張承惠

今年8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。該意見提出，要以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

《意見》還提出了分類推進(jìn)國有企業(yè)改革的構(gòu)想，并提出了商業(yè)類國有企業(yè)市場化運(yùn)作的改革構(gòu)想。

盡管《意見》將金融作為特殊領(lǐng)域，“金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行”，但是《意見》中的一些改革思路仍然可以為國有控股商業(yè)銀行下一步改革所引用和借鑒。

亟需調(diào)整改革思路

近年來，受到意識形態(tài)、既得利益群體等因素的影響，金融改革遇到了一定阻力。在正規(guī)金融體制改革推進(jìn)難度加大的情況下，“先易后難、外圍突破”等在經(jīng)濟(jì)改革早期階段曾獲得成功的做法被自覺不自覺地引入金融領(lǐng)域。

從近幾年的政策導(dǎo)向看，推動民營銀行設(shè)立、對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展持寬容態(tài)度、大力發(fā)展各種類型金融機(jī)構(gòu)包括小貸公司、融資性擔(dān)保公司、融資租賃公司、資本管理公司等都是這種改革思路的體現(xiàn)。

盡管外圍突破策略在相當(dāng)程度上是成功的（特別是得到了地方政府的熱烈呼應(yīng)），對支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定作用，但是傳統(tǒng)銀行改革仍然是不能回避的問題。

其原因，一是在中國間接融資主導(dǎo)、國有控股大銀行又主導(dǎo)了間接融資體系的大格局下，新興機(jī)構(gòu)規(guī)模即便數(shù)量眾多，卻不足以改變金融競爭大局。

以民營銀行為例，20億元左右資本金的民營銀行即便設(shè)立100家，其資產(chǎn)規(guī)模也不過2萬億～3萬億元，而目前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)已超過180萬億元。顯然，傳統(tǒng)銀行仍是決定中國金融體系服務(wù)效率和風(fēng)險程度的關(guān)鍵性因素。

二是汲取臺灣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，過快放開民營銀行的市場準(zhǔn)入將引致較大的風(fēng)險。本世紀(jì)早期，為處置民營銀行帶來的金融風(fēng)險，臺灣金融監(jiān)管當(dāng)局承受了巨大壓力。

三是隨著各類融資服務(wù)機(jī)構(gòu)種類和數(shù)量的大量增加，地方政府的金融監(jiān)管壓力不斷加大。受監(jiān)管能力和經(jīng)驗(yàn)所限，很難對金融風(fēng)險進(jìn)行有效防控和早期預(yù)警。近幾年融資性擔(dān)保公司、小貸公司、P2P等類金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營案件頻發(fā)，成為誘發(fā)不穩(wěn)定的重要因素。

總之，“外圍突破”策略難以觸動中國金融體系的核心。“外圍突破”的策略也已經(jīng)基本走到盡頭，當(dāng)前亟需調(diào)整改革思路，下決心推進(jìn)國有控股商業(yè)銀行改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

市場化程度不夠

從傳統(tǒng)銀行體系的情況看，盡管四大行經(jīng)過上世紀(jì)90年代的商業(yè)化轉(zhuǎn)型和本世紀(jì)初的股份制改造，已經(jīng)擺脫了原來國有“專業(yè)銀行”的形象，初步建立起商業(yè)化的績效考核機(jī)制和風(fēng)險管理體系，商業(yè)化程度有了較大程度的提高，但仍存在較大的問題。

突出表現(xiàn)在公司治理不規(guī)范、總部控制力和風(fēng)控能力不足、市場競爭行為異化等方面。四大國有控股銀行之外的全國性股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等，市場化程度則存在較大差異。雖然不乏市場化程度較高、經(jīng)營績效和風(fēng)控能力良好的銀行，但體制機(jī)制仍普遍存在問題。

造成這種狀況的外部原因是存在廣泛的國家信用隱性擔(dān)保和缺乏市場紀(jì)律約束，內(nèi)部原因是國有股比重過高和行政權(quán)力對金融機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)。

傳統(tǒng)銀行公司治理的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是一股獨(dú)大和內(nèi)部人員控制現(xiàn)象普遍存在，中小股東的制衡作用被削弱甚至消失。目前中國傳統(tǒng)銀行體系中，政府直接或間接持股的比重估計高達(dá)60%～70%。國有股占比過高加上國有資產(chǎn)的委托代理體系十分復(fù)雜、層級過多，導(dǎo)致委托人難以對代理人實(shí)施有效監(jiān)管，并使得各個層級之間信息傳遞損耗和監(jiān)管成本增加。

二是董監(jiān)事會制度不健全。一方面董監(jiān)事的選拔往往不是基于金融機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作的考慮，大量非專業(yè)人員被塞入董事會、監(jiān)事會，甚至在某種程度上成為安置上升無望官員的場所;另一方面，董事長和總裁（行長）的關(guān)系不清。在很多機(jī)構(gòu)，董事長不僅是股東利益在公司的最高代表，也掌控日常經(jīng)營權(quán)力。由于董事會和董事長并沒有真正掌握金融機(jī)構(gòu)的決策權(quán)和任免經(jīng)營層的管理權(quán)，為避免被架空，董事長不能不介入日常經(jīng)營活動。最終董事長和行長的關(guān)系演變成“董事長老大、行長老二”，在相當(dāng)程度上扭曲了委托代理關(guān)系。

