陳勝+周麗

一、基層協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)和地方探索

（一）中央關(guān)于發(fā)展基層協(xié)商民主的基本精神

中央將協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，深化政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)明確要求推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2015年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)發(fā)展基層協(xié)商民主做出重要部署。

1.發(fā)展基層協(xié)商民主的作用定位：四個(gè)有利于。一是有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利；二是有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；四是有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.發(fā)展基層協(xié)商民主的基本要求：六個(gè)堅(jiān)持。一是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，貫徹民主集中制，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。二是堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是堅(jiān)持依法有序、積極穩(wěn)妥，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。四是堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性。五是堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。六是堅(jiān)持求同存異、理性包容，切實(shí)提高協(xié)商質(zhì)量和效率。

3.發(fā)展基層協(xié)商民主的主要領(lǐng)域：三大領(lǐng)域?！兑庖?jiàn)》指出，要圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)烈的民生問(wèn)題等，穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。實(shí)際上，明確了基層協(xié)商三大領(lǐng)域：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域、重要民生領(lǐng)域、社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)域。

4.發(fā)展基層協(xié)商民主的制度內(nèi)涵：五個(gè)環(huán)節(jié)?！兑庖?jiàn)》提出，從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，注重五個(gè)環(huán)節(jié)：制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效。

（二）各地發(fā)展基層協(xié)商民主的探索及啟示

十八大以來(lái)，許多地方開(kāi)展了基層協(xié)商民主制度化建設(shè)試驗(yàn)，努力探索有效的基層協(xié)商民主形式。

1.四種做法。一是政協(xié)下鄉(xiāng)。以湖南湘潭為代表。政協(xié)組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。二是人大吸納。以浙江溫嶺為代表。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體，將民主懇談的形式吸納到人大會(huì)議中，推行參與式預(yù)算改革。三是整合參與。以浙江杭州為代表。在鎮(zhèn)改街道建立民主協(xié)商議事會(huì)議，整合履行以前鎮(zhèn)黨代會(huì)、人代會(huì)以及政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委的職能，為基層參與搭建平臺(tái)。四是民主上行。以四川彭州為代表。在村議事協(xié)商會(huì)良好運(yùn)行的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)。

2.四大啟示。一是必須堅(jiān)持基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化。盡管各地做法不一，但都以縣（區(qū)、縣級(jí)市）為主體出臺(tái)了相應(yīng)的制度文本，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化。二是必須堅(jiān)持符合上級(jí)要求和適應(yīng)本地需求相結(jié)合。上述各地的探索并非空穴來(lái)風(fēng)，而是有其深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)背景的，都是在結(jié)合本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上貫徹中央精神的典范。三是必須堅(jiān)持黨政主導(dǎo)與社會(huì)自治相結(jié)合。中國(guó)基層協(xié)商民主的發(fā)展是自上而下和自下而上兩種力量良性互動(dòng)的過(guò)程。對(duì)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而來(lái)的民主需求，黨委政府要尊重民意，積極支持和加以引導(dǎo)。四是必須堅(jiān)持科學(xué)設(shè)計(jì)制度和提升主體能力相結(jié)合。面對(duì)社會(huì)的民主需求，黨委政府不僅要提供協(xié)商民主的制度供給，而且要提高協(xié)商主體（包括政府在內(nèi)的各方）的協(xié)商能力。

二、九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

九龍坡區(qū)在發(fā)展基層協(xié)商民主方面有較好的基礎(chǔ)。如石板鎮(zhèn)實(shí)行的重大事項(xiàng)“五方代表”票決制度、金鳳鎮(zhèn)的“五訪五事”群眾工作法、含谷鎮(zhèn)的村級(jí)財(cái)務(wù)質(zhì)詢制度等，都取得了較好的效果。當(dāng)然，由于這些制度建立之初并沒(méi)有從協(xié)商民主的角度來(lái)思考和設(shè)計(jì)，因此簡(jiǎn)單地從協(xié)商民主的角度來(lái)評(píng)判它們可能有失偏頗。但反過(guò)來(lái)講，也只有從協(xié)商民的角度來(lái)檢討這些制度，才能發(fā)現(xiàn)它們的不足及改進(jìn)的方向。

