劉乾坤等

摘 要：政府機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)是依法履行國(guó)家賦予的行政管理職能。在以過(guò)程為基礎(chǔ)的政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系中，應(yīng)針對(duì)每項(xiàng)過(guò)程分析工作要求和工作依據(jù)，然后制定過(guò)程管理文件，對(duì)具體過(guò)程進(jìn)行管理。這些過(guò)程管理文件應(yīng)符合工作依據(jù)文件的要求并滿足質(zhì)量管理體系的原則。公文是政府機(jī)構(gòu)常用的管理手段，在質(zhì)量管理體系中應(yīng)妥善處理公文與其他質(zhì)量管理體系文件的關(guān)系。所有質(zhì)量管理活動(dòng)都是通過(guò)質(zhì)量策劃實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)對(duì)質(zhì)量策劃文件實(shí)施有效管理。

關(guān)鍵詞：政府機(jī)構(gòu) 質(zhì)量管理體系 工作依據(jù)文件 工作管理文件 公文 質(zhì)量計(jì)劃

中圖分類號(hào)：F203.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-042-03

引言

近年來(lái)，質(zhì)量管理體系認(rèn)證在政府機(jī)構(gòu)中再次掀起熱潮，根據(jù)國(guó)家認(rèn)可委發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月，我國(guó)各認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的、經(jīng)國(guó)家認(rèn)可委認(rèn)可的、現(xiàn)行有效的公共管理和公共服務(wù)類ISO9000質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書(shū)3895張{1}。由于政府機(jī)構(gòu)肩負(fù)國(guó)家賦予的職責(zé)范圍內(nèi)的行政管理職能，其管理體系文件與其他組織相比有其特殊性。探索創(chuàng)建適合政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系有效運(yùn)行的文件系統(tǒng)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)管理體系運(yùn)行的效果有重要意義。

一、政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件特點(diǎn)分析

K.T.Thomas指出：“由于一個(gè)組織的質(zhì)量管理體系不僅要符合質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求，還要滿足所屬行業(yè)的行規(guī)，因此其管理體系就具有自己的特色并顯得與眾不同?！眥2}與其他組織相比，政府機(jī)構(gòu)的突出特點(diǎn)就是具有行政管理職能。而政府機(jī)構(gòu)的行政管理職能必須按照法律法規(guī)和其上級(jí)的要求開(kāi)展。政府機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理體系是在質(zhì)量方面指揮和控制政府機(jī)構(gòu)行政管理的管理體系，要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理體系的有效運(yùn)行，必須全面識(shí)別、有效運(yùn)用、徹底貫徹與具有的行政管理職能有關(guān)的法律法規(guī)和上級(jí)要求。

體系文件是控制工作質(zhì)量的有力工具，是規(guī)范化管理必不可少的{3}。根據(jù)管理體系的一般要求，一個(gè)組織建立質(zhì)量管理體系必須建立和保持規(guī)定的管理體系文件，如質(zhì)量手冊(cè)、必須的程序文件、以及為確保質(zhì)量管理體系過(guò)程有效策劃、運(yùn)行和控制所需的文件和記錄等，以實(shí)現(xiàn)“過(guò)程更加規(guī)范、可追溯性不斷增強(qiáng)、管理更加有效、體系持續(xù)改進(jìn)”{4}。

通常情況下，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)所建立的質(zhì)量管理體系涉及下列文件：（1）法律；（2）法規(guī)；（3）規(guī)章；（4）國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；（5）行政執(zhí)法規(guī)范性文件；（6）上級(jí)發(fā)布的管理文件；（7）質(zhì)量手冊(cè)；（8）分質(zhì)量手冊(cè)（必要時(shí)）；（9）程序文件；（10）作業(yè)指導(dǎo)書(shū)；（10）工作策劃類文件；（11）記錄格式。

可以大體將上述文件分為兩類：第一類是政府機(jī)構(gòu)工作中必須貫徹、同時(shí)也是工作質(zhì)量評(píng)價(jià)尺度的文件，如上文中的（1）～（6）；第二類為更好貫徹第一類文件所編制或引用的文件，包括上文中的（7）～（1l）。這里不妨給出兩個(gè)定義：

工作依據(jù)文件：特定行政管理或相關(guān)工作應(yīng)貫徹的并反復(fù)適用的文件，是該項(xiàng)工作開(kāi)展的依據(jù)和評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的尺度。

