張珂

摘 要：文章通過對河南省鄢陵縣馬坊鄉(xiāng)眾多鄉(xiāng)村的走訪調(diào)查，了解到大部分村莊在30年承包期限內(nèi)進行了不同次數(shù)的土地調(diào)整，而馬坊鄉(xiāng)是河南省眾多農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的一個，土地承包中出現(xiàn)的問題在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中相對比較明顯，所以研究馬坊鄉(xiāng)的農(nóng)村土地調(diào)整問題對折射豫東地區(qū)乃至整個河南省糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村土地調(diào)整問題都具有重要意義。文章通過對馬坊鄉(xiāng)土地調(diào)整現(xiàn)狀和土地調(diào)整中相關(guān)問題的分析，希望進一步掌握農(nóng)戶對土地承包權(quán)的態(tài)度和期望，也希望通過研究能夠?qū)ξ磥磙r(nóng)村土地調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)提出建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：土地調(diào)整 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 土地長期產(chǎn)出效益 承包期限

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-052-04

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是我國的立國之本，而農(nóng)業(yè)又和土地息息相關(guān)，因此，可以說土地問題是關(guān)系中國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和社會和諧的重要問題，農(nóng)村土地調(diào)整問題是我國社會關(guān)系調(diào)整中的主要問題。我國從1978年開始建立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地促進并調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。在第二輪土地承包期即將到來的時候，如何使土地承包的制度目標更加符合農(nóng)民意愿，更加有利于“三農(nóng)”問題的解決，已成為我們必須研究的課題。

一、馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村土地調(diào)整的現(xiàn)狀

馬坊鄉(xiāng)位于許昌市鄢陵縣城東北，面積72平方公里，人口5.5萬，鄉(xiāng)轄41個行政村，69個自然村。馬坊鄉(xiāng)地形主要是平原，土壤以黑土為主，比較肥沃，氣候?qū)儆趤啛釒О霛駶櫄夂?，相對濕潤，水源相對充足，主要種植冬小麥、玉米等糧食作物和棉花、辣椒等經(jīng)濟作物，是河南產(chǎn)糧區(qū)的重要組成部分；全鄉(xiāng)沒有較為成熟的工業(yè)區(qū)，農(nóng)村勞動力主要是農(nóng)忙時務(wù)農(nóng)和農(nóng)閑時外出打工，農(nóng)村人口占全鎮(zhèn)人口的90%以上，農(nóng)業(yè)收入是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主要收入，土地仍然是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村重要的收入來源和基本生活保障。因此，馬坊鄉(xiāng)是典型的以農(nóng)業(yè)為主、農(nóng)村人口居多的中部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸被確立為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配的基本制度，為了保護農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)戶對土地的長遠投資，國家先后制定了一些列的法律法規(guī)來不斷延長農(nóng)戶土地的承包期限。但是，相當(dāng)部分的農(nóng)村地區(qū)，“生不增、死不減”的土地政策在很長的一段時間內(nèi)并沒有得到真正地貫徹，取而代之的是“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的土地制度實踐。據(jù)走訪了解，馬坊鄉(xiāng)大部分村莊都進行過不同次數(shù)的土地調(diào)整，而且大部分是有一個潛在規(guī)定的即“幾年一次”。通過對馬坊鄉(xiāng)將近20個自然村的調(diào)查，其中，兩個村沒有進行過土地調(diào)整，占總數(shù)的10%，其它的都先后調(diào)整過土地，最少的一次，最多的5次，占總數(shù)的90%。馬坊鄉(xiāng)目前的農(nóng)村土地大部分都是“三年一大調(diào)，五年一小調(diào)”，所謂的“小調(diào)”就是村小組內(nèi)的調(diào)整，“大調(diào)”就是整個村子的所有土地的調(diào)整。而土地調(diào)整的主要方式就是抓鬮，抓鬮的主要操作步驟有：對需要調(diào)整的土地進行重新丈量，計算出人均土地畝數(shù)；把土地劃分成不同的順序，一般按照土地相對村莊所處方向如：村子南面的地叫南地，可是算作1號土地；召開村民大會，由戶主抓鬮，按照抓鬮的順序并依據(jù)人均畝數(shù)分配土地。

