蔣麗，袁剛

（1.揚州職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚州 225009；2.揚州大學(xué) 蘇中發(fā)展研究院，江蘇 揚州 225009；3.江蘇省社科新時代基層黨建與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新培育基地，江蘇 揚州 225009）

公共政策是政府為處理社會公共事務(wù)而制定的行為規(guī)范，體現(xiàn)了政府對全社會公共利益所做的權(quán)威性分配[1]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往作出的重大決策。特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)源于浙江，是圍繞轉(zhuǎn)變浙江發(fā)展方式，創(chuàng)新浙江產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化浙江空間布局等重大主題而展開的一個重大改革舉措[2]。2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，決定在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。持續(xù)升溫發(fā)展的特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的關(guān)聯(lián)性日益增強，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，解析二者關(guān)系，審視現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)公共政策，無論是對特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展還是對促進特色小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)程度，都有較強的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與特色小鎮(zhèn)的關(guān)系分析

（一）政策環(huán)境：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求發(fā)展特色小鎮(zhèn)

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[3]。黨的十九大之后，國家發(fā)布了一系列文件，對鄉(xiāng)村振興作出頂層設(shè)計和系統(tǒng)部署。其中，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要“實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的特色小鎮(zhèn)”，“加快培育一批‘農(nóng)字號’特色小鎮(zhèn)”，“緊密結(jié)合特色小鎮(zhèn)……建設(shè)，深入挖掘鄉(xiāng)村特色文化符號，盤活地方和民族特色文化資源，走特色化、差異化發(fā)展之路”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”?？梢?，國家十分重視特色小鎮(zhèn)在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村文化建設(shè)等方面對特色小鎮(zhèn)提出了發(fā)展要求和任務(wù)。因此，地方政府在制定特色小鎮(zhèn)公共政策時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做好二者銜接的政策安排，這既是現(xiàn)實之需也是必然之舉。

（二）內(nèi)涵演變：特色小鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有效載體

國家對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵的界定是有所變化的。住建部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》指出：“特色小鎮(zhèn)原則上為建制鎮(zhèn)（縣城關(guān)鎮(zhèn)除外），優(yōu)先選擇全國重點鎮(zhèn)”。2016年、2017年兩批403個全國特色小鎮(zhèn)均為建制鎮(zhèn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》則指出“縣政府駐地鎮(zhèn)不推薦”，表明相關(guān)政策已發(fā)生變化。2017年12月，國家發(fā)展改革委、國土資源部（現(xiàn)自然資源部）、環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的若干意見》明確指出：“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。”這一文件同時明確了特色小鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)部門由住建部轉(zhuǎn)至國家發(fā)展改革委。2018年8月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》明確了典型特色小鎮(zhèn)條件是：“立足一定資源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，區(qū)別于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，利用3平方公里左右國土空間（其中建設(shè)用地1平方公里左右）……的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺”。由此可見，經(jīng)過幾年實踐探索，國家政策已將特色小鎮(zhèn)從開始強調(diào)的“鎮(zhèn)”（建制鎮(zhèn)）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厣焙汀靶　?，本文采納國家發(fā)展改革委等四部委對特色小鎮(zhèn)的定義。根據(jù)這一最新定義，特色小鎮(zhèn)突破了建制鎮(zhèn)概念，有利于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)空間從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延展到村莊，其規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)對推動鄉(xiāng)村空間地域重構(gòu)起到了積極的示范作用，并成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效載體，“推動中國鄉(xiāng)村振興進入農(nóng)村地域空間重構(gòu)和綜合價值追求的新階段”[4]。

（三）作用發(fā)揮：特色小鎮(zhèn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手

1.特色小鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推器?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點”。特色小鎮(zhèn)的首要要求是產(chǎn)業(yè)特而強。所謂產(chǎn)業(yè)特，既表現(xiàn)為小鎮(zhèn)有新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，也表現(xiàn)為對傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)賦予新內(nèi)涵；產(chǎn)業(yè)強即為產(chǎn)業(yè)具有競爭力，在全國甚至在全世界范圍內(nèi)具有較高知名度，成為細分行業(yè)中的“小巨人”。特色小鎮(zhèn)作為一個創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，已逐漸發(fā)展為縣域經(jīng)濟的新增長點，通過“產(chǎn)、城、人、文”四位一體統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)新模式，為鄉(xiāng)村發(fā)展吸引現(xiàn)代經(jīng)濟的資本、人才、技術(shù)、信息、市場、業(yè)態(tài)等因素，有助于培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新載體新模式，推動要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合。

