韓 蕓 王云

摘 要：我國區(qū)域經濟政策演進的實踐表明，以經濟帶建設構建區(qū)域發(fā)展新格局是區(qū)域協調發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。以黃河流域為依托的沿黃經濟帶，是繼長江經濟帶之后又一流域性經濟帶，貫穿東中西三大區(qū)域，覆蓋面積較大，具有重要的戰(zhàn)略地位和開發(fā)價值。加快實施沿黃經濟帶開發(fā)戰(zhàn)略，對于促進我國區(qū)域協調發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：沿黃經濟帶 經濟政策 對策建議

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-019-02

黃河發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山北麓的約古宗列盆地，流經9個省區(qū)，蜿蜒5400多公里，國土面積約占全國的1/3，人口約占全國的1/4，是一個多民族聚居區(qū)，是中華民族的發(fā)祥地，是中國革命圣地的密集區(qū)，也是我國重要的能源、原材料基地。區(qū)域內蘊藏著豐富的能源和礦產資源，擁有全國2/3的煤炭資源，70%以上的天然氣資源。沿黃經濟帶輻射黃河沿岸100公里范圍，其形成和崛起將成為我國貫通東西、接南聯北的重要通道和節(jié)點，也將締造中國新一輪經濟發(fā)展的增長極和新引擎。

一、我國區(qū)域經濟政策演變

從我國區(qū)域經濟政策演進的過程可以看出，新中國成立至今，我國的區(qū)域經濟政策和區(qū)域經濟格局的演進經歷了均衡發(fā)展階段、非均衡發(fā)展階段、非均衡協調發(fā)展階段、統(tǒng)籌區(qū)域協調發(fā)展等四個主要階段。新中國成立至改革開放前，均衡發(fā)展戰(zhàn)略貫穿始終。毛澤東同志提出“生產力平衡分布論”理論，主張為了實現工業(yè)全國的平衡，工業(yè)要偏向內地發(fā)展，并與沿海工業(yè)并舉。改革開放以后，鄧小平同志根據我國實際國情，提出了具有時代特征的區(qū)域經濟“非均衡”發(fā)展理論，主張按照效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先發(fā)展東南沿海地區(qū)，區(qū)域經濟政策向東傾斜，梯度推進。進入20世紀90年代，伴隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌的不斷深化，以鄧小平同志南巡講話和黨的十四大召開為標志，我國改革開放、現代化建設以及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施均進入了新的發(fā)展階段。這一階段的戰(zhàn)略主題是優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，同時開始強調要兼顧中西部地區(qū)發(fā)展，講求效率優(yōu)先，兼顧公平，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。2003年10月，黨的十六屆三中全會以科學發(fā)展觀為指導的統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，引導中國區(qū)域經濟格局再次發(fā)生巨變。區(qū)域經濟政策轉向協調發(fā)展，區(qū)域經濟政策的重點由東部逐漸向內陸地區(qū)展開，先后實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、主體功能區(qū)等戰(zhàn)略。中共十八大提出要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略思想，通過頂層設計、區(qū)域經濟一體化、跨區(qū)域發(fā)展等促進區(qū)域經濟協調發(fā)展，提出京津冀一體化、長江經濟帶、“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略。隨著世界經濟格局的演變和我國經濟社會發(fā)展的需求，急切需要繼續(xù)且不斷的發(fā)現和構建新的區(qū)域經濟增長極。黃河區(qū)域先天的經濟戰(zhàn)略區(qū)位和獨有的能源資源稟賦，必將成為國家新的經濟戰(zhàn)略區(qū)域，建設沿黃經濟帶也將是未來我國經濟建設重點北移西進的必然趨勢。

二、國內經濟帶政策借鑒及啟示

黨的十八大之后，我國提出區(qū)域經濟發(fā)展的新思路，打造中國的經濟帶，“以點帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域大合作”的經濟帶構建思路（孫久文：《習近平區(qū)域發(fā)展觀新內涵》，《人民論壇》，2014.5.20。），對于目前已經逐步形成的經濟帶和正在起步的其他經濟帶都具有很強的指導意義。

