蘇紹龍

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內容。黨的十八大和十八屆三中全會作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，要求“深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商”?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確要求深入推進科學立法、民主立法，開展立法協(xié)商?？梢?，立法協(xié)商在落實全面深化改革、全面推進依法治國的愿景中占據(jù)重要地位，成為完善和發(fā)展人民代表大會制度，推進社會主義法治國家建設，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標下的重要舉措。

近年來，一些享有立法權的地方就立法協(xié)商進行了探索，提高了立法質量，積累了實踐經(jīng)驗，同時也暴露了諸多弊端，有的做法甚至背離了立法協(xié)商的原則和宗旨。之所以出現(xiàn)這些問題，相當程度上是因為這些地方的立法協(xié)商活動未能在一套法治、民主、高效的制度機制指引下進行。本文即試圖通過厘定立法協(xié)商的基本內涵，研析地方立法協(xié)商的典型實踐模式及其問題，勾勒地方立法協(xié)商制度機制的理想架構。

一、立法協(xié)商的基本內涵

開展立法協(xié)商，首先應明晰立法協(xié)商的基本內涵，把握立法協(xié)商的性屬和基本原則，若脫離這些必要的理論前提便為之“立法協(xié)商”，不僅談不上構建制度框架、具體程序和運行機制，具體實踐更有偏離立法協(xié)商原則旨歸的可能。

(一)立法協(xié)商的概念

立法，廣義上講是法定的國家機關依照法定職權與程序，認可、創(chuàng)制、修改和廢止法律等規(guī)范性法律文件的專門活動。從中義層面而言，除中央立法機關有權進行上述活動外，地方立法機關根據(jù)憲法、法律的規(guī)定或授權，依照一定程序制定、修改或廢止規(guī)范性法律文件的活動也屬于立法，而“立法機關”限于代議機關。協(xié)商，則是為了在不同主體間盡可能地達成共識，以對話溝通甚或辯論等形式，聽取意見建議、汲取公共智慧，求得“最大公約數(shù)”的民主過程。

在我國，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，人民代表大會在我國國家權力體系中居于核心地位，立法權是其重要職權。因此，對照我國的政治制度和現(xiàn)實國情，立法協(xié)商應當是享有立法權的人民代表大會或其常務委員會在制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件之前，按照平等議事、理性對話和求同存異的核心原則，就規(guī)范性法律文件草案以適當形式同其他國家機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織和公民等主體進行協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，力求達成高度共識，協(xié)商結束后，仍然由該人民代表大會或常務委員會根據(jù)協(xié)商結果對規(guī)范性法律文件草案進行審議和修改完善，之后再交付表決、公布和實施的制度化、規(guī)范化和程序化的民主活動。

這里，還應明確兩個相關的問題，其一，政治協(xié)商與立法協(xié)商是兩種相互聯(lián)系但互不隸屬的協(xié)商渠道。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，依據(jù)章程發(fā)揮政治協(xié)商職能包括了對國家重要法律草案的協(xié)商，而立法協(xié)商也需要政協(xié)在其中發(fā)揮動員、協(xié)調聯(lián)系等獨特作用，但因二者性屬和發(fā)生場域根本不同，所以并不意味著立法協(xié)商等同于政治協(xié)商，更不能說立法協(xié)商是政治協(xié)商的次級形式。其二，行政立法過程中的協(xié)商不是立法協(xié)商。由于行政立法的“行政性”是首要的，直接體現(xiàn)行政機關達成行政管理目的的意圖，而“立法性”以“行政性”為基礎，并從屬于之。同時結合中央關于社會主義協(xié)商民主層次種類的相關表述來理解，行政立法過程中的協(xié)商即不宜歸入立法協(xié)商范疇，而應屬于行政協(xié)商活動。

(二)立法協(xié)商的性屬

立法協(xié)商是發(fā)生在人大及其常委會立法過程中的一個環(huán)節(jié)，本質上屬于立法活動。其他國家機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織和公民參與立法協(xié)商，并不意味著這些參與主體與人大或其常委會“分享”立法權，因為協(xié)商是基于立法的公共性特質和民主性原則，對規(guī)范性法律文件草案提出意見建議的政治參與活動，協(xié)商過程中呈現(xiàn)的意見建議是“咨詢”性質的，并不當然地發(fā)生法律效力或必然被立法機關采納，最終的審議和決定權仍然屬于人大或其常委會。譬如，政協(xié)針對人大或其常委會即將審議的法律文件草案提出意見和建議，并不代表政協(xié)與人大“爭權”或“分權”，也不應引起搞“兩院制”和貶損人大地位的質疑，而是人大及其常委會發(fā)揚社會主義民主，廣納建言、集思廣益，以提高立法質量的民主活動，人大及其常委會仍然是法定的立法機關。