由此可見，農(nóng)村土地承包年限30年不變的政策的落實情況確實不容樂觀。在對馬坊鄉(xiāng)100戶農(nóng)戶的調(diào)查中有40戶愿意進行土地調(diào)整，占總數(shù)的40%，說明有相當(dāng)一部分農(nóng)戶是自愿要土地調(diào)整的。而事實上，頻繁的土地調(diào)整會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很多不便，大多數(shù)農(nóng)民也知道，土地調(diào)整會影響土地的長期肥力，不利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收；國家更加知道，頻繁的土地調(diào)整影響土地的綜合利用效率，阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。那么為什么這么多農(nóng)戶愿意自己損害自己的利益；而國家又對不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的行為不加以制止？下面就讓我們來了解一下農(nóng)村土地調(diào)整的原因。

二、馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村土地調(diào)整的相關(guān)原因

在信息化的今天，電視、電話、手機已走進千家萬戶，在對馬坊鄉(xiāng)100戶農(nóng)戶的調(diào)查中，擁有電話的農(nóng)戶有36戶，擁有手機的有90戶，既沒有電話也沒有手機的有6戶，這充分說明我們了解國家政策的途徑多種多樣，30年不變的土地政策也必然為農(nóng)戶所熟悉。那么明知國家有三令五申的政策，為什么還要土地調(diào)整，推動農(nóng)民頻繁進行土地調(diào)整的根源到底是什么呢？根據(jù)我們的走訪和調(diào)查，引發(fā)農(nóng)村土地調(diào)整的原因主要有以下幾點：

（一）國家相關(guān)政策的制定和宣傳的缺陷給土地調(diào)整帶來了便利

1.國家相關(guān)法律政策比較模糊。2002年國家通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。同時又規(guī)定：承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。這本意是為了維護土地承包期限的長期性、穩(wěn)定性，卻成了土地調(diào)整者的尚方寶劍，大多村莊都把土地調(diào)整的原因歸咎于這種所謂的“等特殊情形”，然后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人民政府，堂而皇之進行頻繁的土地調(diào)整。這是影響農(nóng)村土地調(diào)整的客觀原因。

2.農(nóng)民有關(guān)土地方面的法律知識匱乏、守法護法意識淡薄。在對馬坊鄉(xiāng)100戶的農(nóng)戶調(diào)查中，任何土地方面的法律都沒聽過的有46戶，只聽說過《憲法》有4戶，說明只有一半的農(nóng)戶聽說過《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》。承包期限30年不變的政策深入人心，但是大家都不知道有相關(guān)的法律在維護這一制度，更加不知道用法律武器來捍衛(wèi)這一制度；再加上農(nóng)民的法律意識本來就不強，一再違背國家的法律政策也就不足為奇了。

（二）人口增減、自然災(zāi)害、土地流轉(zhuǎn)等造成人地矛盾的影響

1.人口自然增減和人口流動導(dǎo)致人地矛盾突出。在馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村中大部分都有這樣的情況，在發(fā)包土地時并不是該集體成員，即新增人口，如承包后的新生兒，入嫁女、入贅男等；或者人口相對發(fā)包時減少，部分農(nóng)戶由于成員死亡、遷往城市或者由于女兒多且出嫁，土地?zé)o能力耕種。此時會出現(xiàn)田多無人種，人多無田種的尷尬局面，也導(dǎo)致農(nóng)村社會心態(tài)的不平衡。在土地承包經(jīng)營期限長期化時，人地矛盾極為突出。以農(nóng)戶為承包主體的土地承包制度要求主體之間的平等性，而人口變動卻帶來了事實上的不平等。在實踐中，人口變動帶來的人地矛盾是導(dǎo)致土地調(diào)整的最主要因素。

2.自然災(zāi)害和國家征用土地造成部分農(nóng)民失地。馬坊鄉(xiāng)有相當(dāng)一部分村莊有一些承包人在發(fā)包土地的時候分得了土地，但是由于自然災(zāi)害、公用征收等不可抗力的原因失去了土地，此時生存成為問題，土地調(diào)整成為必要。農(nóng)戶承包的土地被征收，使得耕種土地面積減少，不能滿足自身的生存需求，而村集體中的分田大戶卻由于人少地多，此時導(dǎo)致要求土地調(diào)整的要求和期望成為可能。

