陳釔曈等

本文將對登革熱在廣州市的歷史狀況和疫情應對形勢進行描述，從而對2014年的登革熱疫情作出性質(zhì)界定——突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，闡明應對公共衛(wèi)生事件的重要性；針對登革熱在廣州長期存在的形勢，闡述政府建立協(xié)同治理模式的必要性、重要性。同時，引入?yún)f(xié)同治理理論，并對公共危機協(xié)同治理進行概念和理論范疇界定，運用該理論，結(jié)合實際的登革熱危機應對案例，分析當前廣州市政府協(xié)同治理的現(xiàn)狀和運行機制，對政府協(xié)同治理的模式和具體實施過程中的經(jīng)驗進行總結(jié)。找出協(xié)同治理存在的問題及原因，并提出建議和解決方案。

一、引言

2014年，登革熱席卷羊城，以政府為主導的各主體都加入了“撓‘羊癢”持久戰(zhàn)。這是一場罕見的人蚊大較量。從年初廣州市報告輸入型病例開始，登革熱復蘇，悄然來襲。進入3、4月，受氣候影響，蚊媒密度驟升，登革熱發(fā)出疫情信號，全城各主體反應滯后。從6月到8月，登革熱疫情進入擴張期，開始引起政府重視，但處置盲動。9月，登革熱進入爆發(fā)期，疫情呈現(xiàn)多點開花局面，人蚊對峙，高熱難退。在政府主導下，各主體協(xié)同參與，形成了一道從“防”到“控”的防線，向登革熱發(fā)起了戰(zhàn)略反攻。10月中下旬，疫情出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，登革熱新增病例開始回落，疫情步入穩(wěn)定期。11月以后，登革熱疫情趨于穩(wěn)定，開始步入休眠期，但防控形勢依然嚴峻。

二、理論依據(jù)

協(xié)同學是由德國物理學家哈肯創(chuàng)立的一門“協(xié)同作用的科學”，形成于20世紀70年代，主要研究系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)間的相互競爭與合作。治理理論在20世紀80年代興起于社會科學領域，治理指為了達到公共利益的目標，政府組織和第三部門、盈利性組織、公民等眾多行動主體相互協(xié)作，分享公共權(quán)力，共同管理社會事務的過程。在協(xié)同學理論和治理理論的基礎上，形成了協(xié)同治理理論。

三、現(xiàn)狀分析

2014年，廣州市政府在常規(guī)應急機制的基礎上，針對疫情新形勢采取了非常舉措，表現(xiàn)在組織管理和具體工作兩方面。

組織管理：廣東省政府啟動了重大疫情Ⅱ級應急響應，廣州市政府啟動較大疫情Ⅲ級應急響應，Ⅲ級應急響應由市衛(wèi)生局、市城管委（市愛衛(wèi)辦）聯(lián)合組織先期處置。隨后，市衛(wèi)生局制定了Ⅲ級疫情應急預案。在Ⅲ級應急反應機制下：

一是成立了廣州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部，其辦公室設在市衛(wèi)生局，市長牽頭，衛(wèi)生局組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一領導疫情處置工作，組織指揮部各成員單位按職責分工開展疫情處理。在市長的牽頭統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)下各部門職能的整合性加強，有利于統(tǒng)一調(diào)度。應急指揮部在市長主持下定期召開疫情處置會議，有利于各部門加強溝通的同時提高最高決策指令下達的效率和執(zhí)行的力度。

二是形成了以衛(wèi)生局、城管委（愛衛(wèi)辦）為中心，通過其下屬部門（機構(gòu)）和其他部門、醫(yī)療機構(gòu)、基層組織和媒體向外輻射，最后到達居民的聯(lián)防聯(lián)控機制。其中，政府宣傳部和疾控中心與媒體在信息上溝通合作。從2014年9月1日起建立疫情和蚊媒密度每日通報制度，通過政府門戶網(wǎng)站和媒體進行網(wǎng)絡直報，主動、及時地向媒體提供疫情信息，并與媒體合作發(fā)布疫情信息。

Ⅲ級應急反應機制下各主體組織結(jié)構(gòu)和職能如下：

四、存在的問題及原因

從案例事件發(fā)展的整體過程來看，2014年的登革熱危機處理中整體存在的問題是政府在此次登革熱公共危機中是一個大包大攬的角色，幾乎涵括了全部的工作，導致了公共資源的配置浪費。這是由于在應對這次危機時沒有形成一套運轉(zhuǎn)良好的協(xié)同治理機制。

