李素孫銘宮魯蓉

淺析沂沭泗直管區(qū)水資源管理能力建設(shè)

李素1孫銘1宮魯蓉2

一、沂沭泗流域概況

沂沭泗水系是淮河流域內(nèi)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的水系，系沂、沭、泗（運(yùn)）三條水系的總稱，位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。全流域介于東經(jīng)114°45′～120°20′，北緯33°30′～36°20′之間，東西方向平均長(zhǎng)約400km，南北方向平均寬不足200km。流域面積7.96萬(wàn)km2，占淮河流域面積的29%。

沂沭泗流域?qū)倥瘻貛О霛駶?rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，具有大陸性氣候特征，多年平均降水為830mm，水資源總量多年平均為235.31億m3（扣除重復(fù)計(jì)算量），其中地表水資源量為167.79億m3，地下水資源量為114.96億m3。人均地表水資源量431m3，僅為全國(guó)人均水資源量的16.4%。

二、直管區(qū)水資源管理能力建設(shè)現(xiàn)狀

1.水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員基本情況

根據(jù)工作需要，沂沭泗局于2012年5月成立水資源處，擔(dān)負(fù)著直管河湖水資源管理職責(zé)。各直屬局相應(yīng)成立水資源科，直屬局水資源科及基層局水政水資源股具體負(fù)責(zé)其管理范圍內(nèi)的水資源管理工作。目前，全局水資源專(zhuān)職管理人員共計(jì)20名，各基層局中有1人以水資源管理為主兼顧其他崗位工作，有31名人員以水政安監(jiān)管理工作為主同時(shí)兼顧水資源管理方面的工作。另外，全局各級(jí)共有24名人員分管水資源管理工作。

2.加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)方面，重視水資源管理工作，擴(kuò)充水資源專(zhuān)職管理人員，加強(qiáng)對(duì)水資源管理人員培訓(xùn)，提高水資源管理人員工作水平；針對(duì)水資源管理經(jīng)費(fèi)方面，鼓勵(lì)基層創(chuàng)收，通過(guò)加大計(jì)收水利工程水費(fèi)力度，大堤栽種樹(shù)木創(chuàng)收，彌補(bǔ)水資源管理經(jīng)費(fèi)不足，促進(jìn)水資源管理工作開(kāi)展；針對(duì)水資源管理監(jiān)控手段的不足，出臺(tái)了《沂沭泗直管范圍內(nèi)?。ㄅ牛┧?、水功能區(qū)監(jiān)督巡查管理規(guī)定》，通過(guò)制度建設(shè)，對(duì)日常的監(jiān)管巡查做出了規(guī)定，加大了日常監(jiān)管巡查力度，有助于遏制水事違法行為的發(fā)生。

三、水資源管理能力建設(shè)存在的問(wèn)題

1.流域與區(qū)域水資源管理事權(quán)劃分尚待明確

流域立法滯后，流域與區(qū)域事權(quán)劃分還有待于進(jìn)一步明確。在水資源管理體制方面，存在著水資源管理?xiàng)l塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清的問(wèn)題。在水資源開(kāi)發(fā)利用方面，存在上下游、左右岸、干支流之間不同的利益需求，水資源管理工作需要協(xié)調(diào)的關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大。取水許可和水資源論證越權(quán)審批、越權(quán)管理問(wèn)題依然突出。流域與區(qū)域之間的事權(quán)化分不夠清晰，既存在管理錯(cuò)位又存在管理越位，流域管理與區(qū)域管理機(jī)制尚不完善，水資源管理體制改革尚不到位。

2.個(gè)別地方性法規(guī)與法律、部規(guī)章存在沖突

綜上所述,肛瘺切除術(shù)聯(lián)合外剝內(nèi)扎術(shù)治療肛瘺伴混合痔臨床效果顯著,治療總有效率高,而且手術(shù)時(shí)間不長(zhǎng),術(shù)后傷口愈合需要時(shí)間也短,能給患者帶來(lái)很多的便利,減輕患者治療過(guò)程中的壓力和痛苦,所以肛瘺切除術(shù)聯(lián)合外剝內(nèi)扎術(shù)治療肛瘺伴混合痔值得臨床推廣與應(yīng)用。

《水法》雖規(guī)定了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《取水許可制度實(shí)施辦法》（國(guó)務(wù)院119號(hào)令），1994年水利部《關(guān)于授權(quán)淮河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》（水政資〔1994〕274號(hào)文），明確了沂沭泗直管范圍內(nèi)的取水許可管理實(shí)施主體是淮委，并且是全額管理，而一些地方性法規(guī)把流域全額管理權(quán)限變成為限額管理，將應(yīng)屬流域機(jī)構(gòu)的管理事權(quán)劃歸地方水行政主管部門(mén)。