(三)立法協(xié)商的原則宗旨

“協(xié)商就要真協(xié)商”，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”。協(xié)商的目的在于集眾人之智，凝聚共識，提高決策的科學性和民主性。因此，在立法協(xié)商中，應當堅持“有序參與、平等議事，民主協(xié)商、理性表達，凝聚共識、求同存異”的原則。即便人民代表大會是權力機關，在我國國家權力體系中居于核心地位，享有憲法法律賦予的立法權，但在立法協(xié)商過程中，人大及其常委會也是平等參與的一方，它們在立法協(xié)商過程中的任務是傾聽各方面意見和建議，而不能阻礙其他參與主體發(fā)表意見和建議，更不能壓制不同意見，否則立法協(xié)商就失去了意義。

二、地方立法協(xié)商實踐探索評析

據(jù)可查信息，福建省是最早開展地方立法協(xié)商實踐的地方，2000 年就制定了《關于加強地方立法協(xié)商工作的意見》，福州市政協(xié)與市人大常委會隨即聯(lián)合制定了實施意見。其后，許多地方也陸續(xù)開始了立法協(xié)商的實踐探索，省級行政單位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)等，享有立法權的城市有杭州、濟南、成都、南京等地，各地的實踐模式、經(jīng)驗與不足值得仔細分析梳理。

(一)部分地方探索立法協(xié)商的模式

在缺乏頂層設計的情況下，各地開展立法協(xié)商的具體形式與方式各有不同，此處首先對幾個具有代表性的地區(qū)的具體做法加以梳理。

北京市2014 年1 月以制定《大氣污染防治條例》為契機，開展了首次真正意義上的立法協(xié)商。具體做法是，市人大常委會黨組將《條例》草案向市委常委會匯報，由市委常委會決定將草案交市政協(xié)組織協(xié)商。市政協(xié)接到市委來函后，由主席主持成立立法協(xié)商工作領導小組，并對各界別召集人進行動員，以編印參閱資料，投寄信件、電子郵件等方式將相關材料發(fā)給所有屆別的委員征求意見。有的民主黨派界別不僅組織本屆別委員開展研討，還邀請了本黨派不是市政協(xié)委員的相關專家進行討論;有的界別組織委員深入到所聯(lián)系的群眾中聽取意見;有的界別邀請了相關專家共同研究;港澳委員還專門在香港召開專題座談會。協(xié)商領導小組辦公室對專家組和各界別的意見建議進行了研究和歸總，召開了一次全政協(xié)層面的立法協(xié)商工作座談會，市人大常委會負責人到場直接聽取委員們的意見建議。協(xié)商成果由市政協(xié)匯總后，形成報告報送市委，再由市委批轉市人大常委會黨組。市人大常委會收到報告后，進行研究、分析和采納，形成采納報告，也通過市委轉送回市政協(xié)。市人大常委會組成人員在草案審議階段逐條逐項地研究了協(xié)商意見，盡可能地采納，未采納的意見又專門做了說明。

新疆維吾爾自治區(qū)作為民族自治地方，2009 年開始了立法協(xié)商的實踐。自治區(qū)結合本地實際，將立法協(xié)商工作定位為“圍繞中心、服務大局，充分調動和發(fā)揮政協(xié)組織和政協(xié)委員優(yōu)勢，為維護社會穩(wěn)定和民族團結履行政協(xié)職能”的具體舉措。立法協(xié)商工作置于自治區(qū)政協(xié)黨組的統(tǒng)一領導下，由自治區(qū)政協(xié)立法協(xié)商協(xié)調領導小組負責，相關專門委員會具體組織實施。自治區(qū)政協(xié)相關專門委員會以召集立法協(xié)商座談會的形式，邀請對應屆別政協(xié)委員、各民主黨派成員對自治區(qū)人大常委會即將審議的地方性法規(guī)草案進行研討，提出修改意見和建議，政協(xié)將意見建議匯總整理為報告后，送交自治區(qū)人大常委會研究。