工作管理文件：為特定行政管理或相關(guān)過(guò)程所編制或引用的文件，是對(duì)該工作進(jìn)行管理的直接規(guī)范。

根據(jù)這兩個(gè)定義，可以把法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法規(guī)范性文件、上級(jí)發(fā)布的管理文件等歸納為工作依據(jù)文件，而質(zhì)量手冊(cè)、分質(zhì)量手冊(cè)（必要時(shí)）、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、工作策劃類文件、記錄格式是工作管理文件。政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理的主要任務(wù)是識(shí)別、確定工作依據(jù)文件并將其轉(zhuǎn)化為工作管理文件。

二、政府機(jī)構(gòu)工作依據(jù)文件的識(shí)別和確定

政府機(jī)構(gòu)的主要工作是行使其職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理職能，通常，其行政管理的輸出有不同的表現(xiàn)形式。例如，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對(duì)出入境貨物進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，對(duì)進(jìn)出境人員和動(dòng)植物實(shí)施檢疫，對(duì)一定范圍內(nèi)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)實(shí)施行政許可，對(duì)違反出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律的行為實(shí)施行政處罰等等。在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，一項(xiàng)行政管理職能通常由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門(mén)完成。多倫多大學(xué)Fiorella Foscarini教授認(rèn)為“抽象的職能通過(guò)實(shí)際部門(mén)具體化”{5}。履行這些職能要通過(guò)質(zhì)量管理體系過(guò)程實(shí)現(xiàn)。為履行主要職能，通常，政府機(jī)構(gòu)還要開(kāi)展輔助工作，如人事管理、公文處理、后勤保障等，而這些工作也需要通過(guò)質(zhì)量管理體系過(guò)程實(shí)現(xiàn)。根據(jù)質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)要求，政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部部門(mén)應(yīng)根據(jù)職責(zé)和分工識(shí)別和確定質(zhì)量管理體系所需的每一個(gè)過(guò)程及其在整個(gè)組織中的應(yīng)用。識(shí)別和確定過(guò)程應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有工作，所確定的過(guò)程應(yīng)全面、準(zhǔn)確。

過(guò)程確定以后，下一步的工作就是識(shí)別工作依據(jù)文件。工作依據(jù)文件應(yīng)針對(duì)過(guò)程識(shí)別和確定，也就是說(shuō)，對(duì)于一項(xiàng)具體的工作管理文件，要明確此文件對(duì)哪項(xiàng)工作過(guò)程起作用。對(duì)于有些工作依據(jù)文件，如法律法規(guī)，可能適用于許多過(guò)程。但大部分工作依據(jù)文件僅適用于特定過(guò)程。例如：《進(jìn)出口食品安全管理辦法》（國(guó)家質(zhì)檢總局令第144號(hào)）僅適用于進(jìn)出口食品質(zhì)量檢驗(yàn)過(guò)程。

對(duì)于初次建立質(zhì)量管理體系的政府機(jī)構(gòu)，工作依據(jù)文件識(shí)別工作可能是一項(xiàng)艱巨的工作。對(duì)于一項(xiàng)工作過(guò)程，國(guó)家、上級(jí)機(jī)構(gòu)、本機(jī)構(gòu)、其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)可能發(fā)放過(guò)許多工作依據(jù)文件。首先應(yīng)將所有文件全面收集；其次要逐一確認(rèn)適用性，即，確定其是否適用于本過(guò)程；然后要逐一確定其有效性，即，確定其是否仍然有效。

針對(duì)所確定的每一項(xiàng)過(guò)程分別完成工作依據(jù)文件識(shí)別工作，質(zhì)量管理體系工作依據(jù)文件識(shí)別工作才宣告完成。

三、政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系工作管理文件的制定

“建立質(zhì)量管理體系，就是要求組織以文件的形式落實(shí)其管理程序，以保證組織的各項(xiàng)質(zhì)量活動(dòng)都能按照法定或組織的要求進(jìn)行計(jì)劃、組織、活動(dòng)、審核、檢查和完善。”{6}這些落實(shí)管理程序的文件就是工作管理文件，包括質(zhì)量手冊(cè)、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)等。