1.長江經濟帶。長江經濟帶是我國除沿海開放地區(qū)之外，經濟密度最大的經濟地帶，橫貫我國中部，戰(zhàn)略地位十分重要。鑒于長江經濟帶的重要經濟和戰(zhàn)略作用，國家自上而下非常重視其建設規(guī)劃和布局。早在2012年12月國家領導人就提出了“湘鄂贛皖”四省聯袂打造長江中游城市群的政策主張。2013年7月，國家領導人在湖北調研時強調，“長江流域要加強合作，充分發(fā)揮內河航運作用，發(fā)展江海聯運，把全流域打造成黃金水道?！弊源耍L江流域的開發(fā)正式被國家層面提上議事日程（《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》，《中國遠洋航務》，2014（10））。9月23日，國家發(fā)改委和交通運輸部共同召集《推動長江經濟帶轉型升級指導意見》起草動員會議，強調了長江經濟帶開發(fā)的戰(zhàn)略定位和創(chuàng)新發(fā)展思路（吳學安：《長江經濟帶奏響區(qū)域經濟發(fā)展新樂章》，《上海經濟》，2014（7））。2014我國政府工作報告明確提出：依托黃金水道，建設長江經濟帶。長江經濟帶至此被正式確定為國家戰(zhàn)略。2014年4月，中央政治局會議上提出要推動京津冀協同發(fā)展和長江經濟帶發(fā)展。2015年中央經濟工作會議再次明確提出要完善區(qū)域政策，重點實施“一帶一路”、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶三大戰(zhàn)略，長江經濟帶已經上升至國家戰(zhàn)略高度，隨著后續(xù)具體政策的持續(xù)推出，有望與京津冀地區(qū)一起成為一南一北兩大重點發(fā)展區(qū)域。

2.絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路。2013年9月和10月，國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會高度關注。2013年中國—東盟博覽會上，我國提出將要重新構建海上絲綢之路，尋求和打造可以帶動全國經濟發(fā)展的戰(zhàn)略支點。12月，中央經濟工作會議上國家再次提出，推進絲綢之路經濟帶建設，建設21世紀海上絲綢之路。2014年3月，第十二屆全國人大二次會議上，把抓緊規(guī)劃建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路作為重點工作。西部各相關省份加緊布局，陜西、新疆、甘肅、寧夏等西部省份已開始著手研究新絲綢之路經濟帶規(guī)劃。2015年中央經濟工作會議明確把“一帶一路”上升到國家戰(zhàn)略高度，必將重構我國對外開放的新格局。2015年博鰲亞洲論壇開幕式上，我國表示“一帶一路”建設是要在已有基礎上，推動沿線各國實現經濟戰(zhàn)略相互對接、優(yōu)勢互補。3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務部28日聯合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》?！耙粠б宦贰睂⒗^續(xù)延展鋪開，從頂層戰(zhàn)略構想步入務實合作階段。

3.珠江—西江經濟帶。2008年，廣西提出打造西江“億噸黃金水道”的重大戰(zhàn)略。2009年國務院發(fā)布《關于進一步促進廣西經濟社會發(fā)展的若干意見》，提出加快西江黃金水道開發(fā)，提高通航能力，形成綜合交通運輸體系，抓緊研究制定西江經濟帶發(fā)展規(guī)劃（李秀中：《珠江—西江經濟帶獲批在即》，《第一財經日報》，2014.05.29）。隨后，廣西先后編制了《廣西西江黃金水道建設規(guī)劃》、《西江黃金水道經濟帶發(fā)展總體規(guī)劃》和《西江岸線利用規(guī)劃》3個規(guī)劃。2012年，廣西人民政府批復實施《廣西西江經濟帶發(fā)展總體規(guī)劃》（2010—2030年）（以下簡稱《總體規(guī)劃》），為爭取《總體規(guī)劃》上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略奠定基礎。2013年國家領導人在廣西調研時表示，同意把珠江—西江經濟帶建設上升為國家戰(zhàn)略。7月，廣西和廣東兩省區(qū)啟動《珠江—西江經濟帶發(fā)展規(guī)劃》編制工作。之后，國家發(fā)改委組織調研團到廣西和廣東考察，對珠江—西江經濟帶規(guī)劃進行了修改。2014年7月，國務院批復《珠江—西江經濟帶發(fā)展規(guī)劃》，標志著珠江—西江經濟帶發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，將成為我國西南、中南地區(qū)開放發(fā)展重要增長極。

