藍(lán)林+李波+周覬+趙媛媛

信訪制度在中國(guó)歷史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，自先秦時(shí)的“諫言”起萌芽，至唐朝發(fā)展相對(duì)完備，至清朝“京控”發(fā)展至成熟。而在現(xiàn)代，1971 年，《紅旗》雜志刊登《必須重視人民來(lái)信來(lái)訪》一文，第一次公開(kāi)把人民來(lái)信來(lái)訪稱為“信訪”。[1]從此，“信訪”成為了一個(gè)有特定社會(huì)內(nèi)涵并且被社會(huì)認(rèn)可的專用術(shù)語(yǔ)。信訪是公民為維護(hù)個(gè)人或公共利益采取的有針對(duì)性的訴求活動(dòng)，是公民參政議政意識(shí)的體現(xiàn)，是公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)在社會(huì)生活中的具體表達(dá)方式，有利于國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)掌握社情民意，化解矛盾沖突。涉檢信訪工作是檢察工作的重要組成部分，伴隨著檢察機(jī)關(guān)的建立、變遷、發(fā)展而不斷演進(jìn)，在不斷的演進(jìn)過(guò)程中，涉檢信訪處置中的問(wèn)題也不斷凸顯。本文擬從涉檢信訪的沿革入手，厘清涉檢信訪之含義，分析涉檢信訪處置中的問(wèn)題及改革方向。

一、涉檢信訪的沿革及含義

涉檢信訪的演進(jìn)過(guò)程，大致分為四個(gè)階段：一是以1951年檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民問(wèn)事處專門(mén)負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪為標(biāo)志，這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的信訪工作統(tǒng)稱為檢察信訪；二是以1982年2月檢察機(jī)關(guān)設(shè)立控告申訴檢察部門(mén)專職處理群眾信訪事宜為標(biāo)志，這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的信訪案件也被稱為涉法案件、涉法涉訴信訪；三是以2004年高檢院下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展集中處理涉檢信訪活動(dòng)的通知》為標(biāo)志，明確提出“涉檢信訪”這一概念；四是以2014年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》為標(biāo)志，涉檢信訪進(jìn)入法治化改革時(shí)期。

涉檢信訪工作逐步發(fā)展，但對(duì)“涉檢信訪”仍然一直缺乏一個(gè)明確定義，造成概念的內(nèi)涵及外延不明確，不論是理論界對(duì)“涉檢信訪”的理解，還是實(shí)務(wù)界對(duì)“涉檢信訪”的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)均是不一致的，甚至連最高人民檢察院在“涉檢信訪”這一概念的定義上也是不斷在修正中。如2004年高檢院下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展集中處理涉檢信訪活動(dòng)的通知》僅是提出“涉檢信訪”這一概念，但對(duì)其內(nèi)涵、外延均未有明確的規(guī)定，到2007年3月2日，最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院信訪工作規(guī)定》中定義的涉檢信訪是指“信訪人采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民檢察院反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者控告、舉報(bào)和申訴，依法由人民檢察院處理的活動(dòng)。”這一定義明顯受國(guó)務(wù)院《信訪條例》的影響，外延過(guò)大，而各地檢察機(jī)關(guān)害怕將較多的案件導(dǎo)入涉檢信訪案件中，導(dǎo)致自身處置難度加大，在實(shí)踐中并未對(duì)此嚴(yán)格執(zhí)行，而是大多對(duì)此外延加以限制。隨后到2010年4月，高檢院下發(fā)了《關(guān)于清理排查涉檢信訪積案范圍有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》，又對(duì)涉檢信訪做了如下修正：“涉檢信訪案件是指公民、法人或其他單位通過(guò)信訪渠道反映的涉及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員的案件，包括：不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件；反映檢察機(jī)關(guān)在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；反映檢察機(jī)關(guān)違法辦案或檢察人員違法違紀(jì)的案件”。此后，高檢院在《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》（2013年版）中進(jìn)一步明確這一概念，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這一概念相對(duì)于《人民檢察院信訪工作規(guī)定》的定義明顯將外延縮小，也較為符合檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)際，但這一定義仍有幾處尚待明確與完善。一是“不服人民檢察院處理決定”中“檢察院處理決定”的外延有多大？是否包含檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督、立案監(jiān)督、審判監(jiān)督中所作決定？是否包含新刑事訴訟法中賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法偵查的申訴、控告，以及對(duì)妨礙辯護(hù)人、訴訟代理人行使訴訟權(quán)利的申訴、控告所作出的決定？ 二是檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪中“涉檢信訪”與“訴訟案件”的交織，“訴”、“訪”如何區(qū)分，如何分離？為了更好地解決這些疑問(wèn)，我們有必要提出一個(gè)“涉檢信訪”概念的新定義。