（一）政府內(nèi)部各部門之間缺乏協(xié)同

1.愛國衛(wèi)生運動開展阻力很大

在目前的公共衛(wèi)生事件反應機制下的政府部門組織框架中，負責組織協(xié)調(diào)愛國衛(wèi)生運動的愛衛(wèi)辦在整個體系中基本處于游離狀態(tài)，難以獲得其他政府部門的大力支持。正因如此，在這次登革熱疫情防控戰(zhàn)中，基本上是靠政府動用大量的財力、物力進行消殺工作，居民很少能夠參與到個人或家庭的防控工作中。對個人或家庭來說，消殺工作的成本是很低的，也能夠落實到區(qū)域內(nèi)的每一個點。但這一工作如果僅由政府來完成，一方面總社會成本會因為基數(shù)的效應被放大，造成大量公共資源的消耗，而這些資源原本沒有必要被過度消耗，導致公共資源配置的低效率；另一方面，政府力所能及的工作范圍也只能覆蓋人流量大的公共場所，從宏觀上（外環(huán)境）解決蚊媒密度高的問題，但無法解決具體到內(nèi)環(huán)境每一個點的衛(wèi)生整治問題，這導致登革熱疫情長時間活躍，無法根治。

愛國衛(wèi)生運動開展困難也從側(cè)面反映了目前政府在處理公共危機時的一個癥結(jié)所在——片面重視危機發(fā)生后的處理，而忽略了危機發(fā)生前的預防工作。危機發(fā)生后的處理能夠快速地反映某一級政府的工作績效，但這只是亡羊補牢，不能把公共利益的損失減到最低；相反，前期的預防工作卻很難在當前的績效評估機制中反映出來，但這些工作的開展確實是損失程度最小化的重要保障。

2.缺乏專門獨立的核心機構(gòu)直接負責

廣州登革熱防控組織體系是多級（多部門）分工，降低了防控措施落實效率和信息傳達效率；衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生局等負責多項傳染病的防治工作，難以實現(xiàn)登革熱全年有效防控。

2014年的登革熱防控戰(zhàn)取得的成效表明，廣州市政府內(nèi)部本身已形成一套非常完備的應急預案，根據(jù)預案的指引理論上可以應對登革熱疫情。但在實際的操作過程中，整個聯(lián)防聯(lián)控體系中的各個主體，包括以衛(wèi)生局、疾病預防控制中心為代表的主要政府部門和事業(yè)單位、居委會、大中小型醫(yī)院等，都是每次疫情高發(fā)時才被臨時整合形成體系的。除了疫情高峰期之外，這些組織之間關于登革熱防控方面的聯(lián)系很少，這就會導致在實際工作中出現(xiàn)各種問題，如由于各個部門在疫情高峰期過后沒有把各自負責的工作系統(tǒng)地整理成資料，導致以后的防控工作沒有一個成體系的總結(jié)分析作為參考。因此，歷年的防控工作很難保持連續(xù)性，防控工作不能實現(xiàn)累積疊加的效果。

分析：從協(xié)同治理理論來看，這兩個問題都體現(xiàn)了政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)作存在問題。愛衛(wèi)辦與其他部門沒有形成規(guī)范的協(xié)作機制；衛(wèi)生局牽頭的參與聯(lián)防聯(lián)控體系的各個部門之間缺乏協(xié)調(diào)性和有效的溝通，部門內(nèi)部的人員缺乏連續(xù)性，導致防控工作的決策和執(zhí)行缺乏連續(xù)性。在應對登革熱危機時，就政府內(nèi)部對公共權(quán)力和資源的分配而言，各個部門并沒有以最優(yōu)或者較優(yōu)的方法來劃分公共權(quán)力，而是存在著分配不均勻、流通性弱等影響有效配置的問題。分配不均勻?qū)е虏糠种匾牟块T，如愛衛(wèi)辦沒有得到足夠的資源和權(quán)力來開展工作；流通性弱導致各部門在合作完成一個工作的過程中各自為陣，沒有形成對外的統(tǒng)一主體。這些問題在現(xiàn)實中的表現(xiàn)就是重要的愛國衛(wèi)生運動開展緩慢，防控工作的開展沒有持續(xù)統(tǒng)一的方向。而公共權(quán)力的運用不當就是公共資源配置浪費的體現(xiàn)。