3.水資源管理隊(duì)伍建設(shè)薄弱，管理裝備短缺嚴(yán)重

目前全局水資源管理人員人數(shù)少、專(zhuān)職化程度較低，專(zhuān)職管理人員僅為水利管理專(zhuān)職人員的20%（見(jiàn)圖1）。水資源管理人員嚴(yán)重不足，水資源管理隊(duì)伍建設(shè)薄弱在很大程度上影響了水資源管理工作的開(kāi)展。

圖1　全局水政安監(jiān)、水資源和水利工程管理專(zhuān)職人員統(tǒng)計(jì)圖

各級(jí)管理單位管理裝備配備不足，大部分裝備從別的科室借用，短缺嚴(yán)重，使得日常的水資源管理巡查得不到正常開(kāi)展，很難做到把水事違法案件消除在萌芽狀態(tài)，而且直管區(qū)管理范圍較大，各基層局缺少水資源執(zhí)法車(chē)輛和專(zhuān)項(xiàng)設(shè)備，日常巡查未能做到規(guī)范化，嚴(yán)重制約了水資源管理工作的開(kāi)展。

4.水資源管理缺乏有效的控制手段

水資源配置最終依托水利工程設(shè)施，沂沭泗直管范圍內(nèi)（包括部分支河人湖口5km范圍）共有取水口453處，沂沭泗局直接管理的僅有10處。沂沭泗局雖然管理著流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等絕大多數(shù)取水口門(mén)仍有地方管理，流域管理機(jī)構(gòu)既缺少控制性手段，又沒(méi)有必要的計(jì)量設(shè)施，這給流域水量分配及調(diào)度工作帶來(lái)很大困難，部分地區(qū)供水和水源結(jié)構(gòu)不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開(kāi)發(fā)利用程度差別大，開(kāi)發(fā)過(guò)度與開(kāi)發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。越權(quán)審批取水項(xiàng)目，不履行報(bào)批手續(xù)違規(guī)建設(shè)取水工程；重復(fù)發(fā)證、無(wú)證取水現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，沂沭泗局對(duì)直管范圍內(nèi)的取用水實(shí)施有效控制非常困難。

5.水資源管理監(jiān)控體系建設(shè)滯后

目前沂沭泗直管范圍內(nèi)453處取水口，納入國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的取用水國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)一期的僅有6個(gè)，除此以外，還有大屯電廠等12個(gè)非農(nóng)業(yè)取水口已安裝計(jì)量設(shè)施，且部分計(jì)量設(shè)施老化，不能滿足實(shí)時(shí)在線監(jiān)控要求，其余420個(gè)取水口均未安裝計(jì)量設(shè)施。

6.水行政執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法手段較弱

流域管理作為一種科學(xué)的水行政管理制度，已經(jīng)得到了國(guó)家的肯定和社會(huì)的廣泛接受，并且體現(xiàn)在水法規(guī)中?！端ā贰斗篮榉ā穼?duì)于流域管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)有了明確規(guī)定，但并未能解決流域管理機(jī)構(gòu)下屬管理機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)問(wèn)題，尤其在水資源管理、河道采砂管理以及水利規(guī)費(fèi)的征收等方面存在一些空白，比如對(duì)于拒不領(lǐng)取取水許可證而非法取水的單位如何處理，對(duì)于無(wú)證采砂的單位和個(gè)人采取何種行之有效的處罰措施等，都沒(méi)有明確規(guī)定，難以做到打擊、遏制某些水事違法行為。

四、提高水資源管理能力對(duì)策與建議

1.加快推動(dòng)配套政策法規(guī)體系建設(shè)

《水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》雖明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門(mén)的管理職能，但其規(guī)定是宏觀性、概述性的，比較籠統(tǒng)，可操作性差，在流域管理中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，需要加快推動(dòng)配套政策法規(guī)體系建設(shè)，明確事權(quán)化分。對(duì)沂沭泗直管區(qū)水資源管理，要加強(qiáng)對(duì)河湖取水工程建設(shè)監(jiān)督管理，加強(qiáng)取水許可管理及水資源管理工作制度建設(shè)，積極研究實(shí)施有效統(tǒng)一管理的措施辦法，推動(dòng)完善直管范圍內(nèi)最嚴(yán)格水資源管理制度配套政策法規(guī)的出臺(tái)，從法律和行政上理清各自分工，合理劃分事權(quán)，找準(zhǔn)流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合點(diǎn)。