三是在公司高管層的選拔上非市場化因素過強(qiáng)。一方面金融機(jī)構(gòu)總部的高管任命往往由政府決定（某些民營資本控股的金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)信社，其省聯(lián)社的高管也由政府任命），很多情況下是直接由政府官員調(diào)任委派;另一方面“高管”的定義過寬，商業(yè)銀行分支行、保險公司分支公司管理層的任命也要經(jīng)過相關(guān)部門及其派出機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)總部的權(quán)力受到很大限制。

四是用人不能堅(jiān)持商業(yè)化、市場評價的激勵導(dǎo)向，而是越來越傾向于行政化。在有的大型國有商業(yè)銀行，至今仍以“局級”“處級”等行政級別來作為激勵和內(nèi)部人事管理手段。

上述問題，嚴(yán)重影響了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的經(jīng)營目標(biāo)和導(dǎo)向，銀行高管和職工往往更關(guān)心自己的職務(wù)升遷，而非經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)和股東利益。

設(shè)立全面商業(yè)化的改造試點(diǎn)

在深化國企改革的大背景下，打好傳統(tǒng)銀行改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，要做到以下幾點(diǎn)：

第一點(diǎn)要進(jìn)一步深化國有控股商業(yè)銀行的公司制股份制改革。改革的目標(biāo)，是逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營機(jī)制。未來國有控股銀行應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制，大幅度降低國有股比重。理論上，要實(shí)現(xiàn)對一個企業(yè)的有效控制并不需要控股，國外成功運(yùn)用的金股制度已經(jīng)為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)踐證明，對銀行控股盡管有利于實(shí)現(xiàn)絕對控制，卻無助于提升其效率，而在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率在相當(dāng)程度上決定了轉(zhuǎn)型的成敗。

《意見》提出“允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度”的思路，與銀行的改革方向也是高度契合的。

為穩(wěn)妥推進(jìn)國有控股商業(yè)銀行改革，建議選擇一家大型銀行進(jìn)行全面商業(yè)化的改造試點(diǎn)。不久前國務(wù)院通過的交通銀行混合所有制股改方案，已經(jīng)開啟了大型金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)混合所有制的進(jìn)程。

第二點(diǎn)要推進(jìn)董事會建設(shè)，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。如前所述，在一些銀行，董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算。下一步改革要重點(diǎn)解決在決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制方面存在的問題，規(guī)范董事長、行長的行權(quán)行為，重新界定董事會的決策權(quán)限和經(jīng)理層的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的公司治理。

為此，首先要落實(shí)董事會在重大決策、高管任命、薪酬分配等方面權(quán)利;其次要進(jìn)一步完善董事會的結(jié)構(gòu)和董事的選聘機(jī)制。對于國有股權(quán)超過一定比例（例如50%）的銀行，在黨管干部的原則下保證一定比例的高管市場化選聘，并逐步減少帶有“既是官員又是銀行家”雙重身份的高管數(shù)量，增加職業(yè)經(jīng)理人比重。對于國有股占比小于50%的銀行，政府不再決定或影響銀行董事長、行長的選擇與任命。同時要改進(jìn)董事會和董事評價辦法，強(qiáng)化對董事的考核評價和管理;三要切實(shí)保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，落實(shí)行長在經(jīng)營和用人方面的權(quán)力。

第三點(diǎn)改進(jìn)限薪制度，調(diào)整銀行高管的薪酬分配制度。

去年開始，政府對國企高管實(shí)施了限薪制度，國有金融機(jī)構(gòu)的高管也實(shí)施了限薪。應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)前市場化招聘比例很低，高管普遍具有雙重身份的情況下，限薪政策是正確的。

但是毋庸諱言，限薪也帶來一定的影響。一是大大低于同業(yè)。大銀行董事長年薪原來不超過200萬元人民幣已經(jīng)明顯偏低（2012年美國銀行CEO布萊恩·莫尼漢的薪酬高達(dá)1200萬美元），限薪后降為60萬元更是與承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)重不對稱。幾大國有控股銀行總資產(chǎn)多的十多萬億，少的也有幾萬億，很難想象僅憑黨性，就能夠充分調(diào)動銀行高管的責(zé)任心和積極性。高管消極怠工和不作為，很容易損害銀行的實(shí)際利益。當(dāng)銀行高管待遇比下屬還低時，情況就更加怪異。二是限薪范圍過大，除了董事長、行長以外，其他高管通常也在限薪之列。這種狀況如果長期持續(xù)下去，不僅不利于吸引人才，也留不住優(yōu)秀高管。解決這個問題的根本途徑，是徹底解除銀行高管的行政官員身份。

為此，在下一步銀行改革中，應(yīng)結(jié)合用人制度的改革，相應(yīng)調(diào)整薪酬制度。一是對非國有控股的商業(yè)銀行，不再組織安排董事長、行長;二是對國有控股的商業(yè)銀行，減少行政任命的高管數(shù)量，目標(biāo)是除了董事長以外，行長以下均從市場選聘。

（作者系國務(wù)院發(fā)展中心金融所所長）