鄧昌君

中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問題關(guān)系國(guó)計(jì)民生。黨的十八大指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”，十八屆三中全會(huì)提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”的改革方向。土地是整個(gè)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的源泉和基石，土地制度集中體現(xiàn)了農(nóng)村的各種社會(huì)關(guān)系，是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基，是農(nóng)村各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)和核心。本文試圖通過分析我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史沿革和現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度的種種不足，在依法治國(guó)的背景下，探討農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)路徑和方向，提出農(nóng)村土地所有制在國(guó)有化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集體托管、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的對(duì)策建議。

一、新中國(guó)成立后的農(nóng)村土地制度變遷

新中國(guó)成立后，順應(yīng)不同歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行了一系列農(nóng)村土地制度重大改革和創(chuàng)新，從私有化的土地改革，到互助組、初級(jí)合作社，再到土地集體所有的高級(jí)社、人民公社，最后到雙層經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。回顧不同歷史時(shí)期的土地政策，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革具有重要意義。

（一）土地改革階段

中央政府于1950年頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確廢除地主階級(jí)封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。這是我國(guó)進(jìn)行的一次規(guī)模非常大、分配很徹底的平均地權(quán)運(yùn)動(dòng)，全國(guó)約三億無地或少地農(nóng)民分得約七億畝土地。農(nóng)民土地所有制和農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)成為土地制度中的主要形式，從根本上廢除了封建地主土地所有制，體現(xiàn)出土地所有權(quán)、使用權(quán)及其產(chǎn)品占有權(quán)的“三權(quán)合一”，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“黃金期”。

（二）農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)階段

隨著土地改革的完成和社會(huì)主義改造的興起，我國(guó)農(nóng)村通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，逐步建立農(nóng)村集體土地所有制。首先在1951年建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，即在土地和其它生產(chǎn)資料私有和農(nóng)民家庭分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動(dòng)互助。其次是1953年實(shí)行初級(jí)社，在承認(rèn)農(nóng)民土地私有權(quán)前提下，農(nóng)民以土地等生產(chǎn)資料入股，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)歸合作社，由合作社對(duì)土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)行集體勞動(dòng)、民主管理，按勞分配、按股分紅。最后是1956年建立高級(jí)社，在土地等基本生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)和按勞分配，入社農(nóng)民私有土地?zé)o償收歸合作社集體所有，取消土地分紅，農(nóng)村土地制度進(jìn)入公有制時(shí)代。

（三）人民公社化階段

1958年，在高級(jí)社基礎(chǔ)上合并升級(jí)，掀起公社化運(yùn)動(dòng)，實(shí)行土地公社所有，“一大二公”、“社政合一”，實(shí)行高度集中和高度平均主義。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》確立以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。由于忽視了客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革沒有帶來人們期待的生產(chǎn)力的躍進(jìn)式提升，到1978年，全國(guó)平均每年每人占有糧食大致相當(dāng)于1957年的水平，近三分之一生產(chǎn)隊(duì)連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也不能維持，全國(guó)農(nóng)村貧困人口達(dá)2.5億，農(nóng)村生產(chǎn)力遭到極大破壞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。

（四）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段

1978年11月24日，安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶農(nóng)民簽訂的土地承包協(xié)議，掀開了中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新篇章。黨的十一屆三中全會(huì)召開以來，中國(guó)農(nóng)村土地制度采用漸進(jìn)的、多樣化發(fā)展的制度變遷方式，通過確定土地承包期限以穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包關(guān)系，創(chuàng)新多種類型的土地使用權(quán)制度以優(yōu)化配置土地資源；通過立法允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓等，最終確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地基本制度。在堅(jiān)持集體土地所有制的前提下，建立起土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度。該制度實(shí)行“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下是自己的”收益分配方式，促使生產(chǎn)者追求更多剩余產(chǎn)品的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

