蔡 虹

(長沙金霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)總公司， 湖南 長沙 410008)

園區(qū)道路項目建設(shè)投融資方式探析

蔡 虹

(長沙金霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)總公司， 湖南 長沙 410008)

從園區(qū)道路建設(shè)投融資方式出發(fā)，比較分析政府投入引導(dǎo)資金和市場融資等不同方式及幾種方式的有效配合使用的特點。通過對園區(qū)三種投融資方式進行分析，對照園區(qū)道路建設(shè)的投融資及資金運轉(zhuǎn)狀況，對園區(qū)道路建設(shè)從政府引導(dǎo)、財政預(yù)算資金投入、政策性貸款及發(fā)行專項債券等方面相互融合構(gòu)建起來的投融資操作模式進行了探討。

道路建設(shè)； 投融資； 有機融合

道路建設(shè)在園區(qū)開發(fā)中十分重要，但道路建設(shè)周期長、投入資金大，單憑園區(qū)的財力難以支撐，而經(jīng)濟發(fā)展的步伐及園區(qū)對社會的貢獻等，致使社會對道路等基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷提升，但園區(qū)的道路建設(shè)一般是非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，竣工驗收投付使用后就移交至政府專門職能部門進行管理[1]。

1 道路和投融資的概念

道路按其使用特點可分為公路、城市道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等[2]。城市道路與公路以城市規(guī)劃區(qū)的邊線分界，園區(qū)道路建設(shè)一般是按照城市道路的規(guī)定修建，城市道路為快速道、主干道、次干道和支路四類[3]。

投融資概念[4]，投資在西方經(jīng)濟學(xué)中具有金融和經(jīng)濟兩重含義。就“金融”含義的投資，主要是指證券投資；就經(jīng)濟意義上的投資而言，則指實際資本的形成。投資是一定的經(jīng)濟主導(dǎo)體為獲取預(yù)期收益的一種資金投入以及相應(yīng)的資本形成過程[5]。

道路建設(shè)投融資是對道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施投資活動的組織形式、投資方法和管理方式的總稱。主要包括投資的主體、投資實施方式、投資利益關(guān)系處理等方面。作為城市道路建設(shè)資金的運作系統(tǒng)，城市道路投融資包括資金的來源、使用和償還(投資補償)三方面[6]。融資偏重于資金的籌集，投資多指資金的使用和償還。融資行為的實施及結(jié)果是投資行為的前提和條件，投資行為的實施則是融資行為的目的和歸宿[7]。園區(qū)作為道路建設(shè)的主體，在道路項目建設(shè)的實施過程中同時也是這些項目投融資的主體[8]。

目前，園區(qū)按照市政道路主干道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，每平方米的建設(shè)成本基本在1500元左右，所以道路建設(shè)資金是園區(qū)前期建設(shè)開發(fā)的一項重要投資，如何籌集建設(shè)資金十分關(guān)鍵。

2 園區(qū)道路建設(shè)三種投融資方式分析

道路等基礎(chǔ)設(shè)施是園區(qū)對外招商引資、后續(xù)發(fā)展必不可少的條件，在園區(qū)建設(shè)之初，對道路建設(shè)的投入是最基礎(chǔ)的工作。園區(qū)開發(fā)建設(shè)之初，稅基薄弱，本級產(chǎn)生的稅賦收入不能承載道路建設(shè)所需資金。在這種情況下，園區(qū)可以采取如下方式籌集資金。