“涉檢信訪”的定義迫切需要解決兩個(gè)問(wèn)題，即兩個(gè)層次的“訴訪分離”問(wèn)題。

一是外部的“訴訪分離”，即根據(jù)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》中提出的實(shí)行訴訟與信訪分離制度，需要“把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)處理”。簡(jiǎn)而言之就是中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)所說(shuō)的涉法涉訴問(wèn)題“要向政法機(jī)關(guān)而不是向黨政信訪部門(mén)反映”，具體到檢察機(jī)關(guān)而言，就是要解決哪些涉法涉訴信訪問(wèn)題是向檢察機(jī)關(guān)反映。

以外部“訴訪分離”為出發(fā)點(diǎn)，涉檢信訪是指應(yīng)引導(dǎo)公民、法人、或者其他有關(guān)單位通過(guò)信訪渠道向檢察機(jī)關(guān)反映，或者分流至檢察機(jī)關(guān)的下列信訪事項(xiàng)：（一）反映國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的舉報(bào)；（二）不服人民檢察院處理決定的申訴；（三）反映偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)存在違法行為的控告；（四）不服人民法院生效判決、裁定的申訴；（五）反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)存在違法行為的控告；（六）反映人民檢察院工作人員違法違紀(jì)行為的控告；（七）公民、法人或者其他組織提出的國(guó)家賠償申請(qǐng)；（八）加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的建議和意見(jiàn)；（九）其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的信訪事項(xiàng)。

二是內(nèi)部的“訴訪分離”，“信訪權(quán)是公民以信訪的方式向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員或主要領(lǐng)導(dǎo)人反映問(wèn)題，提出要求和建議，進(jìn)行申訴、控告和檢舉，促使有關(guān)部門(mén)處理或解決并給予答復(fù)的權(quán)利。從嚴(yán)格意義上講，它是建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利所延伸出的一種權(quán)利，它是對(duì)維權(quán)渠道堵塞的一種補(bǔ)救措施?！盵2]在《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》對(duì)涉檢信訪做了如下規(guī)定： “（一）不服檢察機(jī)關(guān)作出的訴訟終結(jié)的處理決定的案件；（二）檢察機(jī)關(guān)在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；（三）反映檢察機(jī)關(guān)違法違規(guī)或者檢察人員違法違紀(jì)的案件?！?可以看出上述通過(guò)信訪渠道向檢察機(jī)關(guān)反映的信訪問(wèn)題中既有需要按照訴訟程序處理的“訴訟案件”，也有需要根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范（2013版）》中第2.34至2.40所規(guī)定程序辦理的“信訪案件”。那么就需要厘清哪些不應(yīng)按照訴訟案件程序處理，而應(yīng)按照信訪程序處理。

所謂“訴”，是指申訴人向有管轄權(quán)的人民檢察院提出的，司法程序尚未完成應(yīng)啟動(dòng)司法程序解決的請(qǐng)求；所謂“訪”，是指信訪人通過(guò)來(lái)信、來(lái)訪等形式向檢察院反映的與案件有關(guān)，但訴訟、訴訟救濟(jì)程序已處理完結(jié)的問(wèn)題和事項(xiàng)。[3]簡(jiǎn)言之，屬于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之內(nèi)能夠按照訴訟程序處理的，應(yīng)屬于“訴”的范疇。對(duì)于訴訟程序已經(jīng)窮盡，無(wú)法再導(dǎo)入訴訟程序解決的，應(yīng)列入“訪”的范疇，按信訪程序處理。