工作管理文件的制定是質(zhì)量管理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。Ranjan Sinha Thakur和Pijush Kanti Jana的研究發(fā)現(xiàn)：文件質(zhì)量是制約質(zhì)量管理體系運(yùn)行的4個(gè)主要因素之一{7}。從某種意義上說(shuō)，文件質(zhì)量決定著質(zhì)量管理體系的質(zhì)量。英國(guó)組織管理學(xué)專家Steve Jones認(rèn)為文件制定的總體原則是：“文件應(yīng)使組織向順暢工作信息流、優(yōu)化工作過(guò)程、改善工作安排、提高組織效率方向轉(zhuǎn)變?！眥8}

質(zhì)量手冊(cè)是綜合所有過(guò)程形成的全局性宏觀文件，程序文件是綜合一部分類似或相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程形成的局部性宏觀管理文件。質(zhì)量手冊(cè)和程序文件的編制有許多人作了深入研究，研究成果也非常豐富{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}{10}{11}{12}{13}，限于篇幅，本文不再贅述。由于作業(yè)指導(dǎo)類文件直接規(guī)范具體過(guò)程的操作，對(duì)過(guò)程管理的作用極大，這里重點(diǎn)探討作業(yè)指導(dǎo)類文件的制定。

對(duì)于特定的質(zhì)量管理體系過(guò)程，一般說(shuō)來(lái)涉及多個(gè)工作依據(jù)文件對(duì)該過(guò)程進(jìn)行約束，例如“出口商品質(zhì)量許可管理”過(guò)程的管理需貫徹執(zhí)行《商檢法》、《行政許可法》、《出口商品質(zhì)量許可證管理辦法》等十余部法律法規(guī)和規(guī)范性文件。在為該過(guò)程編制作業(yè)指導(dǎo)書(shū)時(shí)，應(yīng)全面考慮并貫徹所識(shí)別的所有工作依據(jù)文件，將這些工作依據(jù)文件的要求全部轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)到作業(yè)指導(dǎo)書(shū)中。作業(yè)指導(dǎo)文件還應(yīng)考慮本機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、服務(wù)特點(diǎn)和管理手段{14}，對(duì)過(guò)程設(shè)定適宜的控制流程。所編制的作業(yè)指導(dǎo)書(shū)應(yīng)成為對(duì)該過(guò)程進(jìn)行管理的唯一直接文件。按照系統(tǒng)管理的原則，一個(gè)過(guò)程不應(yīng)存在兩個(gè)或兩個(gè)以上直接管理文件。除此之外，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮通過(guò)過(guò)程管理文件的建立提高政府效能，創(chuàng)建目前國(guó)際政府管理界大力倡導(dǎo)的“高靈活性、高效能、快速反應(yīng)”的M型政府{15}{16}{17}{18}。

編制作業(yè)指導(dǎo)文件應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)原則：符合性原則和有效性與效率統(tǒng)一原則。

對(duì)于所識(shí)別的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在所編制的作業(yè)文件中必須不折不扣地貫徹，不能增加、減少或變更法律法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。所設(shè)定的控制原則和控制要求必須工作依據(jù)文件中找到依據(jù)；反過(guò)來(lái)，工作依據(jù)文件中的所有要求都在所編制的作業(yè)指導(dǎo)文件中得到貫徹。這就是符合性原則。

作業(yè)指導(dǎo)性文件編制的另一個(gè)原則是有效性和效率統(tǒng)一的原則。有效性指完成策劃的活動(dòng)并得到策劃結(jié)果的程度，簡(jiǎn)單說(shuō)就是工作質(zhì)量。效率關(guān)注得到的結(jié)果與所使用的資源之間的關(guān)系，例如完成工作所投入的人力資源、時(shí)間或其他資源。有效性和效率相互關(guān)聯(lián)、相互作用、對(duì)立統(tǒng)一。斯蒂芬·羅賓斯（Stephen P.Robbins）指出：如果忽視效率，可能更容易實(shí)現(xiàn)有效性，然而，這很可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的其他問(wèn)題{19}。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)，工作的有效性和效率都非常重要，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)有效性會(huì)影響效率，而過(guò)分追求效率必然導(dǎo)致有效性降低，所以，對(duì)于一項(xiàng)工作而言，分析有效性和效率的統(tǒng)一，尋求最佳平衡點(diǎn)，就非常重要。要統(tǒng)籌考慮工作依據(jù)文件的所有要求以及資源總體配置的實(shí)際狀況，在滿足要求和資源允許的前提下追求效率最大化。對(duì)于確定的控制方式在作業(yè)指導(dǎo)文件中予以規(guī)定。