杭州市在立法協(xié)商探索中較為注重推進制度建設。市政協(xié)主動與市人大法工委等部門溝通，制定了《關于建立立法協(xié)商機制充分發(fā)揮人民政協(xié)在立法中作用的實施意見》，明確了立法協(xié)商的六個重要環(huán)節(jié)，即“立法計劃的意見反饋機制、立法項目的協(xié)商通報機制、立法前協(xié)商的流程規(guī)范、市政協(xié)立法協(xié)商力量的組建、立法項目的后評估機制、開展委托第三方起草立法項目的探索”，使政協(xié)參與人大立法協(xié)商有程序鏈條可循。

南京市政協(xié)社法委與市人大法制委以會簽《關于加強南京市地方立法協(xié)商工作的意見》的方式，確定立法協(xié)商的原則和重點，規(guī)定由兩個專門委員會對口聯(lián)系，建立立法協(xié)商工作聯(lián)席會議制度。市政協(xié)成立“立法協(xié)商咨詢小組”，制定了《開展立法協(xié)商工作的運作辦法》，試圖健全立法協(xié)商運行機制和操作流程。根據(jù)上述文件，市人大法制委每年應向市政協(xié)告知立法規(guī)劃和立法計劃草案，市政協(xié)可以與市人大法制委協(xié)商確定年度立法協(xié)商計劃和重點立法項目。其后市政協(xié)按照專業(yè)對口的原則，聽取立法協(xié)商咨詢小組的意見，并由有關專委會在相應單位和界別委員中征求意見，在規(guī)定時間內以書面形式報送給市人大法制委，而市人大法制委也適時將協(xié)商成果的被采納情況反饋給市政協(xié)。

綜合上述四個典型地方和其他地方開展立法協(xié)商的形式和方式來看，現(xiàn)有的地方立法協(xié)商實踐模式可以大致總結為三類，即“地方黨委協(xié)調，人大與政協(xié)對接，政協(xié)組織協(xié)商，人大聽取意見”模式，“地方人大常委會黨組與政協(xié)黨組對接，政協(xié)黨組領導專委會組織協(xié)商，匯總意見報人大常委會黨組”模式，以及“人大與政協(xié)共同協(xié)調，各自相關專委會對接，政協(xié)專委會組織協(xié)商，人大專委會收納協(xié)商意見”模式。

(二)地方立法協(xié)商存在的主要問題

盡管實踐模式各有不同，但各地都把立法協(xié)商作為發(fā)揚社會主義民主，實現(xiàn)科學民主立法，健全人民代表大會制度的重要工作加以推進，將政協(xié)等方面的力量引入人大立法工作，在不同層級，以不同形式獲取各類主體對立法的意見建議，并探索建立立法協(xié)商的工作程序和機制。然而，由于缺乏對立法協(xié)商基本問題的清晰把握和制度機制上的頂層設計，加之尚處于起步摸索階段，各地立法協(xié)商過程中顯露出一些缺陷和問題，應當引起注意。

(1)立法協(xié)商缺乏明確的法律和制度保障，缺乏健全的程序規(guī)則。立法是代表人民行使國家權力的行為，行權過程應當有嚴密完整的法律和制度保障。立法協(xié)商作為立法活動一個環(huán)節(jié)，也不能缺乏必要的法制支持和規(guī)限。雖然《立法法》和享有立法權的地方人大及其常委會議事規(guī)則、地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)則等法律法規(guī)中，有涉及立法協(xié)商活動的相關規(guī)定，如《立法法》第35 條和第36 條規(guī)定，列入全國人大常委會會議議程的法律案，有關機構應當聽取各方面的意見，“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。然而，這些規(guī)定多以立法程序中以“多種形式征求意見”表達了立法協(xié)商的基本含義，卻始終沒有明確表述“協(xié)商”，這使得人大開展立法協(xié)商，或者舉行座談會、論證會、聽證會聽取意見而謂之“立法協(xié)商”，缺乏明確直接的法律許可。這是一些地方人大在實務工作中，始終沒有開展立法協(xié)商實踐的主要顧慮和障礙。