2.1 向銀行申請政策性貸款資金

通過向銀行申請政策性貸款資金的業(yè)務(wù)模式流程，如圖1所示：

(1) 園區(qū)通過發(fā)改委批復(fù)的道路立項及國土規(guī)劃部門審核的園區(qū)土地紅線及由上級財政部門擔(dān)保向銀行提出貸款申請；

(2) 銀行對項目進行評估審核后，園區(qū)提交申請貸款資料；

(3) 銀行進行審批并提交銀行貸審會；

(4) 銀行落實各項貸款條件，通過銀行貸審會；

(5) 雙方簽訂借款合同；

(6) 銀行按照合同約定向園區(qū)發(fā)放貸款；

(7) 園區(qū)根據(jù)合同規(guī)定，按時支付銀行借款利息，并到期歸還銀行的貸款本金。

圖1 向銀行申請信貸資金流程圖Fig.1 Flow chart of credit from banks

此方式有利方面是：有上級財政擔(dān)保且資金籌集迅速。不足之處在于：資金規(guī)模不大，貸款期限不長，使用成本相對較高。

2.2 發(fā)行專項債券

發(fā)行專項債券的業(yè)務(wù)流程見圖2：

(1) 園區(qū)形成融資意向，準(zhǔn)備資料向市發(fā)改委申請，取得批復(fù)；

(2) 園區(qū)與券商確定合作框架及雙方確定債券發(fā)行方案，簽訂承銷協(xié)議；

(3) 聘請中介機構(gòu)，準(zhǔn)備債券發(fā)行應(yīng)提供的相關(guān)材料；

(4) 將準(zhǔn)備好的申報材料提供給市發(fā)改委，并逐級上報省、國家發(fā)改委；

(5) 國家發(fā)改委審核后，與中國人民銀行會簽；

(6) 國家發(fā)改委下達發(fā)行批準(zhǔn)文件；

圖2 發(fā)行專項債券流程圖Fig.2 Flow chart of special bonds issuance

(7) 向社會刊登募集資金說明書，園區(qū)專項債券正式發(fā)行；

(8) 承銷商組織進行債券銷售，園區(qū)獲得債券募集資金；

(9) 園區(qū)根據(jù)合作協(xié)議，按時支付債券利息并到期歸還債券本金。

此方式有利之處在于：募集的資金規(guī)模充裕且資金使用期限較長。不足之處在于：申報準(zhǔn)備時間較長，對園區(qū)財務(wù)指標(biāo)達到要求及財務(wù)信息透明度的要求較高，資金募集申請的難度較大，資金使用成本相對也不低[9]。

2.3 財政預(yù)算資金投入

財政預(yù)算資金投入可采取向上級財政申請專項建設(shè)資金和通過園區(qū)土地獲得的財政資金投入的方式。

2.3.1 向上級財政申請專項建設(shè)資金

申請上級財政專項建設(shè)資金業(yè)務(wù)流程見圖3：

(1) 園區(qū)根據(jù)相關(guān)文件要求準(zhǔn)備好資料向上級財政申報建設(shè)資金；

(2) 上級財政投資評審部門通過審核相關(guān)資料；

(3) 上級財政委托相關(guān)機構(gòu)進行建設(shè)項目的勘查、審核；

(4) 將審核后的項目分年度列入未來1～3年的財政預(yù)算并報請同級人大審議；

(5) 通過人大財經(jīng)委審核，人大常委會審議后的道路建設(shè)資金列入來年或未來幾年內(nèi)的財政預(yù)算；

(6) 次年園區(qū)向上級財政申請撥入已進入財政預(yù)算的道路建設(shè)資金；

(7) 上級財政按照道路建設(shè)進度撥付專項預(yù)算資金；

(8) 道路竣工投入使用后，上級或同級審計機關(guān)對專項建設(shè)資金使用情況進行審計。

圖3 上級財政專項建設(shè)資金投入流程圖Fig.3 Flow chart of special funds investment at higher authority finance