在制定作業(yè)指導(dǎo)性文件時(shí)，還應(yīng)考慮可執(zhí)行性問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)建立質(zhì)量管理體系是是管理制度的變遷與創(chuàng)新。莫勇波教授指出：“促進(jìn)制度的變遷與制度創(chuàng)新，目的在于發(fā)揮制度對(duì)于促進(jìn)政府執(zhí)行力的功能。”{20}建立質(zhì)量管理體系的目的之一是提高政府執(zhí)行力，作業(yè)指導(dǎo)性文件具備可執(zhí)行性是提高執(zhí)行力的前提。

四、政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件中的公文管理

（一）政府機(jī)構(gòu)公文概述

公文是政府機(jī)構(gòu)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職責(zé)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)。公文是政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)外部溝通最重要和最常用的工具，用來(lái)傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的管理模式{21}決定了公文在政府機(jī)構(gòu)管理活動(dòng)中具有無(wú)可替代的作用。

政府機(jī)構(gòu)建立質(zhì)量管理體系后，按照采用體系標(biāo)準(zhǔn)要求和內(nèi)部管理的實(shí)際需要建立了大量的工作管理文件。這些工作管理文件中的大部分沒(méi)有以公文的形式發(fā)布，這就造成公文和非公文形式的工作管理文件在一個(gè)質(zhì)量管理體系中共存的現(xiàn)象。

公文和非公文形式的工作管理文件對(duì)質(zhì)量管理體系運(yùn)行都起到重要作用，但兩者發(fā)揮作用的機(jī)理不同，如果兩者關(guān)系處理不當(dāng)，將對(duì)質(zhì)量管理管理體系運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。例如：已經(jīng)為一項(xiàng)特定工作編制了作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，為調(diào)整該項(xiàng)工作的控制方式又發(fā)布了公文，則導(dǎo)致兩項(xiàng)文件管理同一項(xiàng)工作。如果兩項(xiàng)文件規(guī)定一致，將造成管理文件重復(fù)，如果兩項(xiàng)文件規(guī)定不一致，則導(dǎo)致管理混亂，造成管理體系文件上的“兩張皮”。Valentina Biasini的研究結(jié)果表明：“組織內(nèi)員工對(duì)質(zhì)量管理體系文件的擔(dān)心是：額外的文件工作、文件繁瑣導(dǎo)致的低效率和文件規(guī)定不明確。為解決這些問(wèn)題，質(zhì)量管理體系文件應(yīng)盡可能地準(zhǔn)確、靈活、透明、體現(xiàn)全員參與和持續(xù)改進(jìn)內(nèi)容，并且不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)問(wèn)題?！眥22}

（二）政府機(jī)構(gòu)公文在質(zhì)量管理體系中的作用

1.公文是建立工作管理文件的依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)主要工作是開(kāi)展職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理，而行政管理的性質(zhì)決定了開(kāi)展工作必須有明確的工作依據(jù)，許多工作依據(jù)就是各級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的公文。在建立質(zhì)量管理體系的過(guò)程中，對(duì)特定過(guò)程建立工作管理文件，包括公文在內(nèi)的工作依據(jù)文件就成為建立工作管理文件的依據(jù)。

2.公文直接構(gòu)成體系文件。針對(duì)某項(xiàng)特定工作過(guò)程，如果存在一項(xiàng)公文，此公文發(fā)布前考慮了此項(xiàng)工作的所有工作依據(jù)文件要求并將這些要求在文件中全面貫徹，其要求明確，流程清晰，指導(dǎo)性強(qiáng)，在這種情況下，不必為該過(guò)程另外編制作業(yè)指導(dǎo)文件，可以將該公文進(jìn)行引用，使其直接成為工作管理文件。

3.公文是貫徹質(zhì)量管理體系要求的結(jié)果。在某些情況下，按照質(zhì)量管理體系的要求對(duì)某項(xiàng)工作進(jìn)行管理，需制定工作方案，這種方案可能以公文的方式下發(fā)。例如：某出入境檢驗(yàn)檢疫局制定的《進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫工作程序》規(guī)定：“省局食品處根據(jù)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)源頭控制和自檢自控體系、總局國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等情況和總局出口動(dòng)植物源性食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析原理，在每年年底組織系統(tǒng)內(nèi)專家制定下一年度的全省進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。”食品處制定的監(jiān)控計(jì)劃可能以公文的形式下發(fā)各分支機(jī)構(gòu)。