另外，有的地方雖然就立法協(xié)商制定了專門文件，但仍然存在一些問題:其一，這些規(guī)范都比較零散、籠統(tǒng)，有的僅對信息通報、工作部門對口聯(lián)絡等某一方面作事務性規(guī)定，未覆蓋立法協(xié)商的全過程。其二，這些文件多以人大常委會工作機構、政協(xié)專委會單方制發(fā)或聯(lián)合會簽，只具備約束人大常委會工作機構或政協(xié)專委會具體工作的內部效力，而不具備約束地方立法行為的法律效力，效力層級低、覆蓋面窄，使立法協(xié)商的開展帶有封閉性。其三，立法協(xié)商的實際運作缺乏詳盡連貫的程序規(guī)則，現(xiàn)有規(guī)定剛性不足、彈性有余，減弱甚至消解了通過立法協(xié)商凝聚共識的可能性。一些地方在是否進行立法協(xié)商、如何協(xié)商、參與主體如何確定、協(xié)商內容和程度等重要問題上，往往根據(jù)領導意志和相關部門臨時約定進行，隨意性較大，使協(xié)商成效打了折扣，更減損了立法活動的嚴肅性和權威性。

(2)地方黨委對立法協(xié)商發(fā)揮領導和協(xié)調作用不足。黨的領導是社會主義法治的根本要求，也是社會主義協(xié)商民主的內在規(guī)定性，人大工作必須堅持黨的領導，相應地，立法協(xié)商也必須堅持黨的領導?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》第3 條、第5 條明確規(guī)定，各級地方黨委是本地區(qū)的領導核心，對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展等各方面工作實行全面領導，并以“通過法定程序使黨組織的主張成為本地區(qū)的法規(guī)或政令”，“組織、協(xié)調本地區(qū)立法、司法、行政機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地工作”等形式實現(xiàn)領導。

然而，在各地立法協(xié)商實踐中，只有北京市委等少數(shù)地方黨委積極支持和引導，為立法協(xié)商的實踐探索掌舵和護航，發(fā)揮了黨委對本地區(qū)立法工作的領導和對本地區(qū)人大、政協(xié)工作的協(xié)調作用。多數(shù)地方黨委則沒有發(fā)揮這樣的領導和協(xié)調作用，或者說至少看不到地方黨委在立法協(xié)商過程中發(fā)揮作用，要么完全放手由人大和政協(xié)自行開展立法協(xié)商，要么由人大常委會黨組和政協(xié)黨組領導并具體實施。地方黨委領導協(xié)調作用的缺位，使地方立法協(xié)商缺少了必要的政治保障。

(3)地方人大及其常委會對立法協(xié)商缺乏主動性和積極性。各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關，在整個國家權力體系中居于核心。立法協(xié)商在本質上屬于立法活動，人大及其常委會作為行使立法權的國家機關對立法協(xié)商當然應當積極主動。然而，多數(shù)地方的立法協(xié)商是由同級政協(xié)發(fā)起甚至主導，協(xié)商活動也由政協(xié)具體組織，有的地方人大及其常委會甚至認為立法協(xié)商完全是政協(xié)的職能，不協(xié)助、不參加協(xié)商活動，坐等政協(xié)報送協(xié)商成果。這種消極的態(tài)度、被動的地位，實際上模糊了人大與政協(xié)組織的性質、地位和職權職能，無法體現(xiàn)出人大及其常委會作為立法機關的地位，因人大及其常委會在立法協(xié)商過程中消極甚或缺席，形成意見傳導的“斷層”，進而也直接影響了協(xié)商質量和立法質量，使立法協(xié)商淪為形式。

(4)將政協(xié)設為立法協(xié)商的唯一渠道，其他主體的平等參與權受限。中國社會結構處于不斷變化中，社會各階層的流動、分化和組合日益加快，新的社會階層及社會團體、民間組織持續(xù)萌發(fā)。立法應擔當起協(xié)調利益沖突和舒緩社會階層矛盾的職責，這就要求立法應具有最大的統(tǒng)一性和普遍性，兼顧社會最大的公益。政協(xié)是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，涵括中共與各民主黨派，無黨派民主人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界代表，港澳臺同胞、歸國僑胞代表和特邀人士。應當說，政協(xié)的組成人員已具有較高的代表性，但立法協(xié)商不等于政治協(xié)商，立法協(xié)商的場合也不能直接與政協(xié)組織畫等號。一些地方開展立法協(xié)商以政協(xié)組織為唯一渠道，實際上變相地排除了人大、政協(xié)以外其他社會主體的平等參與權，限縮了參與主體的廣泛性和代表性。此外，個別地方雖然嘗試建立人大和政協(xié)以外參與主體的遴選機制，但遴選機制并不成熟穩(wěn)定，或者有欠公平透明，歷次遴選出的參與主體的廣泛性和均衡性波動較大，未免引起公眾質疑。