2.特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樞紐站。特色小鎮(zhèn)是我國新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新型實踐，是化解城市發(fā)展空間不足、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要空間載體。從需求視角看，城鄉(xiāng)兩端都對對方的供給存在需求。一方面，城市經(jīng)過多年發(fā)展，普遍存在發(fā)展空間不足，城市工商資本積極尋求新的落地空間，中心城市還出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、城市霧霾等問題，城里人為緩解城市繁忙的高壓焦慮，對閑適、親近自然的鄉(xiāng)村生活產(chǎn)生向往。據(jù)統(tǒng)計，2020年上半年，江蘇鄉(xiāng)村休閑旅游農(nóng)業(yè)接待游客數(shù)達到1億人次，綜合收入超過300億元[5]。另一方面，“城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的區(qū)域模式易于產(chǎn)生‘虹吸效益’的弊病”[6]，使得農(nóng)村人口、資本不斷向附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、中心城市逐級流動。從政策視角看，《中共河北省委河北省人民政府關(guān)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》等政策要求試點特色小鎮(zhèn)盡量選擇在人員集中的區(qū)域，如城鎮(zhèn)周邊、景區(qū)周邊、高鐵站周邊及交通軸沿線。從實踐視角看，特色小鎮(zhèn)試點已不限于大城市周邊，遠離城市的鄉(xiāng)村地區(qū)的實踐案例正在不斷增多。特色小鎮(zhèn)投資規(guī)模達幾十億甚至上百億元，布局于城鄉(xiāng)接合部或鄉(xiāng)村，成為銜接中心城市與鄉(xiāng)村的重要樞紐，既能承接中心城市產(chǎn)業(yè)、人口和資源等外溢，又能將鄉(xiāng)村生態(tài)資源、風(fēng)土人情等價值外溢到城市，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源要素按供需流通匹配，驅(qū)動特色小鎮(zhèn)接受中心城市輻射并帶動周邊鄉(xiāng)村聯(lián)動發(fā)展，有效改善當(dāng)?shù)鼐用竦娜司迎h(huán)境，推動農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)融合。

3.特色小鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的試驗田。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持鄉(xiāng)村全面振興的基本原則，其內(nèi)涵豐富，涉及農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)各個方面。地方政府應(yīng)面向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，發(fā)揮“看得見的手”的作用，合理運用政策工具清除農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各種障礙，以改革賦能鄉(xiāng)村振興。特色小鎮(zhèn)公共政策本身追求創(chuàng)新，其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在發(fā)展理念、管理制度等方面，利用特色小鎮(zhèn)“新而活”的運作機制特點，堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，積極探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制改革，可激發(fā)農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的潛能和各類主體的活力。