（三）質(zhì)量管理體系運(yùn)行過(guò)程中對(duì)上級(jí)公文貫徹

政府機(jī)構(gòu)在工作中經(jīng)常接到上級(jí)機(jī)構(gòu)下發(fā)的公文。質(zhì)量管理體系應(yīng)建立適宜的過(guò)程，對(duì)上級(jí)的公文進(jìn)行處理：

1.對(duì)于階段性的工作要求，應(yīng)按產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)策劃的要求進(jìn)行策劃，形成本組織的工作方案后以公文形式下發(fā)落實(shí)。

2.對(duì)于長(zhǎng)期性的工作要求且本局綜合管理體系文件中無(wú)相應(yīng)要求的文件，應(yīng)編制新的作業(yè)文件予以貫徹。

3.對(duì)于長(zhǎng)期性的工作要求且本組織質(zhì)量管理體系文件中已有相應(yīng)的文件，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有文件進(jìn)行評(píng)審，必要時(shí)進(jìn)行更改以滿足新的要求。

（四）本組織質(zhì)量管理體系中公文的使用

為貫徹系統(tǒng)管理思想，減少重復(fù)管理，杜絕文件上的“兩張皮”，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)質(zhì)量管理體系運(yùn)行過(guò)程中的公文進(jìn)行適當(dāng)控制，同時(shí)應(yīng)注意與原有管理方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。劉黎指出：“體系誕生的行政環(huán)境決定了質(zhì)量體系只能在行政機(jī)關(guān)原有制度的框架下、創(chuàng)造性地發(fā)掘自己的生存空間，任何試圖與原有的工作制度相抵觸的做法，都會(huì)招致普遍的抵制?！眥23}下面的控制方式是推薦的嘗試。

1.長(zhǎng)期有效的管理性文件使用工作管理文件格式。體系運(yùn)行過(guò)程中需要制定新的長(zhǎng)期有效的管理性文件時(shí)，建議制定作業(yè)指導(dǎo)書(shū)。與公文相比作業(yè)指導(dǎo)書(shū)有明顯的優(yōu)點(diǎn)：作業(yè)指導(dǎo)書(shū)直接成為工作管理文件，而公文必須經(jīng)引用才能成為工作管理文件；作業(yè)指導(dǎo)書(shū)的修訂可以直接在原文件上進(jìn)行，而公文的修訂必須制定新的公文；作業(yè)指導(dǎo)書(shū)的格式?jīng)Q定了其被引用更為方便，等等。

2.管理體系中原有的公文在修訂時(shí)以作業(yè)指導(dǎo)書(shū)替代。綜合管理體系中的一部分作業(yè)指導(dǎo)書(shū)直接由原有公文構(gòu)成，在體系運(yùn)行過(guò)程中這些文件可能需要修訂。修訂時(shí)，建議制定作業(yè)指導(dǎo)書(shū)以替代原有公文，而不是發(fā)布新的公文。

3.具有時(shí)限性工作方案以公文形式下發(fā)。這類文件本身就是體系運(yùn)行的結(jié)果，在工作時(shí)限之內(nèi)，這些文件對(duì)工作具有指導(dǎo)性，工作完成后，這些文件對(duì)工作具有證實(shí)性，具有記錄的性質(zhì)。

4.對(duì)管理對(duì)象有規(guī)范作用的文件以公文方式下發(fā)。由于工作管理文件的適用范圍僅限于系統(tǒng)內(nèi)部，所以對(duì)系統(tǒng)之外有規(guī)范作用的文件必須以公文方式發(fā)布。這類文件發(fā)布后，通常還應(yīng)對(duì)其按工作依據(jù)文件進(jìn)行管理，修訂相應(yīng)的工作管理文件，將其要求納入工作管理文件中。

五、政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量計(jì)劃文件的管理

質(zhì)量策劃是質(zhì)量管理的一部分，致力于制定質(zhì)量目標(biāo)，并規(guī)定必要的運(yùn)行過(guò)程和有關(guān)資源以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)?！敖M織必須策劃適宜的方式滿足其顧客的要求”{24}。