(5)立法協(xié)商缺乏專門工作機構，組織層級較低，協(xié)商形式單一刻板。多數(shù)地方開展立法協(xié)商并沒有專門設置常設的工作機構，多是在政協(xié)由分管副主席或秘書長牽頭組成領導小組進行協(xié)調，由相關專委會組織對應屆別的委員進行協(xié)商，意見匯總也在專委會內完成，沒有上升到主席會議、常委會會議或政協(xié)會議層面;人大方面也多由人大法制委員會或常委會法制工作委員會出面，不涉及主任會議、常委會會議或人大會議層面，這使立法協(xié)商實際處在較低的層級內運行。

此外，許多地方開展立法協(xié)商采用組織相關屆別的政協(xié)委員、專家學者就法律文件草案撰寫書面意見和建議的形式，參與主體相互之間沒有直接的話語交流;有的以召開協(xié)商座談會為主要形式，座談會的流程和參與主體的發(fā)言內容已事先擬定好，發(fā)言時間也受到嚴格限定，基本處于各參與主體“各說各話”、“一團和氣”的格局。這些單一刻板的做法使得協(xié)商議題未能得到充分系統(tǒng)的討論，各種主張也未能形成直接的碰撞和博弈，阻卻了立法機關通過立法協(xié)商獲得更多意見建議，社會各方達成實質共識的可能。這些“有發(fā)聲，無爭論”的做法實際上完全不能稱其為“協(xié)商”。

(6)人大缺乏對立法協(xié)商成果的回應機制和總結機制，立法協(xié)商的實際成效難以評估。在多地的立法協(xié)商實踐中，往往是政協(xié)將相應界別政協(xié)委員提出的意見和建議匯總整理后送交人大常委會，立法協(xié)商便止步于此。人大及其常委會在法律文件草案的審議階段多大程度地考慮和采納了立法協(xié)商過程中呈現(xiàn)的意見建議，在最后通過的法律文件中多大程度地反映了立法協(xié)商的成果，在這方面還沒有形成固定的回應機制。立法協(xié)商的意見主張“有去無回”，實際上還是沒能在立法過程中真切地回應公眾訴求，也會在一定程度上挫傷參與主體的積極性。另外，人大及其常委會在法律文件草案表決通過后，缺乏對立法協(xié)商全過程“回頭看”式的整體評估，未能及時總結檢視立法協(xié)商工作中的利弊得失，因而立法協(xié)商的實際效果也難以進行評估，不利于積累經(jīng)驗促成制度機制的完善。

三、構建地方立法協(xié)商制度機制的設想

通過對立法協(xié)商基本內涵，以及地方立法協(xié)商實踐的現(xiàn)狀和存在的主要問題進行梳理，為吸收經(jīng)驗、補齊短板，構建民主法治、科學合理的立法協(xié)商制度機制提供了思路。《決定》闡明，“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”，這一部署也為構建立法協(xié)商制度機制指明了方向。

(一)制度框架

立法協(xié)商重在扎根基本國情和地方實際，重在集思廣益、達成共識，重在切實提升立法質量。因此，對照前文所述，地方立法協(xié)商可以考慮設計建立“黨委領導，人大及其常委會主導組織，以政協(xié)為主要渠道，相關主體積極聯(lián)動，平等參與、形式多樣地開展協(xié)商”的總體制度框架。

(1)黨委領導?！包h領導人民制定憲法和法律”，這反映了執(zhí)政黨在立法過程中的領導地位。黨的領導是社會主義民主法治、健全人民代表大會制度和鞏固黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治保證。地方黨委應當貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，通過法定程序使黨組織的主張成為本地區(qū)的法規(guī)，自覺在地方立法協(xié)商中擔當領導和協(xié)調的角色。當然，領導與協(xié)調絕不意味著地方黨委及其負責人可以對地方立法工作包辦代替，侵入人大及其常委會的法定職權，造成人大部分職權明有實無。