（一）發(fā)展不平衡

一是區(qū)域發(fā)展不平衡。石板鎮(zhèn)等少數(shù)鎮(zhèn)在基層協(xié)商民主的推進(jìn)方面影響較大，但在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)他們對(duì)協(xié)商民主也只是停留在自為而非自覺(jué)的狀態(tài)。石板鎮(zhèn)尚且如此，更別說(shuō)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、自然村、社區(qū)對(duì)協(xié)商民主的實(shí)踐和認(rèn)知程度了。

二是層次發(fā)展不平衡。按照中央的《意見(jiàn)》，基層協(xié)商包括三個(gè)層次：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商，2.行政村、社區(qū)的協(xié)商，3.企事業(yè)單位的協(xié)商。我區(qū)在村社層次的協(xié)商做得要好于其他兩個(gè)層次。就石板鎮(zhèn)而言，截至目前共舉行重大事項(xiàng)協(xié)商票決32次，但鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)只有5項(xiàng)，村級(jí)事項(xiàng)占絕大多數(shù)，可見(jiàn)村級(jí)的協(xié)商好于鎮(zhèn)級(jí)。

三是領(lǐng)域發(fā)展不平衡。由于議題范圍缺乏規(guī)范，因此在實(shí)際工作中存在“選擇性協(xié)商”的現(xiàn)象。即領(lǐng)導(dǎo)往往將那些不太重要、爭(zhēng)議不大的議題拿出來(lái)協(xié)商，而許多重要的、有爭(zhēng)議的議題則不協(xié)商。

（二）制度化水平低

一是制度規(guī)范數(shù)量較少。就現(xiàn)有基層協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)看，有明確的制度文件的比較少。如石板鎮(zhèn)只有兩個(gè)成文的制度，即《黨務(wù)公開(kāi)直通車制度（院壩協(xié)商制度）》和《重大事項(xiàng)“五方代表”票決公開(kāi)制度》。而浙江余杭的街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度已形成一套制度體系，印制成冊(cè)的《余杭區(qū)倉(cāng)前街道民主協(xié)商議事會(huì)議試點(diǎn)工作資料匯編》，明確了民主協(xié)商議事會(huì)議代表的構(gòu)成與職權(quán)、會(huì)議三大運(yùn)行規(guī)則和八項(xiàng)基本工作制度。

二是制度權(quán)威性不高。一方面體現(xiàn)為基層協(xié)商民主的相關(guān)制度的執(zhí)行落實(shí)往往打折扣，常常因基層主要領(lǐng)導(dǎo)人及其意志的變動(dòng)而變動(dòng)。另一方面體現(xiàn)為相關(guān)制度的制定主體級(jí)別不高。上述四個(gè)外地案例中，基層協(xié)商民主的相關(guān)制度都是縣級(jí)以上黨委制定的（如《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》、《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的意見(jiàn)》）。而我區(qū)區(qū)級(jí)層面尚未出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)和制度。

三是制度設(shè)計(jì)不合理。如石板鎮(zhèn)《重大事項(xiàng)“五方代表”票決公開(kāi)制度》實(shí)際上是適用于鎮(zhèn)和村兩個(gè)層級(jí)，但在制度上并未明確區(qū)分。實(shí)際上鎮(zhèn)、村開(kāi)展協(xié)商民主的法律依據(jù)和政治屬性是不同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展協(xié)商是依據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)法律，屬于國(guó)家民主范疇；而村社開(kāi)展協(xié)商民主是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，屬于村民自治范疇。再如“五方代表”的比例確定并無(wú)明確依據(jù)，群眾代表比例偏低，有精英把控協(xié)商之嫌。