質(zhì)量策劃是質(zhì)量管理體系運(yùn)行過(guò)程中的基礎(chǔ)性、常規(guī)性和普遍性工作，是PDCA循環(huán)的第一步，對(duì)質(zhì)量管理體系的有效運(yùn)行具有十分重要的意義。一般說(shuō)來(lái)，無(wú)論對(duì)于復(fù)雜的工作（如項(xiàng)目、專項(xiàng)活動(dòng)）還是簡(jiǎn)單的工作（如具體行政行為、常規(guī)工作過(guò)程）都要進(jìn)行事先的策劃。對(duì)特定的項(xiàng)目、產(chǎn)品、過(guò)程或合同，規(guī)定由誰(shuí)及何時(shí)應(yīng)使用哪些程序和相關(guān)資源的文件就是質(zhì)量計(jì)劃，質(zhì)量計(jì)劃是質(zhì)量策劃的結(jié)果，編制質(zhì)量計(jì)劃是質(zhì)量策劃的一部分。

質(zhì)量計(jì)劃是為特定工作編制的計(jì)劃，是對(duì)該項(xiàng)工作的開(kāi)展進(jìn)行管理的最直接的文件。通常，質(zhì)量計(jì)劃引用工作管理文件（如質(zhì)量手冊(cè)、程序文件或作業(yè)指導(dǎo)書(shū)等）。一個(gè)組織為質(zhì)量管理體系有效運(yùn)行編制了工作管理文件，這些文件（無(wú)論是程序文件還是作業(yè)指導(dǎo)書(shū)）并沒(méi)有與實(shí)際工作“掛鉤”，處于“備用”狀態(tài)。只有通過(guò)質(zhì)量計(jì)劃的引用，工作管理文件才被“激活”，對(duì)具體工作起到管理作用。

質(zhì)量計(jì)劃是對(duì)具體工作進(jìn)行管理最直接的文件，應(yīng)包括以下方面內(nèi)容：（1）工作的目標(biāo)和要求；（2）工作開(kāi)展涉及的事項(xiàng)、所需遵循的法律、法規(guī)及其它要求、過(guò)程步驟、所需的資源、對(duì)相關(guān)程序和作業(yè)指導(dǎo)書(shū)的引用；（3）工作過(guò)程各階段所需進(jìn)行的檢查、評(píng)價(jià)，以及檢查、評(píng)價(jià)所依據(jù)的準(zhǔn)則；（4）為工作滿足要求提供證據(jù)所需的記錄。

六、政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理的一般模式（結(jié)語(yǔ)）

綜合以上分析，政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件結(jié)構(gòu)及創(chuàng)建過(guò)程包括：（1）針對(duì)質(zhì)量管理體系的每項(xiàng)過(guò)程識(shí)別工作依據(jù)文件，包括：法律法規(guī)、規(guī)范性文件等。（2）根據(jù)所識(shí)別的工作依據(jù)文件為每項(xiàng)過(guò)程制定工作管理文件，包括作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、各類工作規(guī)范等。（3）綜合各項(xiàng)過(guò)程的工作管理文件，形成程序文件和質(zhì)量手冊(cè)，并結(jié)合程序文件和質(zhì)量手冊(cè)的要求對(duì)各過(guò)程的工作管理文件進(jìn)行改進(jìn)；（4）對(duì)具體工作進(jìn)行策劃，形成質(zhì)量計(jì)劃文件。質(zhì)量計(jì)劃文件“激活”工作管理文件，對(duì)具體工作實(shí)施管理。（5）在內(nèi)部管理工作中對(duì)公文的使用加以適當(dāng)限制，以防止質(zhì)量管理體系文件上的“兩張皮”。

通過(guò)以上步驟建立了政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理模式。在這種模式下，通過(guò)嚴(yán)格貫徹工作依據(jù)文件，政府職能得到充分和適當(dāng)?shù)陌l(fā)揮，工作質(zhì)量得到保證，工作效率得到提高，質(zhì)量管理體系發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

[基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家質(zhì)檢總局科研課題“集成管理體系的探索與創(chuàng)新”（課題編號(hào)：20122K076，課題負(fù)責(zé)人：周建安）的階段性成果。]

注釋：

{1}中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)秘書(shū)處.中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室、檢查機(jī)構(gòu)認(rèn)可（半年報(bào)）[J].中國(guó)認(rèn)證認(rèn)可，2013（8）：7-11

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（作者單位：1.山東出入境檢驗(yàn)檢疫局績(jī)效辦 山東青島 266001；2.山東大學(xué) 山東濟(jì)南 250100）（責(zé)編：若佳）