1978年后，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的一種自生性制度安排，取得了明顯成效。但是，該制度下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排，沿襲了集體化時(shí)期“三級(jí)所有”產(chǎn)權(quán)制度的基本格局，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入發(fā)展，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，其內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，越來越制約著產(chǎn)權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國(guó)現(xiàn)行法律制度雖確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩種類型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，但這些法定產(chǎn)權(quán)主體不清、名不副實(shí)。一是概念上存在模糊性。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地集體所有是“共同共有”還是“按份共有”，沒有明確規(guī)定，“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”是一個(gè)看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律意義的集合群體”。二是性質(zhì)上存在模糊性。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)和村民小組既不是財(cái)產(chǎn)法人，也不是政府組織，不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。法律規(guī)定農(nóng)村土地調(diào)整和處置需經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議決定，而現(xiàn)實(shí)中，兩者均不是真正掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或組織，難以有效發(fā)揮作用，導(dǎo)致農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)責(zé)、權(quán)、利邊界不清。三是構(gòu)架上存在模糊性。村委會(huì)作為一個(gè)自治組織，在國(guó)家政權(quán)下移、不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村控制的過程中，出現(xiàn)了功能異化，事實(shí)上承載了政權(quán)末梢的功能，在集體農(nóng)村土地支配上常常以所有者名義尋租，不具備作為集體農(nóng)村土地所有權(quán)代理者而有效行使所有者職能的資格。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

我國(guó)實(shí)行二元農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排，建立在集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能呈現(xiàn)出“雙重殘缺”的特征。一方面表現(xiàn)為集體作為農(nóng)村土地所有者的權(quán)能殘缺。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，但又對(duì)這種屬性作了諸多限制。各級(jí)政府自行制定的許多行政法規(guī)、規(guī)章和政策也對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)作出了不同的干預(yù)和限制，而且隨意性很大，甚至具有超越法律的效力，使農(nóng)村土地集體所有的制度安排實(shí)質(zhì)上成為一個(gè)空洞的概念。另一方面表現(xiàn)為農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用者的權(quán)能殘缺。農(nóng)村土地權(quán)利是以承包的方式取得并由承包方和發(fā)包方約定的合同來規(guī)范的，法律并沒有明確界定農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)也是立足于保護(hù)農(nóng)村土地承包合同關(guān)系，這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律意義上的排他性受到了限制和削弱。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差

在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排框架下，農(nóng)村土地承包關(guān)系存在著來自內(nèi)外部因素的不穩(wěn)定。一是集體產(chǎn)權(quán)固有的屬性和產(chǎn)權(quán)制度安排導(dǎo)致不穩(wěn)定。從集體產(chǎn)權(quán)屬性看，集體所有導(dǎo)致地權(quán)均分，集體具有分配農(nóng)村土地的權(quán)力，生老病死和人口流動(dòng)會(huì)使集體成員集合體沒有穩(wěn)定的邊界。另外，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村組）改變了鄉(xiāng)村集體的邊界，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。二是農(nóng)村土地要素相對(duì)價(jià)格及功能變化導(dǎo)致不穩(wěn)定。因自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致農(nóng)村土地自然屬性和生產(chǎn)能力的變化，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策的調(diào)整，都會(huì)影響農(nóng)村土地要素的相對(duì)價(jià)格，農(nóng)民適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，會(huì)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排提出新的要求，集體出于各種動(dòng)機(jī)調(diào)整農(nóng)村土地，均會(huì)對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。

