韋達(dá)韜

2014年，重慶先后簽約13個(gè)PPP項(xiàng)目，資產(chǎn)總額超過1300億元。

2015年7月27日，重慶集中簽約33個(gè)PPP項(xiàng)目，資產(chǎn)總額超過1300億元。

全國目前PPP項(xiàng)目簽約項(xiàng)目資產(chǎn)總額5000多億元，重慶占據(jù)半壁江山。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，政府通過購買服務(wù)的方式，在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域引入社會(huì)資本和政府合作。

重慶2014年簽約的13個(gè)簽約PPP項(xiàng)目中，9個(gè)項(xiàng)目已開工，其余項(xiàng)目將于年內(nèi)啟動(dòng)。

而在全國，PPP項(xiàng)目實(shí)際簽約落地僅有13%。

重慶PPP投融資改革探索如此成功的密碼是什么？

巧解利益共享

這兩年，PPP投融資改革成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)，但事實(shí)上，重慶的探索在10年前就已經(jīng)開始。

2005年3月1日，榮昌縣（現(xiàn)榮昌區(qū)）古昌鎮(zhèn)政府一會(huì)議室，一場競標(biāo)會(huì)正在舉行。

“起拍價(jià)20萬元?！敝鞒秩肆脸鰳?biāo)的底價(jià)。

標(biāo)的是古昌鎮(zhèn)的自來水廠。

經(jīng)過幾輪激烈競價(jià)，劉淵敏最終出價(jià)22.4萬元獲得古昌鎮(zhèn)自來水廠30年的經(jīng)營權(quán)——所有權(quán)仍歸鎮(zhèn)政府所有。

“鎮(zhèn)政府只負(fù)責(zé)對(duì)自來水廠水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管?！睍r(shí)任古昌鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長黃忠萬說。

“從形式上看，這是典型的PPP模式。”重慶大學(xué)政府與社會(huì)資本（PPP）合作研究所所長鐘韻說。

可很快劉淵敏就發(fā)現(xiàn)，這個(gè)合作并不如想象的那么美好。

“我們每個(gè)月光是用在抽水上的電費(fèi)就要花去1000多元，再加上工人工資等，水廠根本沒賺到錢。”劉淵敏說。

而在當(dāng)初競標(biāo)時(shí)，物價(jià)局方面已經(jīng)定好了水價(jià)，一噸水是2.1元，所以水價(jià)是不能隨便亂漲的。

“公共產(chǎn)品的價(jià)格，是很多PPP項(xiàng)目的死結(jié)?！辩婍嵳f。

諸如高速公路等價(jià)格已經(jīng)市場化的項(xiàng)目，社會(huì)資本趨之若鶩。

但諸如自來水等項(xiàng)目，價(jià)格波動(dòng)關(guān)系到更廣泛的市民利益，社會(huì)資本對(duì)此慎之又慎。

“而這也是很多PPP項(xiàng)目無法取得進(jìn)展的重要原因?！辩婍嵳f。

如何化解這一難題？

“沒有暴利但是必須要有盈利?！笔虚L黃奇帆給出答案。

健全公共產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步覆蓋運(yùn)營全成本，減少財(cái)政補(bǔ)貼。

對(duì)當(dāng)前尚未達(dá)到市場化條件、政府核定的價(jià)格不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營成本時(shí)，財(cái)政通過購買服務(wù)方式對(duì)“影子”價(jià)格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼。

…………

“這樣就堅(jiān)定了社會(huì)資本方的獲利信心，提高了社會(huì)資本方的積極性?！辩婍嵳f。

厘清項(xiàng)目邊界

“這是屬于PPP的時(shí)代！”2014年以來，人們?nèi)绱诵稳荽溯哖PP模式引爆的熱潮。

作為較早研究PPP的學(xué)者，送到鐘韻手中的項(xiàng)目方案越來越多。

但是看得多了，鐘韻不由有些憂心：“很多人覺得PPP是個(gè)筐，啥都能往里裝。”

甚至有的方案直接就是披著PPP“外衣”的BT融資模式——

政府缺錢，一些項(xiàng)目交由社會(huì)資本投資，再通過三五年時(shí)間由政府回購，給付社會(huì)資本一定回報(bào)。

此時(shí)，社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、基金等不少會(huì)要求利率達(dá)到8%左右，不出意外，這些項(xiàng)目談判往往會(huì)陷入困境。

“融資不是PPP的主要目的，PPP的本意是讓社會(huì)資本來經(jīng)營，利用社會(huì)資本專業(yè)的經(jīng)營管理能力，來提高效率?！眹野l(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平說，“并非所有的項(xiàng)目都適用PPP模式。PPP項(xiàng)目應(yīng)該是長期的合作，10年、20年甚至30年的合作?！?/p>

PPP項(xiàng)目要求地方政府和社會(huì)資本投資主體針對(duì)單個(gè)具體項(xiàng)目，專門研究制訂針對(duì)特定項(xiàng)目的特殊框架結(jié)構(gòu)安排。

“對(duì)PPP本身而言，劃分的形式也很多。首先要明確PPP的具體形式，否則今后可能成為一鍋粥?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔說。

從這個(gè)意義上講，PPP項(xiàng)目需要政府首先厘清PPP項(xiàng)目邊界。

顯然，重慶清醒地看到了這一點(diǎn)。

2014年8月，重慶市政府印發(fā)《重慶市PPP投融資模式改革實(shí)施方案》，劃定了PPP項(xiàng)目的適用范圍。

經(jīng)營收費(fèi)、自負(fù)盈虧類項(xiàng)目——

可采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、BOT+EPC（設(shè)計(jì)施工總承包基礎(chǔ)上的BOT）等PPP投融資模式。