此方式有利方面在于：不必考慮資金使用成本。但這種財政預(yù)算投入資金的不足之處在于：資金量不大，資金投入時間滯后。

2.3.2 通過園區(qū)土地獲得的財政資金投入

其相關(guān)業(yè)務(wù)流程如圖4所示：

(1) 園區(qū)通過規(guī)劃審核所需修建的道路；

(2) 通過發(fā)改委批復(fù)的道路概算資金；

(3) 通過國土及相關(guān)部門測算出園區(qū)準(zhǔn)確的可通過掛牌出讓的土地；

(4) 向政府提出申請將通過審核批復(fù)的道路建設(shè)概算資金列入園區(qū)未來可掛牌出讓的土地成本底價進行土地招拍掛；

(5) 政府將園區(qū)的申請轉(zhuǎn)國土、財政等相關(guān)部門會簽后同意園區(qū)申請；

(6) 相關(guān)列入了道路建設(shè)成本的土地在國土部門掛牌出讓；

(7) 摘牌后的土地資金全部繳入財政國庫賬戶；

(8) 園區(qū)向政府申請已摘牌出讓土地的道路建設(shè)加掛成本返還；

(9)財政部門按照政府的批復(fù)將土地收益中的道路建設(shè)加掛成本撥入園區(qū)作為道路建設(shè)的投入資金；

(10) 道路竣工投入使用后，上級或同級審計機關(guān)對建設(shè)資金使用情況進行審計。

圖4 通過土地獲得財政資金投入流程圖Fig.4 Flow chart of financial fund investment from land use obtains

此方式有利之處在于：資金規(guī)模比財政預(yù)算資金投入量要大些。不足之處在于：土地的摘牌出讓時間不能準(zhǔn)確預(yù)定，掛牌出讓土地的成交價格不能預(yù)計。這應(yīng)根據(jù)掛牌當(dāng)時的土地行情來確定，遇到土地行情不佳時有流拍的可能。

2.4 三種投融資方式的相同之處

2.4.1 道路建設(shè)項目的投資發(fā)包方始終是園區(qū)，便于對工程質(zhì)量進行監(jiān)管 從上述的三種投融資方式中可以看出：園區(qū)始終是道路建設(shè)的投資發(fā)包方。通過銀行貸款和發(fā)行專項債券，園區(qū)更是道路建設(shè)的直接投資者，而通過財政預(yù)算資金投入和由土地獲取財政投入資金來進行道路建設(shè)，園區(qū)也是代表投資方來直接承擔(dān)和具體實施的。

不論是作為投資者或是代表投資方，在上述幾種投融資方式中，園區(qū)始終是道路建設(shè)工程的甲方(發(fā)包方)。作為甲方，園區(qū)便于在道路項目建設(shè)中對資金投入使用進行有效控制，對工程質(zhì)量和施工進度實行嚴(yán)格監(jiān)管，能夠有效避免乙方(承建方)在施工中，為實現(xiàn)自身收益最大化而降低質(zhì)量的行為。

2.4.2 道路建設(shè)的運作過程相同 園區(qū)的道路建設(shè)工程的實施，不論那種資金投入，園區(qū)對該項目的操作程序都基本相同：在道路建設(shè)的前期，都要將項目前期中的拆遷、土地、報建等手續(xù)完成、準(zhǔn)備齊全。不同的是，作為財政預(yù)算專項建設(shè)資金投入的建設(shè)項目必須是進入了同級或是上級政府的重點工程建設(shè)項目。

2.4.3 道路竣工驗收后移交時間和風(fēng)險承擔(dān)相同 園區(qū)道路竣工驗收投入使用后，按照合同，要運行一段時期后，通過了質(zhì)量保證期限，園區(qū)才對該項目進行竣工決算，支付該項目的全部工程款，退還乙方(承建方)的項目質(zhì)量保證金[10]。通過政府相關(guān)部門的驗收，移交給政府專管部門進行管理。

不論上述那種資金投入方式，園區(qū)所要承擔(dān)的資金風(fēng)險和對道路建設(shè)項目的質(zhì)量保證風(fēng)險都是相同的。道路建設(shè)一旦啟動至項目竣工移交政府之前，園區(qū)既要保證資金鏈暢通，又要保證工程的建設(shè)進度和工程質(zhì)量。

2.4.4 道路建設(shè)階段的會計處理方法相同 園區(qū)道路項目建設(shè)任務(wù)一般由園區(qū)管委會制下的開發(fā)建設(shè)公司承擔(dān)。開發(fā)建設(shè)公司按照《企業(yè)會計制度》進行核算，在道路項目建設(shè)期間作為“在建工程”進行會計處理。項目竣工驗收通過質(zhì)保期限后，移交至政府專管部門時，視為該項固定資產(chǎn)的實物管理權(quán)移交[11]。