（四）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置不足

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講求競(jìng)爭(zhēng)和效率，對(duì)資源要求優(yōu)化配置。優(yōu)化配置農(nóng)村土地既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是農(nóng)業(yè)以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)土地資源優(yōu)化配置的要求。一是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。市場(chǎng)是最有效率的資源配置方式，但市場(chǎng)要發(fā)揮作用，必須以資源或資源權(quán)利能夠在不同主體之間流動(dòng)為前提。土地的利用效率，從根本上取決于土地資源的配置是否優(yōu)化?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》即使延長(zhǎng)承包經(jīng)營(yíng)期，仍然存在土地使用上的預(yù)期不足。受經(jīng)營(yíng)期限的限制，導(dǎo)致預(yù)期回報(bào)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，影響資本投資于農(nóng)業(yè)的積極性。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。但在廣大農(nóng)村，土地資源比較稀缺，土地承包經(jīng)營(yíng)合同簽定以后，退出土地比較困難，讓集體的新成員難以公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的機(jī)會(huì)。所以，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，在受讓土地方的身份條件、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)期限等方面的限制并不合理。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體與土地直接經(jīng)營(yíng)主體分離比較嚴(yán)重。在我國(guó)農(nóng)村，大量的土地直接經(jīng)營(yíng)者并不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)者，這種主體分離的存在會(huì)影響到農(nóng)村土地的優(yōu)化配置。農(nóng)戶有權(quán)無責(zé)，權(quán)責(zé)不對(duì)等，農(nóng)村出現(xiàn)的大量“拋荒”現(xiàn)象，都是土地資源沒有得到優(yōu)化配置的表現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展、城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市輻射作用的強(qiáng)化，這種趨勢(shì)會(huì)表現(xiàn)得越來越明顯。

（五）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效率不高

一是家庭經(jīng)營(yíng)本身固有的缺陷。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷，我國(guó)農(nóng)民和家庭的市場(chǎng)主體地位尚未真正形成，當(dāng)前債權(quán)性質(zhì)的承包關(guān)系經(jīng)常遭受來自外部的侵蝕，難以形成穩(wěn)定的預(yù)期。小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)盲目，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，經(jīng)營(yíng)主體的分散增加交易成本，缺乏強(qiáng)有力的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)主體，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)認(rèn)同度和競(jìng)爭(zhēng)力與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾難以得到解決，農(nóng)村現(xiàn)代化難以實(shí)現(xiàn)。二是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面缺乏活力。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度中，村社集體主導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的空間大大縮小，集體對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際控制能力受到政策和法律的限制，在“農(nóng)村土地集體所有制”基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)已不具有實(shí)際意義。三是政府職能缺位影響家庭經(jīng)營(yíng)績(jī)效。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的缺位，使家庭經(jīng)營(yíng)缺乏社會(huì)化服務(wù)的支撐，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面日益虛置化，相應(yīng)的公共服務(wù)供給和需求減少，國(guó)家在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)部門不斷萎縮甚至退出，加劇了農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺的狀況。四是農(nóng)村土地條塊分割影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，就必須實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，首要條件是整合農(nóng)村土地，變分割、零散為相對(duì)整塊、集中。在此基礎(chǔ)上，才有可能在相對(duì)集中的土地上加大投資力度，嘗試規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，要實(shí)現(xiàn)土地的集中經(jīng)營(yíng)非常困難。除開土地的自然地理?xiàng)l件之外，原因主要有二。一方面，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)初期，劃分承包地時(shí)，依據(jù)的原則是按集體人口均分，好壞、遠(yuǎn)近搭配。從現(xiàn)行制度施行之初就造成了土地分割嚴(yán)重、零散化、條塊化。另一方面，現(xiàn)行土地制度中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度不健全，存在流轉(zhuǎn)范圍、期限等受限問題。

（六）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度嚴(yán)重滯后

目前，我國(guó)規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系的法律制度嚴(yán)重滯后仍然是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的突出問題。從立法思想看，主要把加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地的管理和控制作為立法的出發(fā)點(diǎn)和主要手段。從法律的具體規(guī)定看，不僅比較分散，而且內(nèi)容上也缺乏內(nèi)在的一致性，現(xiàn)行規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系的各種法律都存在著不確定性，甚至存在矛盾。這就使不同的對(duì)象對(duì)法律的理解產(chǎn)生較大的差異，法律解釋和司法實(shí)踐中均存在一定的彈性，事實(shí)上造成了多規(guī)則并存以供選擇的局面。由于這些規(guī)則包含不同甚至對(duì)立的原則，實(shí)踐中必然通過競(jìng)爭(zhēng)力量被選擇使用，根據(jù)利益競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入法律程序，經(jīng)過利益集團(tuán)的博弈確定利益分配格局。