4.遼寧沿海經濟帶。遼寧沿海經濟帶是在遼寧沿海地區(qū)劃分的經濟發(fā)展區(qū)域。在2005年，國家明確實施東北地區(qū)老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略時，遼寧省委、省政府決定實施“五點一線”開放開發(fā)戰(zhàn)略，并積極謀求國家更大的政策支持。之后，國家發(fā)改委聯合科技部、工業(yè)和信息化部、財政部等20多個部門組成調研組，赴遼寧沿海經濟帶開展實地調研并明確表態(tài)：從國家發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃和有序推進遼寧沿海經濟帶發(fā)展，是十分重要和完全必要的（魏亞男：《遼寧沿海經濟帶城市化發(fā)展現狀及對策分析》，《渤海大學學報》，2010（5））。2009年7月1日國務院通過《遼寧沿海經濟帶發(fā)展規(guī)劃》，遼寧沿海作為整體開發(fā)區(qū)域被納入國家戰(zhàn)略，并爭取到一系列的政策優(yōu)惠（韓飛：《基于SWOT方法對綏芬河綜合保稅區(qū)發(fā)展趨勢分析及對策》，《商業(yè)經濟》，2010（6））。

縱觀國內經濟帶發(fā)展的過程不難看出：一是區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)律和發(fā)展階段是經濟帶發(fā)展的基礎。二是國家發(fā)展戰(zhàn)略和政府規(guī)劃是經濟帶發(fā)展的前提條件。規(guī)劃是對未來的一種謀劃和安排，是對經濟社會發(fā)展各項工作的綜合部署，是建設經濟帶的基本依據，直接關系經濟帶總體功能的有效發(fā)揮。三是政府的優(yōu)惠政策是經濟帶發(fā)展的保障。國內主要經濟帶在發(fā)展過程中均享受到了資金、土地、人才、技術創(chuàng)新、產業(yè)聚集等方面的優(yōu)惠，力爭國家政策支持是經濟帶發(fā)展的捷徑。四是地方政府的協調合作機制是經濟帶發(fā)展的重要保障。經濟帶的形成并非一個城市或地區(qū)的單打獨斗，而是不同地區(qū)的協調和聯動合作。構建經濟帶，各地方政府首先要打破地域限制，消除地方政府的保護主義，轉變職能，達成合作共識，形成經濟聯合體，建立區(qū)域合作和利益共享等機制，實現區(qū)域經濟社會的整體發(fā)展。

三、建設沿黃經濟帶政策建議

1.建議實施沿黃經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略。建議將沿黃經濟帶中遠期規(guī)劃納入國家發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，進行頂層設計和科學規(guī)劃，制定相應的扶持措施和支持政策。將短期的發(fā)展建設納入國家和沿黃各省市“十三五”規(guī)劃中，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。建議國家組建中央各有關部門牽頭、沿黃各省市參加的規(guī)劃建設工作委員會。打破行政區(qū)劃限制，實現區(qū)域范圍內的資源共享和優(yōu)化配置政策，盡快編制《沿黃經濟帶發(fā)展規(guī)劃》，按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，整合東部地區(qū)率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等現有各項政策，優(yōu)化配置政策資源，構建合作協調機制，進一步激發(fā)沿黃經濟帶發(fā)展?jié)摿Γ瑢崿F更好更快更大的發(fā)展。

