王新娜 王愛萍

摘 要：新型城鎮(zhèn)化無論是在基本理念、核心內(nèi)涵方面，還是在發(fā)展方式與動力機制方面都有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，文章對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特質(zhì)進行了深入的剖析。山東省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入到一個關(guān)鍵時期，通過對山東省新型城鎮(zhèn)化業(yè)已取得的成就和存在的問題進行深入的探討，文章提出了山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 現(xiàn)狀 問題 對策

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-144-02

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

2012年，黨的十八大會議正式提出堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，在城鎮(zhèn)建設(shè)以及經(jīng)濟社會發(fā)展中重視人的需要，促進經(jīng)濟社會以及“人”的全面發(fā)展。這意味著不僅要積極穩(wěn)妥推動1億農(nóng)村剩余勞動力落戶城鎮(zhèn)，而且更要徹底解決城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村等遺留問題，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正的“市民化”，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)“平等化”。

其次，新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為動力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動的集約型發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走新型工業(yè)化的道路；并緊密結(jié)合本城市、本區(qū)域的特色與已有優(yōu)勢，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)家集群，提高企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城市以及區(qū)域經(jīng)濟的競爭力；加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，徹底解決城鄉(xiāng)二元化問題，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，新型城鎮(zhèn)化追求城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以生態(tài)宜居、環(huán)保綠色的可持續(xù)發(fā)展模式為目標，以生態(tài)理念引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的進程。這意味著必須改變經(jīng)濟增長方式，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟，減少污染，降低能耗，尤其是減少經(jīng)濟發(fā)展以及社會生活中的種種浪費現(xiàn)象，加強循環(huán)經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展；必須要科學(xué)合理地進行城市規(guī)劃，加強生活垃圾與污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保健康的代謝環(huán)境，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明的和諧一致。

第四，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)創(chuàng)新，依靠科技、知識、制度等創(chuàng)新要素驅(qū)動城鎮(zhèn)化進程，在思想觀念、發(fā)展模式、政策制度、對外開放、城市管理等方面實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，這也是推進創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要步驟。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不僅要凝聚各種創(chuàng)新資源，營造有利于創(chuàng)新的外部環(huán)境，還要積極培育創(chuàng)新主體，勇于探索創(chuàng)新型發(fā)展模式。

二、山東省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展狀況

山東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的巨大成就表現(xiàn)在：

首先，從人口普查數(shù)據(jù)看，山東省人口城鎮(zhèn)化率不斷上升，進入20世紀90年代以后發(fā)展迅速，1990年山東省人口城市化率僅為18.73%，2005年突破45%，2011年突破50%，截止2014年底，山東省人口城鎮(zhèn)化率已達55%，高于全國53.77%的水平。從公安戶籍統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2013年山東省人口城鎮(zhèn)化率也達到了43.8%，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口達到4130萬人，較1990年增加了2552萬人，年均增長106萬人。

其次，從地域景觀城鎮(zhèn)化看，截止2013年底，山東省下設(shè)地級市17個，縣級區(qū)劃數(shù)達到137個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)達到了1826個；建成區(qū)面積達到4187.5平方公里，比2003年增長了1992.11平方公里，比2002年翻了一番；其中城市建設(shè)用地面積為3828.3平方公里，占比達到91.42%；建成區(qū)綠化覆蓋面積達到17.85萬公頃，較2002年增長了近3倍，建成區(qū)綠化覆蓋率達到42.6%。

第三，從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，供水、供電、燃氣、道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就。截止2013年底，山東省城鎮(zhèn)用水普及率、用氣普及率均超過99%；在政府高投入支撐下，人均城市道路面積從1997年的13.6平方米，迅速增長到2013年的25.3平方米，翻了近一番；建成區(qū)排水管道密度達到11公里/平方公里，較1997年增長了43.79%；公共交通發(fā)展勢頭良好，山東省城鎮(zhèn)運營車數(shù)超過3.5萬輛。

第四，從生活方式城鎮(zhèn)化看，山東省各城鎮(zhèn)業(yè)已建成1807個文化站、159個藝術(shù)館（文化館）、153個公共圖書館，廣播與電視節(jié)目綜合人口覆蓋率均超過了98%，極大地豐富了城鎮(zhèn)居民的文化生活，推動了城鎮(zhèn)精神文化的發(fā)展與擴散。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，各城鎮(zhèn)政府加大投入，2012年，政府衛(wèi)生支出費用近500億元，占衛(wèi)生總費用的比重超過25%；2013年，綜合醫(yī)院數(shù)量為1158個，床位數(shù)超過24萬張，衛(wèi)生技術(shù)人員近27萬人，極大地滿足了城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