三、土地國(guó)有化是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)抉擇

土地作為一種不可再生的自然資源，不僅數(shù)量上不能增減，空間上也不能位移，這種屬性決定它天然就應(yīng)是共有資源，土地的使用不僅關(guān)系到使用者的個(gè)別利益，而且還會(huì)涉及到社會(huì)共同利益。從走土地私有化制度的國(guó)家來看，土地私有化程度越高，征地拆遷越難，難到一定程度，征地拆遷就進(jìn)行不下去，從而出現(xiàn)普遍的“反公地悲劇”。日本成田機(jī)場(chǎng)無法改建，臺(tái)北市無法重建，曼谷不得不在舊城邊上建新房，歐洲老城臟亂差，都是因?yàn)橥恋厮接兄茖?dǎo)致城市建設(shè)無法進(jìn)行，交易成本高到令人生畏。而土地國(guó)有化在解決現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在問題方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）有利于鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度

我國(guó)憲法規(guī)定，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)；國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量?？梢哉f，離開公有制談經(jīng)濟(jì)問題的做法談不上是馬克思主義。農(nóng)村土地國(guó)有化符合社會(huì)主義公有制占主導(dǎo)地位的原則，符合人民共同占有生產(chǎn)資料和社會(huì)資源的原則。使用權(quán)在國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展的要求下在全社會(huì)流轉(zhuǎn)，可解決集體所有制產(chǎn)生的非常明顯的隔離問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展，有利于鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度。

（二）有利于保護(hù)土地資源的長(zhǎng)期穩(wěn)定性

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)， 土地尤其是耕地?cái)?shù)量有限，其合理開發(fā)利用關(guān)系到國(guó)家能否長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。目前我國(guó)在耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理等方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，18億畝的耕地紅線岌岌可危，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理混亂、矛盾突出。雖然采取了耕地占用補(bǔ)償、基本農(nóng)田保護(hù)、土地增減掛鉤等保護(hù)制度，取得了一些效果，但沒能解決根本性問題。土地國(guó)有化后，在保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、充分利用和節(jié)約土地資源中的諸多問題將大為減少。因?yàn)榕c土地有關(guān)的只有國(guó)家（包括代表國(guó)家管理土地的相關(guān)部門）和農(nóng)民，最多加上開發(fā)商，減少了其他不利因素和環(huán)節(jié)。有了國(guó)家強(qiáng)有力控制和農(nóng)民積極參與，無疑對(duì)保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約利用土地資源大為有利。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加土地供給會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足，必然要求國(guó)家對(duì)其使用加強(qiáng)宏觀管理，使其得到合理充分有效利用。

（三）有利于深化農(nóng)村土地改革的推進(jìn)

上世紀(jì)70年代末以來的統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)了前所未有的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但這種通過行政手段即集體按人口均分土地的方式，忽視了市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地配置中的作用，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化，其弊端日益凸顯。從完善土地制度的角度看，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。而完善現(xiàn)行農(nóng)村土地制度較好的改革模式之一就是推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

近年來，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)法律制度都進(jìn)行了一些嘗試和探索。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！爆F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品?！薄皣?guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)倪M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)?！薄@些法律法規(guī)仍然對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在諸多制約。如土地產(chǎn)權(quán)界定不清、流轉(zhuǎn)方式比較狹窄、流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制缺失、現(xiàn)行法律法規(guī)的相互沖突等。加之土地流轉(zhuǎn)程序、內(nèi)容、行為不規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制尚不完善等諸多因素，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進(jìn)行。這些問題的存在，從根本上講，是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在問題的具體表現(xiàn)。土地國(guó)有化后，國(guó)家就能直接控制土地，建立統(tǒng)一流轉(zhuǎn)程序、平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)，完善市場(chǎng)機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)一系列改革措施，從而進(jìn)一步深化土地制度改革。通過土地國(guó)有化必將再釋放土地改革的紅利，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供新的更廣闊的空間和舞臺(tái)。