2.5 園區(qū)道路建設(shè)三種投融資方式不同之處

2.5.1 投融資規(guī)模制約園區(qū)道路建設(shè)規(guī)模 園區(qū)發(fā)展之初，財政預(yù)算資金規(guī)模一般不大，只能起到一定的輔助作用。而通過土地收益產(chǎn)生的財政資金，由掛牌出讓的土地面積的大小及土地在摘牌時的價格所決定。通過銀行貸款獲得的建設(shè)資金一般能夠至少覆蓋某條或幾條道路建設(shè)的所需資金；而通過發(fā)行專項債券進行募集的建設(shè)資金規(guī)模則更大[12]。

2.5.2 投融資方式的不同決定政府主導(dǎo)力度 政府對園區(qū)道路建設(shè)的主導(dǎo)力度是隨資金來源決定的。資金來源于財政預(yù)算資金決定了政府主導(dǎo)的力度大；資金由園區(qū)自籌，政府主導(dǎo)的力度相對就小些。

政府主導(dǎo)體現(xiàn)在幾個方面：項目立項要由發(fā)改委對建設(shè)資金概算進行批復(fù)；資金撥付前，財政的投評中心會對道路工程建設(shè)資金的概算進行審核；道路建設(shè)中，園區(qū)道路建設(shè)工程的質(zhì)量和工程進度會列入政府對園區(qū)的年度績效考核任務(wù)中；道路竣工驗收后，政府的審計部門會對道路建設(shè)決算資金進行審計；最后在道路移交時，政府會對道路交接工作進行主導(dǎo)，然后由政府的專管部門進行管理[13]。

2.5.3 投融資方式不同監(jiān)管方式也不同 建設(shè)資金如果來自銀行貸款，貸款銀行和銀監(jiān)會對該筆貸款資金在園區(qū)的使用情況會進行監(jiān)管。銀行對資金使用控制方式是：在貸款資金放款及園區(qū)使用該筆貸款資金時必須是貸款銀行的專門用于道路建設(shè)的賬戶；在道路建設(shè)中及工程竣工后，銀行和銀監(jiān)會隨時可以對園區(qū)該筆貸款資金使用方向進行檢查和審核。

如果建設(shè)資金來自于專發(fā)的債券，那么對該筆資金使用情況的監(jiān)管將更加嚴(yán)格。在發(fā)債前期及債券期限內(nèi)，園區(qū)的所有的財務(wù)狀況必須公開，接受全社會對園區(qū)財務(wù)狀況的檢查和監(jiān)督。

3 討論

園區(qū)道路建設(shè)是非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，事實上也承擔(dān)了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的“事權(quán)”而又沒有任何財政收入來源的純投入[14]。目前公路建設(shè)中常用的BT 模式對于園區(qū)道路建設(shè)來講，在建設(shè)期間雖然能夠減輕園區(qū)的資金壓力，但回購道路時，資金成本太高；另外在建設(shè)期間，園區(qū)對于道路工程質(zhì)量和建設(shè)資金使用情況都不能進行有效監(jiān)管。所以對園區(qū)來說BT建設(shè)模式不是一種理想的方式[15]。

園區(qū)要發(fā)展，只有通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)齊全后，才能吸引好的項目來園區(qū)。通過園區(qū)未來的財稅收入來平衡前期對道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，一般園區(qū)的資金平衡期需要十年至十二年左右，長的甚至需要十五至二十年時間[16]。如何迅速地完善園區(qū)內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并盡快渡過和突破園區(qū)“前有標(biāo)兵、后有追兵”的瓶頸及資金平衡期邁向良性、高速發(fā)展期，牽涉園區(qū)的布局、規(guī)劃、定位等各個方面工作，因此道路建設(shè)資金投融資模式可按三年、七年、十年的計劃來安排[17]。