（三）農(nóng)民自身觀念等原因的影響

1.農(nóng)民傳統(tǒng)的土地觀念的影響。馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村傳統(tǒng)就是“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是農(nóng)民追求的理想境界。在這點上，國家的期望和農(nóng)民的傳統(tǒng)理念出現(xiàn)了錯位。20世紀50年代前后的土改，滿足了農(nóng)民平均占有土地的要求，因而大受農(nóng)民的歡迎。30年的人民公社歷史，在農(nóng)民的心目中形成一種很深的“集體土地成員權(quán)”意識。他們認為：既然土地是屬于“大家的”，因此每個集體的成員，包括現(xiàn)在的和將來出生的，都應(yīng)該均等地享有分配土地的權(quán)利。這種土地認知方式，直接導(dǎo)致80年代以來農(nóng)村土地的頻繁調(diào)整。

2.農(nóng)民外出打工，務(wù)農(nóng)時間減少等會使其自動放棄屬于自己承包期限法律保護的權(quán)利。在家務(wù)農(nóng)的時間大大減少，糧食收入在這些農(nóng)戶家庭總收入的比例往往較低，這些農(nóng)戶一般會對土地的調(diào)整持熱衷或者冷漠的態(tài)度，他們自愿放棄自己土地承包期限不變的權(quán)利，這也助長了土地調(diào)整的風(fēng)氣。橋頭的農(nóng)村大部分出現(xiàn)這樣的農(nóng)戶：由于外出打工造成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占家庭比重日減，由此大家對土地調(diào)整就會不管不問。根據(jù)問卷顯示：馬坊鄉(xiāng)的100戶農(nóng)戶中有61%的調(diào)查者曾經(jīng)外出打工，有56%的農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)天數(shù)少于100天，而在40戶愿意進行土地調(diào)整的農(nóng)戶中其中有29戶一年內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天數(shù)少于100天；100戶農(nóng)戶中有58戶糧食生產(chǎn)在家庭總收入的比例少于50%，而在40戶愿意進行土地調(diào)整的農(nóng)戶中其中有26戶糧食生產(chǎn)在家庭總收入的比例少于50%。當(dāng)沒有利益驅(qū)使或者利益下降時我們往往就會減低對其的關(guān)注度，但是大多農(nóng)戶對土地調(diào)整的不關(guān)注，事實上給土地調(diào)整的投機者起到了推波助瀾的作用。

3.農(nóng)戶土地上的長期投入影響農(nóng)戶對土地調(diào)整的態(tài)度。在土地上長期投入多的戶，趨向于不調(diào)地。長期投入包括打井、機井維修、修引水渠、修排水溝、平整土地、改良土壤及其他固定資產(chǎn)投入。通過對馬坊鄉(xiāng)近100戶的農(nóng)戶的走訪，發(fā)現(xiàn)對土地的長期投資越多的農(nóng)戶就越反對土地調(diào)整，因為土地調(diào)整的結(jié)果是自己的土地與別人的互換，自己這些年植的“樹”就只能讓給別人來“乘涼”，農(nóng)戶絕對不想這樣的事情發(fā)生，反之，對土地的長期投資越少的農(nóng)戶就對土地調(diào)整持默許或者支持的態(tài)度，自己沒好好的植“樹”，調(diào)了反而可以乘別人植樹的“涼”，豈不是好事。

4.個別不良農(nóng)戶的無理要求。在現(xiàn)代化的今天馬坊鄉(xiāng)某些村莊還存在這樣的情況，有些農(nóng)戶由于缺少農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)知識，或者不肯增加對自己土地的長期投資，自家的單位土地產(chǎn)量往往不如別人，可是他們卻將這歸咎于自己所分土地級別過低（馬坊鄉(xiāng)的土地大部分根據(jù)土地肥力、灌溉條件、排水條件、所在位置等劃分為一、二、三等不同的等級），或者自己同級別的土地不如別人的，因此需要進行土地調(diào)整，重新劃分土地。實際上他們是想靠著運氣分到經(jīng)過擁有較好農(nóng)業(yè)技術(shù)、舍得給土地長期投資的農(nóng)戶改良過的具有較高產(chǎn)量的土地。這些農(nóng)戶的過分要求也成為造成農(nóng)村土地頻繁調(diào)整的重要原因之一。