四是制度精細(xì)化不夠。還以石板鎮(zhèn)為例，《重大事項(xiàng)“五方代表”票決公開(kāi)制度》文本只有七條八百余字，大致明確了協(xié)商票決的范圍、主體、程序。但對(duì)特別關(guān)鍵的關(guān)于議題產(chǎn)生辦法、協(xié)商票決結(jié)果運(yùn)用的規(guī)定缺失。相比而言，四川彭州的制度精細(xì)化值得借鑒，印制成冊(cè)的《彭州市社會(huì)協(xié)商對(duì)話工作手冊(cè)》包括了協(xié)商會(huì)成員投票表、登記表、花名冊(cè)、通訊錄、議題收集表、協(xié)商意見(jiàn)表、協(xié)商共識(shí)表決票、表決結(jié)果匯總單、協(xié)商共識(shí)處理表等細(xì)節(jié)性規(guī)范。

（三）動(dòng)力不足

一是認(rèn)識(shí)不到位。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部普遍協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)。許多領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣自己說(shuō)了算，不愿協(xié)商；一些領(lǐng)導(dǎo)干部決策做事不公，不敢協(xié)商；一些領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期忽視群眾工作，不會(huì)協(xié)商。另一方面，群眾主體意識(shí)不強(qiáng)。協(xié)商民主本質(zhì)上是還權(quán)于民，讓民做主。但很多時(shí)候群眾參與熱情不高、協(xié)商質(zhì)量不高。

二是制度供給不到位。目前基層協(xié)商民主的制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，使協(xié)商民主的操作無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循，也影響了基層領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展協(xié)商的積極性和主動(dòng)性。可以總結(jié)為“三無(wú)三少”現(xiàn)象，即無(wú)固定機(jī)構(gòu)、無(wú)固定制度、無(wú)固定工作場(chǎng)所，參與形式少、參與群眾少、工作人員少。

三是保障不到位。實(shí)踐證明，基層協(xié)商民主的開(kāi)展成效與一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)有極大關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)給力是基層協(xié)商民主發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)協(xié)商民主熱情不高、決斷力不夠，使得協(xié)商民主建設(shè)的上下聯(lián)動(dòng)不夠、保障乏力。

三、推進(jìn)九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展的對(duì)策

中央將協(xié)商民主定位為群眾路線的政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。從貫徹群眾路線的角度看，基層協(xié)商民主的形式相當(dāng)豐富，如信訪渠道、黨政聯(lián)席會(huì)、黨政聯(lián)席擴(kuò)大會(huì)、院壩座談會(huì)、專題協(xié)商會(huì)、民主生活會(huì)、民意征集直通車、一事一議、八步工作法等。但這些形式還不夠。按照中央的要求，實(shí)際上是要建立一種機(jī)制來(lái)整合這些既有形式，讓這些形式“不流于形式”而是真正發(fā)揮作用。就此而論，上述其他地方的探索實(shí)踐有另起爐灶之嫌，它們基本都建立了新的組織機(jī)構(gòu)。而九龍坡區(qū)石板鎮(zhèn)的“五方代表”協(xié)商制度實(shí)際上整合發(fā)揮了多種機(jī)構(gòu)（鎮(zhèn)黨代會(huì)、鎮(zhèn)人代會(huì)、村自治組織）和現(xiàn)有協(xié)商形式（民意直通車、一事一議、院壩座談會(huì)）的協(xié)商功能，可能與中央的精神更為契合。因此，建議以石板鎮(zhèn)“五方代表”協(xié)商制度為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展，努力打造具有鮮明特色的基層協(xié)商民主的“重慶樣本”。

