn)題相對(duì)也并不擔(dān)心。［9］

對(duì)于中國(guó)而言，地方政府性債務(wù)已占到中國(guó)政府全部債務(wù)的53%，高于中央政府債務(wù)比重，如圖7所示。這在發(fā)達(dá)國(guó)家是很少見(jiàn)的情況，不僅表示中國(guó)政府債務(wù)在層級(jí)結(jié)構(gòu)方面有特殊之處，而且意味著地方政府債務(wù)有相對(duì)較大的問(wèn)題，可能引發(fā)局部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重可能引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是中國(guó)政府債務(wù)分析中最為重要的內(nèi)容。

圖7 中央政府債務(wù)占政府債務(wù)余額比例

3．中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體判斷

從國(guó)家層面來(lái)看，中國(guó)全國(guó)政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國(guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。從債務(wù)規(guī)模上看，中國(guó)國(guó)家政府債務(wù)相對(duì)總體規(guī)模處于較低水平，負(fù)債率低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家;從債務(wù)結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)外債占全國(guó)債務(wù)總額極低，債權(quán)結(jié)構(gòu)方面不存在風(fēng)險(xiǎn)。然而，在政府債務(wù)的層級(jí)結(jié)構(gòu)方面，中國(guó)地方債務(wù)所占比例極大地高于一般發(fā)達(dá)國(guó)家水平。地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)政府債務(wù)中面臨的最大問(wèn)題，詳見(jiàn)表3。

表3 中國(guó)主要債務(wù)指標(biāo)與美國(guó)、歐盟、日本比較

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