（四）農(nóng)村基層政府和農(nóng)村的基本制度的影響

1.機動地的預(yù)留和分配間接上促成農(nóng)村土地調(diào)整的發(fā)生。機動地是用于土地調(diào)整的，預(yù)留機動地是村民小組應(yīng)對村組內(nèi)家庭人口自然和人為原因而發(fā)生變化的主要方法。機動地預(yù)留充足就會在一個長時期內(nèi)，能夠應(yīng)對本村或者本村小組內(nèi)家庭人員增減帶了添地去地的問題，就能夠在一個長時期內(nèi)保持村民之間的土地公平，從而淡化農(nóng)戶之間的矛盾，保持社會一定時期的和諧；反之，預(yù)留的機動地越少，就不能很快地應(yīng)對由于農(nóng)戶人口增減帶來的添地去地的要求，就容易激化農(nóng)戶之家的矛盾，從而進行土地的再分配，維持組員之間的公平。而據(jù)了解預(yù)留過多的機動地在馬坊鄉(xiāng)幾乎是不可能，因為預(yù)留的機動地的承包權(quán)問題所造成的矛盾遠遠比農(nóng)村土地調(diào)整要大。

2.第一輪承包期內(nèi)是否與農(nóng)民簽訂了承包合同。承包合同的簽訂對土地調(diào)整次數(shù)有很大的影響。這主要取決于承包合同對土地調(diào)整的具體規(guī)定。如果農(nóng)戶簽訂了承包合同就會懂得中間進行土地調(diào)整是不合法的，這樣就增加他們對國家政策把握的準確性，在對馬坊鄉(xiāng)100戶農(nóng)戶的調(diào)查中，知道農(nóng)村土地屬于村民小組的只有24戶，占總調(diào)查數(shù)的24%，另外有58%的農(nóng)民認為土地還是屬于國家所有；而對于“農(nóng)村土地集體所有”中的集體的定位，也只有30%的人知道是所有村民小組，大部分人還是認為土地就是國家的。這種觀念也助長了村干部動員土地調(diào)整的心思，村干部是農(nóng)戶心中所謂的父母官，聽他們的等于是聽國家的。如果簽訂承包合同就會讓大家明白土地歸屬等一些列的問題，就增加了農(nóng)戶對國家承包政策認識度，也會為他們維護國家政策提供有效地法律依據(jù)，從而增強他們維護國家政策的信心。

3.一些基層政府和村組織干部不良心態(tài)的誘導(dǎo)。對于基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村組織及廣大的鄉(xiāng)村干部來說，土地不僅是一種生產(chǎn)資源，而且更是對農(nóng)村社會實施控制的工具之一。一些地方政府及鄉(xiāng)村干部也常常借土地調(diào)整之機來施展自己的權(quán)力影響，借以控制農(nóng)村社會。特別是村干部作為村集體經(jīng)濟組織的代理人及委托管理者，可以以集體的名義對農(nóng)村土地進行管理。在當(dāng)前國家對村干部舊的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟的情況下，一些村干部試圖控制村莊土地資源的調(diào)整分配以謀取利益，使土地承包制出現(xiàn)了很多異化蛻變的調(diào)整形式。

三、土地調(diào)整對馬坊鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會產(chǎn)生的問題

（一）影響土地的長期產(chǎn)出效益

土地調(diào)整影響農(nóng)民對土地的長期投資，從而影響土地的長期產(chǎn)出效益。就馬坊鄉(xiāng)而言，大部分村莊都是3～5年進行一次土地調(diào)整，這樣農(nóng)民肯定不愿意對土地進行較為長期的投資（比如給土地施加有利于提高長期肥力的土家肥或者是其他高效化肥）。其實，由于對土地施用了過多化學(xué)化肥，往往造成土地板結(jié)等很多問題，不僅影響土地的長期產(chǎn)出，而且還會造成土地單產(chǎn)嚴重下降。從而直接導(dǎo)致我國糧食產(chǎn)量的下降，阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同時對土地的后續(xù)利用也帶來很多壓力。這是土地調(diào)整造成的最嚴重的影響。

（二）影響農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)

馬坊鄉(xiāng)隸屬的鄢陵縣是農(nóng)業(yè)大縣，因此當(dāng)?shù)卣块T為減輕農(nóng)民負擔(dān)，承諾凡在麥田內(nèi)淘洗1眼老井補貼500元，打l眼新井補2000元。由于土地調(diào)整頻繁，大家都認為現(xiàn)在耕種的土地等明年或者后年就不是自己的了，而且調(diào)整后的自己的土地很可能離現(xiàn)在的井很遠，所以都不愿意出錢打井。另外，有些村莊還遺留有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前政府組織開挖的粗口井，不過大部分已經(jīng)不能使用。原因主要是村民的小團體主義和監(jiān)管不力，村民認為這是以前自家人挖的，所以自己土地不在附近了，就要填起來。