以內(nèi)部“訴訪分離”為出發(fā)點(diǎn)，筆者認(rèn)為涉檢信訪是指公民、法人、或者其他有關(guān)單位，經(jīng)過(guò)訴訟、訴訟救濟(jì)程序已處理完結(jié)，繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)反映的信訪事項(xiàng)。

二、當(dāng)前涉檢信訪處置中存在的主要問(wèn)題

（一）首辦責(zé)任制執(zhí)行效果不佳

首辦責(zé)任制執(zhí)行效果不佳，首先體現(xiàn)在內(nèi)部分工落而不實(shí)。檢察機(jī)關(guān)早在2003年，就建立了控告申訴首辦責(zé)任制（現(xiàn)在更名為信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制），對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)如何按照內(nèi)部職能分工，明確責(zé)任，及時(shí)辦理做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但該制度的落實(shí)卻一直存在較大問(wèn)題。其他業(yè)務(wù)部門(mén)時(shí)常錯(cuò)誤的認(rèn)為，處理信訪事項(xiàng)是控申部門(mén)的事情，對(duì)轉(zhuǎn)辦的信訪事項(xiàng)認(rèn)為是自身業(yè)務(wù)范圍以外的額外負(fù)擔(dān)，能推則推，能少則少，首辦案件久拖不決，辦理敷衍的情況較為普遍，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)信訪部門(mén)不能及時(shí)答復(fù)信訪人，或者答復(fù)缺乏說(shuō)理性，引起信訪人不滿意。

首辦責(zé)任制執(zhí)行效果不佳，還表現(xiàn)在管理方式和處置手段單一。首辦責(zé)任制所規(guī)定的信訪事項(xiàng)，有相當(dāng)一部分訴訟程序并未窮盡，完全可以直接走司法程序。但首辦責(zé)任制卻對(duì)所有的信訪事項(xiàng)都采取一種行政化的管理手段，依靠的主要是工作人員的催辦和領(lǐng)導(dǎo)的督辦。最終的辦理結(jié)果也統(tǒng)一表現(xiàn)為控申部門(mén)出具的答復(fù)函，各部門(mén)對(duì)出具“不立案”、“不受理”、“不支持監(jiān)督申請(qǐng)”等正式文書(shū)形成一種回避的態(tài)度，都試圖通過(guò)一種不具有嚴(yán)格法律效力的答復(fù)來(lái)緩和沖突和規(guī)避責(zé)任，信訪人反應(yīng)訴求的正常渠道因此變得不暢通，一些本來(lái)可以通過(guò)正常法律程序解決的問(wèn)題轉(zhuǎn)辦為了信訪。

（二）外部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不暢通

首先是溝通機(jī)制不完善。現(xiàn)在的上訪人通常都是多頭上訪，接訪單位之間沒(méi)有規(guī)范的溝通機(jī)制，往往只是從各自的利益出發(fā)，造成解答口徑不統(tǒng)一甚至相沖突，增加了信訪案件的處理難度，也容易給當(dāng)事人造成推卸責(zé)任等不良印象，加深了、激化了信訪矛盾。其次是聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，其主要職能都在訴訟之內(nèi)，并不能包攬糾紛的徹底化解和平息。許多涉檢信訪雖然案件曾經(jīng)檢察機(jī)關(guān)處理過(guò)，但當(dāng)事人的信訪訴求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了檢察職能的解決范圍，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論從其地位、作用還是現(xiàn)實(shí)條件等方面，都無(wú)法消化、無(wú)力包攬所有的涉檢信訪。作為司法機(jī)關(guān)，要在依法辦案之外做大量的社會(huì)矛盾化解工作，有時(shí)候的確是心有余而力不足。對(duì)于一些已經(jīng)窮盡了法律程序或者完全沒(méi)有必要走司法程序的信訪，如果不能及時(shí)協(xié)調(diào)相應(yīng)的政府職能部門(mén)出面解決，長(zhǎng)期將矛盾滯留司法機(jī)關(guān)，最終只能導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