2.將沿黃經濟帶作為能源“先行先試”試驗區(qū)。沿黃經濟帶地處我國中部、能源資源豐富，工業(yè)優(yōu)勢明顯，文化底蘊深厚，革命歷史輝煌，擁有貫通東西南北的區(qū)位優(yōu)勢。沿黃經濟帶擁有豐富的能源資源，內蒙古、山西、陜西、河南是全國能源資源富集區(qū)，四省煤炭儲量約占全國的50%，是我國重要的能源走廊核心區(qū)。沿黃經濟帶還被稱為“華北水塔”，具有明顯的水資源富集優(yōu)勢，每年可開發(fā)水電裝機約為651.2萬千瓦，年發(fā)電量約180億千瓦時。由于沿黃經濟帶水資源與能源礦產資源的分布基本一致，科學合理有效地利用水資源優(yōu)勢，有利于沿黃經濟帶發(fā)揮礦產資源和水資源的組合優(yōu)勢，有利于發(fā)展煤—電—鋁、煤—焦—化等循環(huán)經濟，保障國家能源安全，打造國家新型能源基地，促進區(qū)域經濟、城鄉(xiāng)經濟的統(tǒng)一協調發(fā)展。為此，建議將沿黃經濟帶作為能源“先行先試”試驗區(qū)、國家循環(huán)經濟示范區(qū)、國家煤電一體化改革試點區(qū)、煤炭資源市場化配置和深化改革試驗區(qū)、國家中西部新型城鎮(zhèn)化的試點區(qū)、國家生態(tài)補償示范區(qū)等。

3.加大政策支持和投入力度，增強沿黃經濟帶的發(fā)展凝聚力。在礦產資源方面，按照循序漸進、穩(wěn)步推進的原則，構建煤炭等礦產資源的開采補償機制。從開采前防范性補償、開采中的即時性補償、開采后的恢復性補償三個方面進行科學合理補償，最終實現資源開采成本的完全化。在生態(tài)環(huán)境治理方面，將沿黃經濟帶列為采煤沉陷區(qū)治理試點區(qū)域，支持探索治理模式和制定采礦生態(tài)補償制度，將采空區(qū)治理和生態(tài)恢復納入煤炭企業(yè)生產成本，阻止煤礦采空區(qū)的增長，加大財政轉移支付比例。在交通建設方面，政策、項目、資金上給予優(yōu)先考慮和傾斜。加快物流體系建設，將物流業(yè)納入國家服務業(yè)綜合改革試點。在水利建設方面，根據黃河中下游蓄水、防洪、排沙的迫切需要和可開發(fā)而未開發(fā)水能資源高度集中于本區(qū)域的特點，建議加快推進黃河中游大型水電樞紐工程，形成梯級開發(fā)利用的水利樞紐集群。

4.加強沿黃經濟帶各省市的區(qū)域聯動與合作。區(qū)域聯合與合作是區(qū)域經濟和諧發(fā)展的實踐基礎。要建立多層次的區(qū)際聯動機制，加強區(qū)際橫向聯合，促進區(qū)域之間優(yōu)勢互補，資源共享，互利合作，多贏發(fā)展。在區(qū)域合作方面，加強沿黃各省區(qū)聯系，建立經濟合作平臺，建議由國家發(fā)改委牽頭成立沿黃經濟帶綜合發(fā)展領導小組，成員包括沿黃各省區(qū)的主要領導并設立專門的辦事機構，探索跨省域發(fā)展的飛地經濟合作模式，進一步促進沿黃各省份優(yōu)勢互補和資源共享。

5.推進沿黃經濟帶全面創(chuàng)新。解放思想、樹立市場化意識。大力發(fā)展民營經濟，充分發(fā)揮民營經濟在市場經濟中的作用，增強市場經濟活力。樹立機遇意識、共同發(fā)展意識。沿黃經濟帶發(fā)展必須實現共同發(fā)展，全流域各省、各市都要樹立一盤棋思想。樹立創(chuàng)新意識，通過思想觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新，帶動沿黃經濟帶區(qū)域以及中部經濟區(qū)實現區(qū)域經濟共同發(fā)展。

[基金項目：《2014年度山西經濟社會發(fā)展重大研究課題》（ZDA201408）]

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（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030006）

（責編：李雪）