（三）土地的經(jīng)常性調(diào)整造成嚴重的不規(guī)模經(jīng)濟

由于馬坊鄉(xiāng)目前的土地調(diào)整方式主要是抓鬮，所以為了做到土地分配的公平性，每次調(diào)整前，都需要對本區(qū)域內(nèi)的人口、土地的數(shù)量、地塊的數(shù)量及質(zhì)量進行全面核查，由此造成產(chǎn)權(quán)界定費用的高昂。再者，由于土地調(diào)整頻繁各種資源的配置效率得不到進一步提高。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的績效之一就是科學(xué)配置勞動力資源與土地資源，而土地的零碎化，使各種生產(chǎn)資料（尤其是大型農(nóng)機具）的優(yōu)化組合失去基礎(chǔ)，從而抵消了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制應(yīng)該發(fā)揮的功能。

（四）影響土地耕種

馬坊鄉(xiāng)村組的土地調(diào)整都是采用隨進抓鬮、隨機劃分土地的方式，當(dāng)土地調(diào)整中遇見半人份（一個人土地的一半）或者其他的原因造成土地太窄無法耕種，村民往往會選擇種植楊樹，這樣也會影響附近田地的耕種。另外，因為調(diào)地頻繁，一些農(nóng)戶建房時，就在自家責(zé)任田里肆意挖土。從調(diào)查情況看，取過土的耕地復(fù)耕后，前幾年種植的莊稼長勢較差，產(chǎn)出效益非常低。

（五）土地調(diào)整一定程度上影響著村組內(nèi)部的安定團結(jié)

由于存在土地肥力的差異，馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村的土地都會劃分不同的等級，因此在土地調(diào)整時大家都想分到同等級中灌溉條件和生產(chǎn)道路較好的土地，但是這樣土地畢竟有限。所以分不到的農(nóng)戶往往會對村組干部和其他分到較好土地的農(nóng)戶產(chǎn)生敵對的心理。再加上馬坊鄉(xiāng)農(nóng)村土地調(diào)整都是采用抓鬮的方法，這就更增加了大家對土地調(diào)整過程公正性的懷疑。

總之，土地調(diào)整在解決人地矛盾的同時也導(dǎo)致了土地的細碎化、農(nóng)村社會矛盾激化等一系列的問題，這并不利于中國農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟、社會的綜合發(fā)展，但是農(nóng)村的土地調(diào)整大多是由農(nóng)戶自愿提出，說明國家穩(wěn)定土地承包期限的政策和農(nóng)戶的期望有很大的出入。因此，通過對農(nóng)戶的調(diào)查研究，了解他們真正的需求，進而對農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度進行進一步的改進和完善，使國家的承包政策和農(nóng)戶的切身的需求達到更深一層的一致。這樣就能有效地抑制土地調(diào)整的發(fā)生，減少土地調(diào)整的次數(shù)，從而有利于國家利益和農(nóng)戶利益的共同實現(xiàn)。

四、對馬坊鄉(xiāng)減少土地調(diào)整、穩(wěn)定土地承包權(quán)的建議

生產(chǎn)關(guān)系的作用就是促進或者阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，先進的生產(chǎn)關(guān)系能夠大大地促進生產(chǎn)力的發(fā)展。事實證明，1978年開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度無疑是先進的生產(chǎn)關(guān)系，大大地促進了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。所以接下來的很長一段時間內(nèi)，我國還必須堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種基本的土地制度不變。但是生產(chǎn)關(guān)系都是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷的變革的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也不例外。從以上對馬坊鄉(xiāng)目前的土地調(diào)整狀況的調(diào)查分析，未來馬坊鄉(xiāng)對農(nóng)村土地承包權(quán)應(yīng)該加強以下幾點：

（一）強化國家政策在農(nóng)村的宣傳和執(zhí)行，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)