財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)類項(xiàng)目——

可采取BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、TOO（移交—擁有—經(jīng)營）等PPP投融資模式。

…………

“同時(shí)，重慶市列出了政府鼓勵(lì)的領(lǐng)域，這讓社會(huì)投資有了清晰的投資方向?！辩婍嵳f。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)

從橫向看，PPP模式在國內(nèi)方興未艾，可供參考的案例并不多。

而從縱向看，PPP模式在國外已經(jīng)有幾十年的探索歷程。

成功的案例固然可以堅(jiān)定人們的信心，可“故善戰(zhàn)者，立于不敗之地，而不失敵之?dāng)∫病薄?/p>

這句話的意思是：在主動(dòng)進(jìn)攻之前，首先要做好防御，先立于不敗之地。

因此，反而是那些失敗的PPP項(xiàng)目，更值得我們?nèi)ド罹俊?/p>

2006年，采用PPP模式，建設(shè)運(yùn)營英法海峽隧道的項(xiàng)目公司申請破產(chǎn)保護(hù)；

上世紀(jì)80年代起，菲律賓在電力建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，但由于設(shè)計(jì)上的失敗，消費(fèi)者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價(jià)（零售電價(jià)約合2元人民幣/度）。

…………

“縱觀失敗的PPP項(xiàng)目，絕大部分是沒有設(shè)計(jì)好風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。”鐘韻說。

而重慶吸取這些教訓(xùn)，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制上做到了五個(gè)防范。

防范把風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)給政府，然后自己享受高額的回報(bào)。

“政府根本沒有轉(zhuǎn)移債權(quán)，而且是高利息的，比你自己直接在銀行借款利息會(huì)高得多，這是假PPP?！秉S奇帆說。

防范企業(yè)如果投了資，二三十年內(nèi)遇到不可抗力的破壞，這時(shí)候政府要把它當(dāng)做自己的公共設(shè)施一樣救災(zāi)、解決。

“這里面要有協(xié)議條款，要有防范，防止投資者吃大虧?！秉S奇帆說。

防范政府和企業(yè)一旦合作了，不顧公眾利益，讓企業(yè)隨意調(diào)價(jià)，最后公眾受不了。

“有的外國水廠壟斷了以后隨意調(diào)價(jià)，水價(jià)搞得全國最高，這樣大家就會(huì)有意見?！秉S奇帆說。

防范PPP的利益交換，確保公開、公平、公正和陽光操作。

“PPP談判過程包含了土地的談判，項(xiàng)目的談判，各種招投標(biāo)的談判，要比一般的工程項(xiàng)目復(fù)雜得多?！秉S奇帆說。

防范PPP形式泛濫?！耙粋€(gè)省如果有幾十個(gè)城市，同樣一個(gè)項(xiàng)目，如果20個(gè)城市有20種PPP，那也是不行的，也要有一個(gè)規(guī)范。”黃奇帆說。

完備的風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步堅(jiān)定了社會(huì)資本投資重慶的信心。

政府管理升級(jí)

2015年9月底，財(cái)政部公布了全國第二批PPP示范項(xiàng)目206個(gè)。

繼去年我市軌道交通三號(hào)線入圍財(cái)政部第一批政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目后，曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目再次位列其中。

很快，實(shí)施方案的起草人鐘韻收到了來自四面八方的祝賀。

“最讓我感到滿意的，是我們這個(gè)方案中，關(guān)于監(jiān)管的部分?！辩婍嵳f。

按照重慶市的實(shí)施方案精神，曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目方案建立了履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)。

履約管理——主要由政府方監(jiān)督社會(huì)資本方及項(xiàng)目公司履約。

“重慶城投公司作為項(xiàng)目公司的股東，以股東身份監(jiān)督項(xiàng)目公司的履約情況及全項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營狀況，并行使特別否決權(quán)?！辩婍嵳f。

行政監(jiān)管——由各行政單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期、建設(shè)期和運(yùn)營期進(jìn)行全過程行政監(jiān)管。

“這個(gè)監(jiān)管，政府不干涉項(xiàng)目公司的具體運(yùn)營，只監(jiān)管工程質(zhì)量?！辩婍嵳f，“除上述行政監(jiān)管事項(xiàng)外，還接受財(cái)政部門的跟蹤審計(jì)?！?/p>

社會(huì)監(jiān)督——由政府方委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)本項(xiàng)目的進(jìn)度、投資、運(yùn)營狀況及影子通行費(fèi)支付情況進(jìn)行評(píng)估，定期在媒體公布，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

“全過程程序透明，公眾和第三方參與立項(xiàng)和評(píng)估決策，參與對(duì)公共產(chǎn)品的監(jiān)管，追究決策失誤的官員責(zé)任，把違法合同的企業(yè)打入黑名單，這樣才能保障公眾利益?！辩婍嵳f。

而鐘韻帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)，就作為第三方全程參與了曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目的立項(xiàng)和評(píng)估決策。

“因?yàn)椴还苁琼?xiàng)目的前期可行性論證，還是項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)，都具有相當(dāng)程度的專業(yè)性，需要更為專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來做?！辩婍嵳f。

甚至在談判過程中，市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)也主動(dòng)邀請鐘韻的團(tuán)隊(duì)參與。

“這正是在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，政府需要做到的職能轉(zhuǎn)變——不再大包大攬，專注于提升管理水平?！辩婍嵳f。

管理水平的提高，助推一個(gè)個(gè)PPP項(xiàng)目落地就能生根、生根就能開花。