（三）信訪終結(jié)機(jī)制不完善

最高人民檢察院早在2006年就出臺(tái)了《人民檢察院信訪案件終結(jié)規(guī)定》，2009年中央政法委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》后，重慶市人民檢察院也出臺(tái)了《重慶市檢察機(jī)關(guān)信訪案件終結(jié)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），規(guī)定對(duì)符合相關(guān)條件的信訪案件，可以報(bào)請(qǐng)市人民檢察院核準(zhǔn)終結(jié)；對(duì)核準(zhǔn)終結(jié)的信訪案件，上級(jí)人民檢察院不再交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦，受案單位只登記不辦理?！掇k法》出臺(tái)以來(lái)，不但核準(zhǔn)終結(jié)的信訪案件數(shù)量非常有限，即使核準(zhǔn)終結(jié)，也往往出現(xiàn)終而不結(jié)的情況：一是終結(jié)決定對(duì)信訪人影響力有限，信訪人決不接受終結(jié)決定，仍然我信我素，依然堅(jiān)持上訪的情況比較普遍；二是沒(méi)有建立信訪信息共享機(jī)制，對(duì)于一些已經(jīng)終結(jié)的案件，上級(jí)機(jī)關(guān)仍向下級(jí)機(jī)關(guān)交辦，人大、政法委等部門(mén)仍向當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)交辦，隨意啟動(dòng)程序，導(dǎo)致“終而不結(jié)”；其三，在強(qiáng)大的維穩(wěn)壓力面前，部分原辦案部門(mén)妥協(xié)于信訪人的胡攪蠻纏，對(duì)信訪人的不合理訴求仍給予滿足，導(dǎo)致涉檢信訪終結(jié)徒有虛名。

信訪終結(jié)時(shí)常“終而不結(jié)”，與信訪工作的配套制度不規(guī)范也有直接關(guān)系。信訪案件的處理沒(méi)有具體的法律規(guī)定，主要以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為依據(jù)，缺乏人員回避、管轄、時(shí)限、時(shí)效等程序性規(guī)定，處理時(shí)的隨意性大。最終的處理結(jié)果通常沒(méi)有規(guī)范的法律文書(shū)作為依據(jù)，而是以通知書(shū)、情況匯報(bào)、座談?dòng)涗浺约靶旁L人簽的息訴保證書(shū)等為方式來(lái)處理，這些文書(shū)沒(méi)有法律的強(qiáng)制力作為保障，其效力處于隨時(shí)可能被顛覆的狀態(tài)。

三、涉檢信訪處理機(jī)制改革意見(jiàn)探討

黨的十八大關(guān)于司法改革的報(bào)告和中央《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》等文件為涉檢信訪改革的發(fā)展提供了正確的方向。最高人民檢察院及地方各級(jí)人民檢察院在充分調(diào)研多年來(lái)涉檢信訪的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、原因等基礎(chǔ)上也積極進(jìn)行試點(diǎn)改革?？傮w而言，改革是大勢(shì)所趨，以往涉檢信訪工作中值得借鑒的制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺娴耐茝V，對(duì)錯(cuò)誤的思想理念和工作方法應(yīng)當(dāng)逐步糾正，對(duì)改革產(chǎn)生的新問(wèn)題及時(shí)研究解決，這樣才能保證涉檢信訪改革取得實(shí)效，而不是流于形式。