俗話說：執(zhí)法、懂法、守法、護法。而在對馬坊鄉(xiāng)100戶農(nóng)戶的調(diào)查中，知道農(nóng)村土地承包有關(guān)法律：《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》的只有不到50戶，大部分農(nóng)戶聽別人說過農(nóng)村土地的承包期限是30年不變，而不知道這是國家法律，而且是幾部大法同時規(guī)定的，是神圣不可侵犯的。再加上我國農(nóng)民傳統(tǒng)的守法護法意識本來就不強，國家的有關(guān)土地調(diào)整的相關(guān)政策在農(nóng)村而言還不如村里的習(xí)俗。所以一方面今后要加強國家政策法律在農(nóng)村的宣傳，尤其是基層政府和村組干部要深入群眾進行宣傳，只有讓法律觀念深入人心，才能讓農(nóng)民考慮守法和護法。另一方面進一步強化農(nóng)民對承包土地的權(quán)利意識。

建議國家在進一步完善有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過法律的形式明確農(nóng)地承包權(quán)在承包期內(nèi)的各項權(quán)能，并要求把它作為一項重要內(nèi)容體現(xiàn)在承包合同中。同時各級政府要加強對承包合同的監(jiān)督檢查，確保承包合同內(nèi)容齊全，權(quán)責(zé)清晰，確保承包合同發(fā)放到農(nóng)戶手中。使農(nóng)民能夠以承包合同作為法律武器，來維護自己的合法權(quán)益，抵制來自各方面的侵權(quán)行為。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)

馬坊鄉(xiāng)土地調(diào)整時有發(fā)生一定程度上也與農(nóng)戶對土地過于依賴有關(guān)。所以，在像馬坊鄉(xiāng)這樣的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，減輕農(nóng)戶對土地的依賴，特別是一些既不是種田能手又總是挑動集體進行土地調(diào)整的農(nóng)戶。在保證農(nóng)村社會安定和諧的基礎(chǔ)上，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)可以促使一大部分不善于種地的農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去，可以把土地集中在一些種田能手之中，一方面土地集中在少數(shù)的農(nóng)戶手中，便于形成規(guī)模效益，從而有利于農(nóng)業(yè)機械化和新型農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，從而提高土地單產(chǎn)量、提高土地產(chǎn)出效率；另一方面更多的土地歸于種地能手的手里，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶減少，就會大大減少農(nóng)戶之間由于土地原因帶來的矛盾，這不僅可以減少農(nóng)戶土地調(diào)整的理由，從而控制土地調(diào)整的次數(shù)，還可以促進農(nóng)村更加和諧、健康的發(fā)展。據(jù)了解，目前農(nóng)村中有許多農(nóng)戶對種地根本就沒有熱情，只是在不收農(nóng)業(yè)稅和國家種田補貼的情況下才不愿意放棄土地承包權(quán)，大部分是在懶懶散散地種地，這樣在很大程度上浪費了農(nóng)村本來就緊俏的土地資源。土地集中給種地大戶，既可以實行規(guī)模經(jīng)營，又可以及時采用最先進的農(nóng)業(yè)機械和科技，提高糧食產(chǎn)量，同時可以提高土地的長期產(chǎn)出效益。

（三）建立新型的鄉(xiāng)村風(fēng)俗理念

建立新型的鄉(xiāng)村風(fēng)俗理念，即根據(jù)土地承包法的相關(guān)規(guī)定，制定更為明確的鄉(xiāng)規(guī)民約，在廣泛宣講穩(wěn)定土地承包關(guān)系的優(yōu)點的基礎(chǔ)上，呼吁土地調(diào)整的期限盡可能長，在潛移默化中讓農(nóng)戶接受穩(wěn)定土地承包權(quán)的觀念；如果農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市，已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將其承包的土地全部收歸集體等。

（四）完善基層政府和村組干部的職責(zé)、完善農(nóng)村基本制度

村名小組內(nèi)部要制定合理的土地預(yù)留制度，根據(jù)農(nóng)村的實際情況，有些家庭的人口在幾年之間就會發(fā)生很大變化，因此，村民小組內(nèi)部可以預(yù)留適當(dāng)比例的機動土地，這些地也按人口分到農(nóng)戶，當(dāng)有人口增減需要增減土地時就在機動地范圍內(nèi)進行，這樣雖然也有部分土地在不斷調(diào)整，但是可以保證大田土地的長期不變。

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（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 河南鄭州 450002）

（責(zé)編：賈偉）