（四）有利于維護(hù)社會(huì)公平正義

農(nóng)村土地國(guó)有化有利于解決因土地征用、人員增減而產(chǎn)生的系列矛盾。國(guó)有化后，只存在一次性國(guó)家補(bǔ)償，以后國(guó)家和企業(yè)征用土地僅僅需要支付地上附屬物補(bǔ)償，以及違約補(bǔ)償，且具有明確的補(bǔ)償對(duì)象，克服了過去農(nóng)村土地征用中承包人與村集體、企業(yè)、國(guó)家等的矛盾。保障失地農(nóng)民利益，不僅要合法，也要盡量合情合理。在現(xiàn)行土地制度下，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市、新開發(fā)區(qū)的近郊農(nóng)村，正在形成一個(gè)特殊利益遠(yuǎn)高過外來務(wù)工人員甚至城市市民的土地食利群體，我們應(yīng)避免在政策層面繼續(xù)強(qiáng)化、擴(kuò)大他們的利益。土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系，只有國(guó)有化后，階級(jí)差別和各種特權(quán)才會(huì)隨著他們賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失，也為消除兩極分化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者全社會(huì)范圍的共同富裕奠定了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，有利于從政策上推進(jìn)公平正義建設(shè)，比如：推進(jìn)勞保、醫(yī)保、教育、住房、社會(huì)福利等改革。

（五）有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

解決三農(nóng)問題的根本途徑是要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)周圍逐漸成為農(nóng)民聚集區(qū)域，農(nóng)民有向這個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中心遷移的利益驅(qū)動(dòng)。在此過程中，土地國(guó)有化有利于解決建設(shè)用地緊缺問題，為征地拆遷的法治化、規(guī)范化、公平化奠定基礎(chǔ)，為越來越艱難的征地拆遷開辟通道，城市周邊郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，可以直接轉(zhuǎn)成城市建設(shè)用地，有利于新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，防止出現(xiàn)貧民窟、城中村，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城落戶變成市民，節(jié)省出的農(nóng)村相應(yīng)的集體建設(shè)用地可以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，還可更大程度地改善居住環(huán)境。

（六）有利于提高農(nóng)村土地使用效益

土地與農(nóng)民有著緊密的利益關(guān)系，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，很多農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大量土地荒廢，但他們不會(huì)主動(dòng)放棄土地，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。土地國(guó)有化后，國(guó)家依法給予補(bǔ)償，農(nóng)民與城市居民一樣，可以根據(jù)自己發(fā)展需要在城鄉(xiāng)流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民可以依法承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)村國(guó)有土地，如果存在不按照合同要求經(jīng)營(yíng)土地，國(guó)家有權(quán)收回，考慮重新承包經(jīng)營(yíng)，或者追究荒廢責(zé)任。這樣就可以通過政策引導(dǎo)將城市資金、技術(shù)、人才等引入農(nóng)村，積極迅速發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展，因地制宜科學(xué)規(guī)劃農(nóng)、林、牧主體發(fā)展方向，土地用途將更加詳細(xì)和明確。

四、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村土地制度改革的核心和關(guān)鍵是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有化意在改革現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，在農(nóng)村土地明確國(guó)有的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)有的集體組織，賦予農(nóng)戶一定形式的土地使用權(quán)，采用“國(guó)家所有—集體托管—家庭承包”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于各領(lǐng)域深化改革的機(jī)遇期，推進(jìn)農(nóng)村土地國(guó)有化正逢其時(shí)，可在全國(guó)選取農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化較為成熟的省（市）先行試點(diǎn)，逐步推廣。

（一）建立以國(guó)有化為導(dǎo)向的土地產(chǎn)權(quán)制度

把生產(chǎn)用地、宅基地、公共用地等農(nóng)村土地明確國(guó)有，變農(nóng)村土地集體所有制為國(guó)家所有制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地國(guó)有化，建立完備的農(nóng)村國(guó)有土地管理體系。將農(nóng)村國(guó)有土地管理部門分為中央、?。ㄊ校?、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)，細(xì)化土地管理職能，全面開展農(nóng)村土地清理登記，建立完善的土地檔案；對(duì)農(nóng)村土地管理立法與制定政策，實(shí)現(xiàn)土地管理的宏觀調(diào)控；制定土地規(guī)劃和農(nóng)村土地基本用途與使用制度，保護(hù)基本農(nóng)田；規(guī)范和監(jiān)督農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展；對(duì)擅自將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途、毀壞耕地、拋種棄管等行為進(jìn)行處罰。