3.1 三年計劃

前三年，可以通過上述的第一種銀行政策性貸款和財政預(yù)算資金投入相結(jié)合的方式進行園區(qū)初期的主要骨架路網(wǎng)建設(shè)。園區(qū)成立，政府一般會投入部分的財政資金作為對園區(qū)的支持，園區(qū)可以申請將此項資金作為對園區(qū)前期道路建設(shè)的撥入資金[18]。同時在園區(qū)成立之初，可向銀行申請由財政擔(dān)保政策性貸款資金，這種必須有財政擔(dān)保的期限最長不過五年，放貸金額不是很大。園區(qū)可很好地使用這兩種資金將基本路網(wǎng)骨架建設(shè)完成[19]。

3.2 七年計劃

骨架路網(wǎng)拉通后，園區(qū)的土地得到有效增值。第四年園區(qū)即可著手將臨近城區(qū)的部分土地進行掛牌出讓，將土地轉(zhuǎn)讓獲得的財政資金有效地投入到園區(qū)路網(wǎng)的深化和完善建設(shè)中。這是決定園區(qū)今后能否進入良性循環(huán)和快速發(fā)展的關(guān)鍵階段。隨著園區(qū)道路建設(shè)的進一步深化和完善，加上必不可少的宣傳和招商，將一些優(yōu)質(zhì)、高效、具有輻射帶動作用和影響力的龍頭項目引進園區(qū)，道路建設(shè)和項目引進對于園區(qū)起到互為因果、相得益彰的作用[20]。

3.3 十年計劃

園區(qū)有了一批高稅賦和輻射力強的項目后，從第七年開始可以考慮發(fā)行專項債券投入到全面完成覆蓋整個園區(qū)道路等各項基礎(chǔ)建設(shè)，專項債券的發(fā)行對園區(qū)的收入、財務(wù)狀況、償債來源、信息公開度都有很高要求[21]。園區(qū)通過前面幾年的工作，基本夯實各方面的基礎(chǔ)，具備發(fā)債的條件，可以通過發(fā)債來募集和滿足園區(qū)對道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金[22]。

4 結(jié)語

通過這種“三年-七年-十年”的建設(shè)投入后，園區(qū)的規(guī)模和氣候已成：引進了多個優(yōu)質(zhì)項目；區(qū)域內(nèi)的稅收逐年增加，完全能夠滿足園區(qū)的基本運作和部分社會性事物的資金需求；園區(qū)土地大大增值，通過土地出讓的收益可以部分償還園區(qū)建設(shè)之初的銀行貸款資金和通過發(fā)債募集的建設(shè)資金；而園區(qū)全面完善各項基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)后，通過大批高效益、高稅收、高附加值的產(chǎn)業(yè)群聚集后，所產(chǎn)生的各項稅收收入和土地回籠資金及其他無形資產(chǎn)回報資金可以完全覆蓋債券發(fā)行、其他商業(yè)銀行貸款的還本付息[23]。這樣，園區(qū)成功地由成立之初的舉債建設(shè)期、過渡期進入園區(qū)良性發(fā)展期，既保有一定的貸款規(guī)模存量，又不會發(fā)生資金斷鏈之虞，繼而為園區(qū)由高速、健康的發(fā)展時期邁向高端品質(zhì)、科學(xué)經(jīng)營的時期奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力保障。

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Ontheorganicamalgamationofdifferentmethodsaboutinvestmentandfinancingoflogisticsparks’roadprojectconstruction

CAI Hong

(Development and Construction Corporation of Changsha Jinxia Economic Development Zone , Changsha 410008, China)

Based on ways of investment and financing of logistics parks’ road construction, the paper carries on comparative analyses in different methods such as governmental investigation of leading finance and financing of market as well as dissimilar features concerning effective uses of these methods. It also analysis successful experiences dealing with investment and financing operating systems in logistics parks’ road constructure and concludes operation modes which combine the lead of government, the logistics park itself and the financing of the market, by analyzing different ways of investment and financing and comparing the situations about investment and financing along with the running of capital in logistics parks’ road constructure.

road construction; investment and financing; organic amalgamation

2015-07-14

F 283

A

1003 — 5710(2015)05 — 0099 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 05. 022

(文字編校：龔玉子)