（二）政府與居民之間缺乏自下而上的信息反饋機制

如圖2所示，在整個結(jié)構(gòu)相對緊密的聯(lián)防聯(lián)控體系中，自上而下的組織框架基本上是以衛(wèi)生局為起點，信息逐層向下傳遞最終到達居民。但從自下而上的方向看，信息流通仍存在問題：缺乏完善的意見反饋機制。由于沒有一條從居民直通到衛(wèi)生局等上層行政部門的渠道，居民只能借助與其緊密接觸的居民委員會表達自己對登革熱的訴求和想法，再通過居委會逐層向上匯報，這樣的反饋機制無疑是滯后的，并且出錯率極高。

分析：從協(xié)同治理理論來看，這個問題體現(xiàn)了政府與居民協(xié)作方面存在的不足。如圖2所示，政府和居民分別是整個體系的起點和終點，他們之間的關系很大程度上反映了這個體系的基石1的穩(wěn)固程度。公共權(quán)力是由居民賦予政府的，因而居民對政府的監(jiān)督反饋是公共權(quán)力有效行使的保證。對這次登革熱公共危機來說，缺乏有效的居民監(jiān)督反饋機制，導致公共資源的浪費，對居民本身及政府的公信力都產(chǎn)生了不利影響。

（三）政府與媒體、非政府組織、企業(yè)缺乏協(xié)同

1.在政府與媒體的協(xié)同方面，政府與媒體的關系是有限的合作關系。

政府為媒體提供疫情資料，媒體自行編撰新聞稿，這種關系并沒有最大程度地發(fā)揮協(xié)同的優(yōu)勢，導致政府與商業(yè)媒體發(fā)布的信息存在重復的情況，沒有節(jié)省公共資源，還造成了信息資源配置的浪費。

此外，在當時的傳染病通報機制下，疫情到達一定嚴重程度政府才會向媒體通報，加上政府對媒體的傳染病信息發(fā)布渠道不暢通，傳染病信息發(fā)布權(quán)被省一級衛(wèi)生行政主管部門控制，導致了媒體掌握信息滯后。

分析：在當前的政府與媒體的協(xié)作關系中，主要問題在于政府與媒體不能合理地分享公共信息發(fā)布權(quán)力。一方面，作為更專業(yè)的信息發(fā)布主體，媒體沒有獲得更大的權(quán)力發(fā)布有關登革熱疫情的信息；另一方面，通過政府自身的媒介發(fā)布的信息受眾面很窄，導致重要信息流通渠道閉塞，信息無法高效快速地到達群眾。疫情信息本身也是一種公共資源的產(chǎn)物，但在利用這種公共資源的時候，政府與媒體在協(xié)作上的不平等導致了信息發(fā)布遲緩、重復，從而產(chǎn)生資源浪費。

2.政府與非政府組織、企業(yè)這些主體在登革熱防控工作中幾乎沒有交集。

分析：協(xié)同治理強調(diào)系統(tǒng)中的各主體共享信息資源，以自身資源和在危機治理中的作用取得行動地位、權(quán)力和相應的責任。在公共危機協(xié)同治理中，非政府組織、企業(yè)等私人部門也是參與治理的主體，與政府共同構(gòu)建危機治理系統(tǒng)。在應對登革熱的機制中，雖然政府本身有完善的應急預案，而且有強大的資金、技術(shù)支持，但沒有發(fā)揮非政府組織、企業(yè)的作用，一方面造成了公共資源的大量消耗，政府應對也凸顯了人力資源不足；另一方面削弱了社會自我組織管理的能力，造成了弱小的公民社會。更重要的是，非政府組織、企業(yè)這樣的主體在某些工作的具體執(zhí)行上確實是優(yōu)于政府的。比如防蚊滅蚊宣傳由非政府組織來開展的話，群眾的接受度會比較高；疾病監(jiān)測由專業(yè)企業(yè)來開展準確度也會更高。

五、結(jié)語

我國經(jīng)濟社會進入發(fā)展轉(zhuǎn)型期后，危機治理已成為政府管理的新常態(tài)。在全媒體環(huán)境下，作為單一主體的政府難以有效利用大量公共資源，不僅加重政府治理成本，而且影響危機應對效果，乃至造成極大損失。協(xié)同學和治理理論為公共危機管理提供了新的研究路徑。本案例根據(jù)公共危機協(xié)同治理理論，對廣州登革熱公共衛(wèi)生事件應對進行分析研究后，找到了形成多元化協(xié)同共治格局，逐步構(gòu)建政府危機管理新常態(tài)的新路徑。由于理論的局限性和現(xiàn)實因素的影響，協(xié)同治理在操作中并不能完全達到公共利益最大化和損失最小化，但在中國公共危機治理中已開始實踐和發(fā)揮作用。

作者單位：中山大學

責任編輯：馬 健