具體說來，地方黨委應按照組織程序和原則，根據(jù)同級人大常委會黨組和政協(xié)黨組的請示，對立法協(xié)商的議題、協(xié)商的重大注意事項、協(xié)商中爭議較大的問題及其處理方法，以及最終協(xié)商成果，在黨委常委會上討論或審定。同時，在立法協(xié)商的制度機制框架內，還應圍繞社會各方有序參與立法，防止部門利益法律化，對同級人大及其常委會、政府相關部門和政協(xié)等機構在立法協(xié)商中的具體任務進行協(xié)調，保證地方立法協(xié)商在同級黨委的領導和協(xié)調下有序進行。

(2)人大及其常委會主導組織。人民代表大會是行使立法權的國家權力機關，人民政協(xié)則是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構。人大與政協(xié)在性質、地位和職權職能上根本不同，立法協(xié)商本質上屬于立法活動，政治協(xié)商與立法協(xié)商并不能混同，若由政協(xié)主導組織立法協(xié)商，既無法制依據(jù)，又不符合政協(xié)章程對政協(xié)自身的定位，將使立法協(xié)商陷入國家理論、憲法法律和輿論觀瞻等層面的多重困境，因此不宜堅持和推行。

《決定》要求完善立法體制，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。因此，享有立法權的地方人大及其常委會，應當在地方立法過程中主動集思廣益、尋求共識，在地方立法協(xié)商全過程中不缺位、不“越位”，居于主動、主導的地位，體現(xiàn)出人大開門立法和民主立法的態(tài)度和決心，有意識、有針對性地就法律文件草案中的重大問題進行協(xié)商，為地方立法凝聚“最大公約數(shù)”。在實際運行中，可考慮由地方人大法制委員會、常委會法制工作委員會負責立法協(xié)商的具體組織工作。總之，就是要通過人大及其常委會的主導組織，提高立法協(xié)商的質量，并通過立法協(xié)商質量的提高，提升地方立法的質量。

(3)以政協(xié)為主要渠道，相關主體積極聯(lián)動?！稕Q定》強調，人民是依法治國的主體和力量源泉，必須保證人民在黨的領導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務。立法協(xié)商是群眾路線在立法工作中的重要體現(xiàn)，除了人大代表和人大常委會組成人員，還需要來自社會各方的主體共同有序參與。

具有廣泛代表性的地方政協(xié)是本地方治理的重要政治資源，為享有立法權的同級地方人大主導組織立法協(xié)商提供了主要渠道，應當予以充分運用。同時，如前文所述，為了應對社會結構的不斷變化，尊重和保障特定群體、個人的合法權益，還應注意發(fā)揮本地區(qū)政協(xié)對各參加單位、委員的聯(lián)系紐帶作用，保障政協(xié)以外的其他主體的平等參與權，綜合考慮可行性、參與主體代表性和協(xié)商效率等因素，結合運用團體推薦、自愿報名、隨機抽選和專門指定等多種方式，遴選一批非人大代表、政協(xié)委員的專家學者，行業(yè)或社會團體代表、公民，特別是與立法內容有直接利害關系的主體參與協(xié)商，使各方各面的“好聲音”能夠在立法協(xié)商過程中得以直接表達，拓寬參與主體的覆蓋面，增強立法協(xié)商的針對性。

(4)平等參與、形式多樣地開展協(xié)商。協(xié)商注重平等參與、理性探討，參與各方的地位都是平等的。雖然人大及其常委會是立法機關，是立法協(xié)商的主導組織者，但在立法協(xié)商的場合中，也只是平等參與的一方，不能壓制其他參與主體的不同意見，也不能向其他參與主體強加觀點，其角色任務更側重于傾聽、解釋和協(xié)調。對于協(xié)商的形式，除了組織召開專題立法協(xié)商會等會議外，還可向參與主體發(fā)送法律草案背景資料和征求意見函，增加協(xié)商調研、協(xié)商預備會等活動，使參與主體能有充分的時機醞釀和表達主張。

此外，開展協(xié)商的基本預設之一就是對同一議題各方存在不同主張，如果各方對同一議題都“完全贊成”、“一致贊同”，那就根本不需要借助協(xié)商凝聚共識。因此，立法協(xié)商的相關活動一定要破解一團和氣、各說各話的“行為定式”，破除有爭論就代表不團結不和諧的“思維慣性”，盡可能多地組織參與主體面對面的討論和辯論，讓不同的觀點直接碰撞、博弈和相互妥協(xié)，求同存異、凝聚共識，如此方為“真協(xié)商”。