2.加強(qiáng)與地方溝通協(xié)調(diào)，建立健全協(xié)商機(jī)制

《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出合理劃分中央與地方水利事權(quán)。在合理劃分事權(quán)、明確流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域水行政主管部門(mén)權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全協(xié)商機(jī)制是加強(qiáng)流域水資源管理的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合的重要保障。為了促進(jìn)流域管理與行政區(qū)域管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)水事糾紛等，應(yīng)針對(duì)流域的具體情況，采取聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組、合作宣言等形式，建立流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門(mén)的工作交流機(jī)制，以便達(dá)成共識(shí)，提高水資源管理的效率。

3.加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)隊(duì)伍和裝備建設(shè)，提高履職能力

目前沂沭泗局水資源管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日常管理工作的需要。加大專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入是加強(qiáng)隊(duì)伍和裝備建設(shè)的保障。隊(duì)伍建設(shè)和裝備建設(shè)是提高沂沭泗局水資源管理工作能力的基礎(chǔ)。加強(qiáng)水利隊(duì)伍建設(shè)，以適應(yīng)水利改革發(fā)展新要求，全面提升水利系統(tǒng)干部職工隊(duì)伍素質(zhì)。局機(jī)關(guān)、直屬局水資源專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)已組建，基層局可結(jié)合工作需要與人員結(jié)構(gòu)狀況，明確水政水資源或水管水資源股，作為履行水資源管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)。應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)管理人員，并加大專(zhuān)業(yè)人員比例與能力水平。為提高工作人員的履職能力，應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)水資源管理裝備建設(shè)，為工作人員配備相應(yīng)的管理和執(zhí)法裝備。

4.加大培訓(xùn)力度，提高培訓(xùn)效果

水資源管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，對(duì)從業(yè)人員法規(guī)政策、專(zhuān)業(yè)理論與知識(shí)要求高。為提高培訓(xùn)效果，可與考核結(jié)合起來(lái)，制定科學(xué)的培訓(xùn)計(jì)劃，要根據(jù)全局的水資源管理現(xiàn)狀，做好培訓(xùn)前的需求分析，要“有的放矢”，把握培訓(xùn)的主題和方向；根據(jù)不同的工作內(nèi)容，做到專(zhuān)題培訓(xùn)，可結(jié)合已有案例進(jìn)行分析，給員工未來(lái)可能遇到類(lèi)似的問(wèn)題提供參考依據(jù)，有效解決問(wèn)題；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)過(guò)程的監(jiān)督和培訓(xùn)效果的評(píng)估，要注重對(duì)培訓(xùn)評(píng)估的分析，了解員工對(duì)培訓(xùn)的評(píng)價(jià)，及時(shí)做好培訓(xùn)的改善，為以后的培訓(xùn)具有更好的效果奠定基礎(chǔ)；最后要對(duì)非水資源專(zhuān)業(yè)的水資源管理人員提高培訓(xùn)強(qiáng)度，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)知識(shí)，使其扎實(shí)掌握工作內(nèi)容，加大培訓(xùn)力度，提高培訓(xùn)效果，促進(jìn)水資源管理人員工作水平的提高。

5.加快建設(shè)流域水資源監(jiān)控體系

抓住國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)最佳時(shí)機(jī)，結(jié)合“十三五”規(guī)劃，推動(dòng)直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設(shè)，做好水資源監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、水資源監(jiān)控系統(tǒng)及水資源配置服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)直管區(qū)水資源技術(shù)支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家、淮委和地方水資源監(jiān)控管理平臺(tái)互連互通，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)流域主要用水戶和用水口門(mén)的取用水過(guò)程全程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，適應(yīng)沂沭泗局落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的需要。

五、結(jié)語(yǔ)

沂沭泗流域水資源總量少，人均地表水資源占有量?jī)H為全國(guó)人均的1/6，是我國(guó)的缺水區(qū)之一。水資源的時(shí)空分布不均和劇烈變化，加劇了干旱和洪澇災(zāi)害程度，導(dǎo)致流域經(jīng)常出現(xiàn)周期性連豐連枯現(xiàn)象。另外，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，使得流域水資源總需求不斷增加。加強(qiáng)流域直管區(qū)水資源管理能力建設(shè)，是提高水資源管理工作水平的有效途徑，有利于合理配置調(diào)度和高效利用有限的水資源，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

（作者單位：1.沂沭泗水利管理局2210182.南四湖局韓莊水利樞紐管理局277000）