（二）實(shí)行國(guó)有土地集體托管

隨著全球商品經(jīng)濟(jì)和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不斷推進(jìn)，各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素如勞動(dòng)力、資金、信息、技術(shù)等大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)流通，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地資源利用效率提出了更高要求。農(nóng)村土地國(guó)有化后，合理規(guī)劃布局新的農(nóng)村社區(qū)，依托集體經(jīng)濟(jì)組織，成立土地托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，不再介入農(nóng)戶的微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只為社區(qū)公共事業(yè)和管理而存在，從而成為國(guó)家向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)和管理的載體。同時(shí)，土地集體托管在滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展的需求上，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)聯(lián)合，土地等生產(chǎn)資料占有和使用聯(lián)合，通過統(tǒng)一服務(wù)，達(dá)到生產(chǎn)流程標(biāo)準(zhǔn)化，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源最優(yōu)配置，從而組建起真正意義、具有實(shí)際載體的集體經(jīng)濟(jì)組織。

（三）保持家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性

2014年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，在土地國(guó)有化過程中，必須依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，把現(xiàn)有土地承包所形成的全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系按照法律和政策的規(guī)定全部落實(shí)下來，把農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利依法落到實(shí)處，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地國(guó)有化，不是全面推翻二輪土地承包的結(jié)果，而是賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的農(nóng)村土地使用權(quán)，明確農(nóng)民（戶主）擁有的國(guó)有土地權(quán)屬狀況，促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、繼承等規(guī)范化管理。目前，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)已經(jīng)從一定程度上賦予了農(nóng)民對(duì)承包土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，國(guó)家還要加大立法力度，建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制，保持農(nóng)村承包土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

（四）先行試點(diǎn)，逐步推開

實(shí)踐證明，任何形式、任何內(nèi)容的改革均不會(huì)一蹴而就，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的改革也不例外，必將經(jīng)歷曲折復(fù)雜的過程，并最終接受歷史的檢驗(yàn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度事關(guān)不同階層、不同群體的利益，事關(guān)國(guó)家政局穩(wěn)定，須經(jīng)過先行試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控、逐步推廣的過程。一是堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)。統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中安排，選擇若干有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級(jí)市開展。二是堅(jiān)持封閉運(yùn)行。試點(diǎn)嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣（市）開展，非試點(diǎn)地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動(dòng)，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。三是堅(jiān)持逐步推廣。在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，研究制定推廣的可行性和實(shí)施步驟，調(diào)整完善有關(guān)監(jiān)管措施，加快推進(jìn)國(guó)有化過程，將成功經(jīng)驗(yàn)逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

（五）強(qiáng)化土地國(guó)有化的法律保障

黨的十八以來，黨中央把依法治國(guó)提到更加突出的位置，推進(jìn)各項(xiàng)改革必須堅(jiān)持依法改革。國(guó)有化土地制度改革的推進(jìn)，涉及突破相關(guān)法律條款，政府立法也必然要隨之調(diào)整，方能保持法制建設(shè)與改革舉措之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。在國(guó)有化進(jìn)程中，一方面需要由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許先行試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，出臺(tái)相配套的法律法規(guī)予以保障，確保試點(diǎn)地區(qū)敢于先行先試，探索積累經(jīng)驗(yàn)，大膽推進(jìn)改革；另一方面要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定并出臺(tái)相關(guān)土地國(guó)有化的立法，搭建土地國(guó)有化領(lǐng)域的基本法律架構(gòu)，制定更具體、更全面、更有可操作性的法律法規(guī)體系，為依法推進(jìn)奠定法律基礎(chǔ)，做到有法可依。

作 者：中共重慶市巫山縣委常委、政法委書記

責(zé)任編輯：宋英俊