（一）從大包大攬向訴訪分離轉(zhuǎn)變

從1951年檢察院建立之初，涉檢信訪就不只是法律工作，還是群眾工作更是政治工作。在“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨下，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)信訪人的訴求大包大攬，這與當(dāng)時(shí)政治環(huán)境、法制環(huán)境是相符合的。但隨著中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程和現(xiàn)代法治的要求，檢察機(jī)關(guān)越來(lái)越需要精細(xì)化專業(yè)化和樹(shù)立公平公正的權(quán)威，而信訪人也需要更加文明理智和懷有崇法尚法的心態(tài)。以往檢察機(jī)關(guān)大包大攬的理念和工作方式已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，其所凸顯的問(wèn)題成為改革的動(dòng)力，而改革的方向就是訴、訪的分離。堅(jiān)持訴訪分離原則就是要清晰界定涉檢信訪的范圍，既要嚴(yán)格區(qū)分涉檢信訪與其他涉法涉訴信訪、行政信訪，又要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部區(qū)分屬于法律規(guī)定程序的“訴”和不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的“訪”。檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)對(duì)所有信訪事項(xiàng)大包大攬，非涉檢的信訪應(yīng)當(dāng)及時(shí)分流移送；對(duì)涉及檢察機(jī)關(guān)的民商事、行政、刑事等信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)從正當(dāng)法律程序的訴中分離出來(lái)，避免用信訪推動(dòng)訴訟程序，從而保證涉檢信訪事項(xiàng)在法治軌道內(nèi)妥善解決。

（二）從機(jī)械執(zhí)法向檢調(diào)對(duì)接轉(zhuǎn)變

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，嚴(yán)格依法辦事是職責(zé)所在，但在“以和為貴”傳統(tǒng)思想的影響下，調(diào)解具有天然低成本，高效率的特點(diǎn)。所謂檢調(diào)對(duì)接機(jī)制，就是指檢察機(jī)關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職能的同吋，依托社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制，以和諧司法的理念和調(diào)解的方式，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，有效化解檢察環(huán)節(jié)各類矛盾糾紛的工作機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)“訴”的法律程序中，調(diào)解規(guī)定的較為明確，但適用范圍和適用條件相對(duì)較為嚴(yán)苛，如在處理輕微的刑事案件、民行監(jiān)督案件、傷害類的不起訴案件時(shí)可以適當(dāng)運(yùn)用，對(duì)賠償、諒解、矛盾化解等方面發(fā)揮作用。而檢察機(jī)關(guān)在“訪”的工作中，調(diào)解可以更加靈活并發(fā)揮更大的作用。

（三）從分散處置向合力處置轉(zhuǎn)變

檢察院從最初的人民問(wèn)事處到控告申訴檢察部門(mén)再到控告檢察部門(mén)和申訴檢察部門(mén)的分離，體現(xiàn)了涉檢信訪工作的專業(yè)化和制度化。然而司法實(shí)踐中，將涉檢信訪處理和矛盾的化解全部寄希望于某個(gè)部門(mén)的想法仍根深蒂固，造成的問(wèn)題就是辦案部門(mén)與信訪答復(fù)部門(mén)相互推諉扯皮，最終不利于涉檢信訪的處置和矛盾化解。按照檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工和首辦責(zé)任制的要求，涉檢信訪的處理應(yīng)當(dāng)要求各個(gè)部門(mén)相互配合協(xié)作，形成化解矛盾的合力。首辦責(zé)任制就是人民檢察院對(duì)本院管轄的控告、申訴，按照內(nèi)部業(yè)務(wù)分工，明確責(zé)任，及時(shí)辦理，將控告、申訴解決在首次辦理環(huán)節(jié)的責(zé)任制度。實(shí)踐證明，首辦責(zé)任制的落實(shí)，初信初訪的重視，可以有效減少重復(fù)申訴和久訴不息的概率。因此涉檢信訪工作應(yīng)當(dāng)避免分散處置，在嚴(yán)格落實(shí)首辦責(zé)任制和初信初訪工作的前提下形成化解矛盾的合力。

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作者單位：重慶市人民檢察院第一分院控告申訴處

責(zé)任編輯：張 波