（一）整合完善基層協(xié)商平臺(tái)，暢通協(xié)商民主渠道

要加快整合完善基層協(xié)商民主包括村社、鎮(zhèn)街、企事業(yè)單位三個(gè)層次的協(xié)商平臺(tái)。在村社層面，要整合原有的院壩會(huì)、一事一議、村級(jí)財(cái)務(wù)質(zhì)詢等協(xié)商形式，搭建村社協(xié)商議事會(huì)平臺(tái)，吸納村社黨組織、自治組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民合作組織、駐村社單位及其他各類社會(huì)組織、村居民代表、外來(lái)務(wù)工人員等多元協(xié)商主體參與。在鎮(zhèn)街層面，以石板鎮(zhèn)“五方”代表協(xié)商制度為基礎(chǔ)，搭建鎮(zhèn)街協(xié)商議事會(huì)平臺(tái)，吸納鎮(zhèn)街黨政組織、群團(tuán)組織、黨代表、人大代表、各村社代表、駐鎮(zhèn)街單位、企業(yè)及各類社會(huì)組織廣泛參與。在企事業(yè)單位層面，要整合職工代表大會(huì)等形式，搭建企事業(yè)協(xié)商民主議事會(huì)平臺(tái)，吸納企事業(yè)單位黨組織、行政組織、工會(huì)、職工代表、勞動(dòng)行政部門等主體參與。要建立跨區(qū)域跨單位的重大問(wèn)題民主協(xié)商聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商議題有效解決。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)基層協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商民主機(jī)制

要貫徹落實(shí)《中共九龍坡區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)基層協(xié)商制度作出具體規(guī)定。特別要對(duì)議題范圍、議題產(chǎn)生辦法、協(xié)商代表產(chǎn)生辦法及其構(gòu)成、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用作出具體規(guī)定?？梢钥紤]對(duì)議題范圍和協(xié)商代表設(shè)置必選項(xiàng)和可選項(xiàng)。就目前各地的探索實(shí)踐來(lái)看，議題范圍主要包括以下幾類：涉及本區(qū)域（單位）年度工作報(bào)告的制定和討論；本區(qū)域（單位）發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定和調(diào)整；本區(qū)域（單位）重大項(xiàng)目建設(shè)和推進(jìn)；本區(qū)域（單位）重大民生實(shí)事的提出和建設(shè)情況；本區(qū)域（單位）財(cái)政預(yù)決算的制定和實(shí)施；本區(qū)域（單位）干部隊(duì)伍建設(shè)和工作效能情況；代表意見(jiàn)建議及群眾關(guān)注的重大信訪問(wèn)題和辦理情況。石板鎮(zhèn)協(xié)商代表一部分是固定的，一部分因事變動(dòng)的，這種做法值得肯定。

（三）加快培育基層協(xié)商主體，提高協(xié)商民主質(zhì)量

要重視對(duì)協(xié)商主體的培育。要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮“推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用”，著力提高基層黨組織開(kāi)展民主協(xié)商的能力。要積極推進(jìn)自治組織去行政化，完善“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的居民自治機(jī)制。鎮(zhèn)街黨政組織要積極構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的官民共治機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。大力培育社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，鼓勵(lì)社會(huì)組織在社區(qū)公益服務(wù)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)需求、創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目。扶持一批有能力、講誠(chéng)信的公益性社會(huì)組織，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織良性發(fā)展，形成社會(huì)、居民共同參與的和諧局面。要開(kāi)辦協(xié)商民主專題培訓(xùn)班，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部和協(xié)商代表進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高他們的思想認(rèn)識(shí)和協(xié)商能力。

（四）積極建設(shè)基層協(xié)商文化，優(yōu)化協(xié)商民主環(huán)境

要廣泛宣傳發(fā)展基層協(xié)商民主的重要意義和目標(biāo)要求，廣泛收集民意、尊重民意、集中民智，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍和發(fā)展環(huán)境。在制定基本制度和實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳和適時(shí)推廣。要通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度考核促進(jìn)基層協(xié)商文化發(fā)展擴(kuò)散。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將發(fā)展基層協(xié)商民主列入各級(jí)黨委（村黨組織）的重要議事日程，落實(shí)責(zé)任。要制定對(duì)基層開(kāi)展民主協(xié)商的考核辦法，如可以要求制定年度協(xié)商計(jì)劃，鎮(zhèn)街每半年至少召開(kāi)一次民主協(xié)商會(huì)，村社每月至少召開(kāi)一次民主協(xié)商會(huì)，并納入政績(jī)考核體系。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《國(guó)家治理視域下的基層協(xié)商民主機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號(hào)：14XZZ002）的階段性成果。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)含谷鎮(zhèn)

責(zé)任編輯：宋英俊