(二)程序設定

針對各地開展立法協(xié)商程序規(guī)范不明確、不完整的問題，在構建地方立法協(xié)商制度機制時，應將設定立法協(xié)商程序規(guī)則列為重點工作。立法協(xié)商作為推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展和完善立法體制的重要載體，其運行程序應當流暢、穩(wěn)定;作為立法程序中的一個環(huán)節(jié)，立法協(xié)商的程序規(guī)則應當保障多數(shù)決策、程序正義、保護少數(shù)的民主三原則，與已有的立法程序規(guī)則相銜接，并具備法律效力，以使立法協(xié)商的開展得到明確授權和制約。綜合考慮，各地人大及其常委會可以專門制定作為地方性法規(guī)的《立法協(xié)商工作辦法》，將立法協(xié)商的制度框架、程序規(guī)則和相關運行機制內嵌其中，并與人大及其常委會議事規(guī)則、制定地方性法規(guī)辦法等法規(guī)的規(guī)定相銜接協(xié)調。

就運行程序而言，應當以時間先后為序，具體規(guī)范立法協(xié)商中的立法規(guī)劃或立法計劃、法律文件草案的公布告知程序，法律文件草案提交立法協(xié)商的確定和啟動程序，參與立法協(xié)商的主體的遴選標準和程序，立法協(xié)商的準備和組織程序，立法協(xié)商活動的時限和流程，立法協(xié)商意見建議的整理匯總和報送程序，人大及其常委會對立法協(xié)商成果的審議和回應程序，以及對立法協(xié)商過程的總結評估程序等方面。

(三)關鍵運行機制

機制是事物的內在工作方式，包括有關組成部分的相互關系以及各種變化的相互聯(lián)系。設計總體制度下的運行機制就是要讓制度“活化”，具有可操作性，使整個制度有效運轉起來。立法協(xié)商制度也需要有與之相配套的運行機制，使之能發(fā)揮制度設計的初衷。依照總體制度和程序設定的構想，可考慮設置以下關鍵的運行機制。

(1)立法協(xié)商的啟動和聯(lián)動機制。立法協(xié)商的前提是要讓公眾，特別是立法協(xié)商的潛在參與主體獲知立法文件的內容，如此才可能構思意見與建議，負責、高效地為立法協(xié)商貢獻智識。因此，在地方人大及其常委會擬定立法規(guī)劃、立法計劃或法律文件草案后，應當通過報刊、網(wǎng)站或微博等形式向社會公布，同時向政協(xié)、與立法文件內容相關的社會組織、專家或有直接利害關系的公民送達文件文本和相關資料。

特定的立法議題是否啟動立法協(xié)商，應當在本地方黨委的領導下，由地方人大及其常委會根據(jù)立法前評估狀況、起草意見的分歧情況、利益關系調整范圍和程度等因素循法定程序決定。在人大及其常委會確定相關議題舉行立法協(xié)商后，相關工作機構應當及時公布信息，并與前述有關主體積極聯(lián)動，為開展立法協(xié)商做好“預熱”工作。

(2)參與主體的遴選機制。在確定相關議題舉行立法協(xié)商后，人大及其常委會應當在地方黨委的領導和協(xié)調下，與立法協(xié)商的主要渠道政協(xié)一道，開始遴選立法協(xié)商的參與主體。參與協(xié)商的主體總數(shù)不宜過多，應重在考慮參與主體的代表性、對協(xié)商議題的認知程度等因素，且來自各方的主體數(shù)量、比例應當保持均衡。

遴選范圍應當涵蓋人大常委會相關負責人、政協(xié)相關負責人，立法文件提案人或草案起草人，與立法內容相對應的人大和政協(xié)專委會人員，與立法內容相關的人大代表或常委會組成人員，政協(xié)相關參加單位的代表和相應屆別的委員，與立法內容相關的社會組織負責人或代表，在立法內容方面有一定研究的專家學者，與立法內容有直接利害關系的公民或法人的代表，這些主體的遴選宜分別采用指定和推薦、推選的方式。除此之外，為了回應上述主體以外的公民的參與意愿，還可以保留適當比例的名額，對積極要求參與立法協(xié)商的公民采取報名登記、公開隨機抽取的方式遴選。經(jīng)各方遴選形成參與主體的初步名單后，應當由人大及其常委會有關機構予以公示，接受社會各界監(jiān)督，在公示期滿，未收到異議或者按照有關規(guī)定對異議處理后，由人大及其常委會確認名單并予公布。