三、山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的矛盾與問題

雖然山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成績，但不可否認，也暴露了眾多的問題與矛盾。

首先，山東省城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。2003-2013年間，山東省城鎮(zhèn)化水平從41.8%增至53.75%，增長幅度達到28.59%，城市人口密度從901人/平方公里增長到1361人/平方公里，增幅達到51.05%，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)用地面積卻增長了90.74%，地域景觀城鎮(zhèn)化速度遠遠高于人口城鎮(zhèn)化速度。城鎮(zhèn)攤大餅式迅速擴展，開發(fā)強度差，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地效率低下，土地瓶頸日顯。

其次，人口遷移速度較快，但市民化進程緩慢。進城農(nóng)民、外來務(wù)工人員在戶籍、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、社會保障、教育等方面與城鎮(zhèn)居民存在著“不均等化”。不僅城鎮(zhèn)居民對農(nóng)民工存在著誤解和歧視，農(nóng)民工也聚居在“城中村”里，與城鎮(zhèn)社會與生活格格不入，形成新的城鎮(zhèn)化二元結(jié)構(gòu)。

第三，山東省各地市城鎮(zhèn)化水平存在區(qū)域差異性。濟南、青島等大城市發(fā)展快，人口過于集聚，卻被諸如交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張等各種城市病所困擾。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，城鎮(zhèn)功能較為薄弱。這種狀況不僅不利于山東省新型城鎮(zhèn)化的推進，而且也使得山東省城市群區(qū)域一體化程度不高，城市群綜合競爭力較低。

第四，城鎮(zhèn)綜合承載能力不強，生態(tài)環(huán)境承受較大壓力，環(huán)境問題日益嚴峻。一直以來，資源短缺制約著山東省各地市的經(jīng)濟發(fā)展。2013年，山東省人均水資源量為300.4立方米/人，僅相當(dāng)于全國平均水平的14.58%，但人均用水量卻相當(dāng)于全國平均水平的49.29%。煤炭消費量約占全國的1/10，二氧化硫和氮氧化合物的排放量分別位居全國第一位和第二位，且在山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，火電、鋼材等高污染行業(yè)的污染物排放量占全省的90%。

在城鎮(zhèn)化率突破50%的拐點水平后，山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展處于重要的轉(zhuǎn)型時期，前期累積的種種矛盾和問題如何化解成為當(dāng)前必須解決的重大問題。

四、山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

首先，堅持“以人為本、公平共享”，強調(diào)城鎮(zhèn)的建設(shè)、經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的進步必須以人的全面發(fā)展為目標，明確全體居民的發(fā)展、幸福和中國夢的實現(xiàn)才是城鎮(zhèn)化的終極目標，保障全體人民享受區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的成果。

其次，改革傳統(tǒng)的戶籍制度，取消對城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民身份的不平等的等級界定。這不僅尊重了公民的自由遷徙權(quán)，逐步允許符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，而且還取消了這薄薄的戶籍紙背后所代表的城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療以及社會保障等方面的不平等待遇。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)應(yīng)對所有城鎮(zhèn)常住人口提供，這必將打破城市二元結(jié)構(gòu)的路徑依賴，重構(gòu)城鎮(zhèn)平等的社會結(jié)構(gòu)。

第三，堅持可持續(xù)發(fā)展的思想，根據(jù)各城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力來嚴格控制城市建設(shè)用地的擴張，在有限的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建設(shè)緊湊型城市。不僅要集約利用有限的城市土地資源，而且要集中布局城鎮(zhèn)功能要素，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)再次得到強化。

第四，要實現(xiàn)四化同步，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要形成相互協(xié)調(diào)、深度融合、良性互動的發(fā)展格局。新型城鎮(zhèn)化進程中的工業(yè)化是集約型的新型工業(yè)化，即將信息化與工業(yè)化融為一體的，發(fā)展高效益、低能耗、少污染且能充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢的工業(yè)化。新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化互促共進，可以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，形成高效的、知識密集型的產(chǎn)業(yè)集群。

第五，以生態(tài)宜居、環(huán)保綠色的可持續(xù)發(fā)展模式為目標，確立了兼顧分配效率和環(huán)境公平的地方政策的基調(diào)，將生態(tài)文明理念融會至城鎮(zhèn)化建設(shè)過程之中。低碳、綠色、環(huán)保、可持續(xù)、節(jié)約成為新型城鎮(zhèn)化的“關(guān)鍵詞”。生態(tài)環(huán)境不斷改善，城市人居環(huán)境得以優(yōu)化。

第六，堅持城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌發(fā)展，不僅包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且還要在區(qū)域政策與法規(guī)制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面進行通盤籌劃。按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、集約緊湊、疏密有致等基本原則，改造并提升中心城區(qū)功能，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境，要統(tǒng)籌安排學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、文化體育設(shè)施與場所等基本公共服務(wù)設(shè)施的布局與建設(shè)。

[基金項目：山東省軟科學(xué)研究計劃項目（2014RKB01308），項目名稱：自主創(chuàng)新驅(qū)動型山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究。]

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（作者單位：王新娜，煙臺大學(xué) 山東煙臺 264005；王愛萍，威海市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū) 山東威海 264205）（責(zé)編：賈偉）