(3)相關主體的商請機制。在目前立法協(xié)商缺乏頂層設計，以及協(xié)商形式在不斷探索、協(xié)商內容在不斷豐富的情況下，立法協(xié)商暫不宜硬性規(guī)定為地方立法的必經(jīng)程序。某項議題是否進行協(xié)商，應在地方黨委的領導下，由地方人大及其常委會視具體情況而定。然而，這樣的啟動機制不應阻卻相關主體就特定議題，向人大及其常委會提出立法協(xié)商啟動建議的可能。直言之，若人大及其常委會決定某項議題不舉行立法協(xié)商，或尚未決定是否舉行立法協(xié)商時，與立法內容相關的主體認為應當舉行協(xié)商的，可以以書面建議等形式商請人大及其常委會啟動立法協(xié)商，人大及其常委會經(jīng)研究認為理由充分、確有必要的，應當決定啟動立法協(xié)商程序。

(4)立法協(xié)商的終結機制。協(xié)商的意義不僅重在結果，更重在協(xié)商過程中意見主張的平等表達，理性的對話與反思。由于立法協(xié)商參與主體之間在價值觀、信息獲取和利益訴求等方面的差別，在表達意見、消除分歧和達成共識的過程中，可能在一些焦點問題上爭論不休。然而，協(xié)商追求的是“最大公約數(shù)”而非“一致同意”，協(xié)商不能無休止地持續(xù)，若久拖不決延宕了立法程序，既不經(jīng)濟高效，也有違協(xié)商的初衷，造成議事資源的浪費，因此有必要給立法協(xié)商設置恰當?shù)慕K結機制。從現(xiàn)實的可操作性出發(fā)，采用多數(shù)參與主體同意終止協(xié)商，或協(xié)商正式開始之前劃定協(xié)商終止時間的方式，應當是較為公平和有效的協(xié)商終結機制。

(5)立法協(xié)商成果的回應反饋機制。立法協(xié)商終結后，應當由人大或其常委會有關機構整理出專門報告，載明協(xié)商中各方的主張、主要共識、分歧和爭論焦點等內容，分送參與法律文件草案審議和表決的人大代表或常委會組成人員。法律文件草案進入審議階段后，人大代表或常委會組成人員對立法協(xié)商成果的討論情況，以及最終表決通過的法律文件對協(xié)商成果的采納情況、未采納原因也應予以記錄。這些信息應匯總整理為協(xié)商意見反饋報告，告知參與該次立法協(xié)商的有關主體，并以適當形式向社會公開，從而杜絕協(xié)商意見“有來無回”，立法協(xié)商“有頭無尾”的情形。當然，這種回應反饋機制與人大代表議案處理、政協(xié)委員提案辦理機制在性質意圖等方面根本不同，應當注意區(qū)分。

(6)立法協(xié)商的過程評估和激勵機制。經(jīng)過立法協(xié)商，某項立法的全部法定程序結束后，地方人大或其常委會應當對該次立法，特別是立法協(xié)商的全過程認真進行總結評估，形成評估報告，重在積累經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足，促進立法協(xié)商制度機制的不斷完善。同時，對于在立法協(xié)商中提出重要建設性意見，積極參與協(xié)商、表現(xiàn)突出的參與主體，亦可給予適當?shù)募?，以鼓勵各類主體的有序、高效參與立法，形成良好的立法協(xié)商氛圍。

立法協(xié)商是社會主義協(xié)商民主制度的重要組成部分，對完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法具有積極意義。推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑?？茖W立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。一些地方經(jīng)過實踐探索，應當在遵守憲法和法律的前提下，認真研究基本問題，構建立法協(xié)商的制度機制，使地方立法協(xié)商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。通過立法協(xié)商制度機制的運行，遵循立法規(guī)律，傾聽人民呼聲，回應人民期待，解決好人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，凝聚民心、民智、民力，使“每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護”，從而實現(xiàn)立法協(xié)商的制度愿景。