二、鄉(xiāng)村振興視域下江蘇省特色小鎮(zhèn)現(xiàn)行公共政策梳理

（一）政策內(nèi)容

近年來，江蘇省政府及其所屬部門陸續(xù)出臺了多項政策支持江蘇特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。本文主要研究的是《江蘇省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》和《江蘇省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實施方案〉的通知》。此外，江蘇省有關(guān)部門針對不同類型的特色小鎮(zhèn)也制定了相應(yīng)的建設(shè)和管理辦法，如江蘇省旅游局（現(xiàn)文化和旅游廳）《關(guān)于申報旅游特色小鎮(zhèn)的通知》、江蘇省體育局《關(guān)于開展體育健康特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》、江蘇省農(nóng)委（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)培育發(fā)展情況評估指標（試行）〉的通知》等。江蘇省特色小鎮(zhèn)公共政策的主要內(nèi)容可概括為以下幾個方面：一是有明確的政策目標。《江蘇省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》提出“力爭通過3～5年努力，分批培育創(chuàng)建100個左右產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能疊加、宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)”，并對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、建設(shè)空間規(guī)模、投資規(guī)模、服務(wù)功能等作了具體規(guī)定。二是統(tǒng)一培育部門。在政策早期，省級層面的省發(fā)展改革委、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省旅游局（現(xiàn)省文化和旅游廳）、省體育局等分別負責(zé)牽頭省級特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情特色小鎮(zhèn)、體育健康特色小鎮(zhèn)等創(chuàng)建項目。2020年，根據(jù)省級面向基層創(chuàng)建示范活動清理規(guī)范意見，將農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情特色小鎮(zhèn)、體育健康特色小鎮(zhèn)全部納入省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建項目，由省發(fā)展改革委負責(zé)。三是建立創(chuàng)建達標制。設(shè)立“自愿申報—分批審核—年度考核—驗收命名”的創(chuàng)建流程，建立省特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建工作聯(lián)席會議制度，明確省發(fā)展改革委是牽頭部門，達到規(guī)劃建設(shè)目標的特色小鎮(zhèn)，經(jīng)申請由省聯(lián)席會議辦公室組織驗收。江蘇省發(fā)展改革委先后分3批公布了72個省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，形成了“優(yōu)勝劣汰”的創(chuàng)建達標機制。四是出臺扶持政策。扶持政策主要集中在土地保障、財政扶持、融資支持、試點示范等幾個方面。土地保障方面，規(guī)定特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)符合條件的土地利用，可不改變土地用途、不增收土地價款、地方先行供地、給予土地利用獎勵等，現(xiàn)已對第一批省級中的10個符合條件的特色小鎮(zhèn)所在縣（市、區(qū)）下達土地利用計劃獎勵資金，專項用于支持特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[7]。財政扶持方面，設(shè)立省級特色小鎮(zhèn)獎補資金，目前已對第一批省級特色小鎮(zhèn)兌現(xiàn)了第一年獎補資金，21個合格小鎮(zhèn)分別獲得了省財政給予的200萬元獎補資金，專項用于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施等[8]。融資支持方面，鼓勵設(shè)立政府引導(dǎo)基金支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)，2017年8月14日，江蘇省發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行江蘇分行、江蘇省國信集團有限公司簽署戰(zhàn)略合作，總規(guī)模1000億元的江蘇特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金落地，5家商業(yè)銀行與22個小鎮(zhèn)簽署了556億元的融資項目[9]。在鼓勵試點方面，特色小鎮(zhèn)原則上都列為省級綜合改革試驗區(qū)。五是建立統(tǒng)計監(jiān)測和考核機制。建立江蘇特色小鎮(zhèn)統(tǒng)計指標體系，并從蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)各選取1個特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)作為試點對象。建立考核機制，對特色小鎮(zhèn)進行年度考核，實行動態(tài)管理。2020年江蘇省發(fā)展改革委印發(fā)《江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名辦法（試行）》，從共性指標、特色指標、開放性指標三部分列出驗收指標體系和標準，為首批省級特色小鎮(zhèn)三年創(chuàng)建期滿的達標驗收提供依據(jù)。

（二）政策評價

1.特色小鎮(zhèn)政策是一個過渡性的政策安排。公共政策目標是政府政策所要達到的目的、指標和效果。從特色小鎮(zhèn)公共政策目標看，特色小鎮(zhèn)具有過渡性，現(xiàn)行政策“非鎮(zhèn)非區(qū)”定義，沒有指明特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展形態(tài)是建制鎮(zhèn)、行政村或是產(chǎn)業(yè)園區(qū)。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)進程不斷推進，形成產(chǎn)業(yè)、人口集聚，必然形成城市文化與生活，特色小鎮(zhèn)將面臨政府行政支持和企業(yè)投資選擇的雙重作用?！皬男姓?quán)力的角度，小鎮(zhèn)的行政化可能是一種趨勢……從市場權(quán)力的角度，特色小鎮(zhèn)如果不能形成社區(qū)，小鎮(zhèn)就不能避免產(chǎn)業(yè)區(qū)的演變”[10]。特色小鎮(zhèn)或設(shè)于城市邊緣，或建于鄉(xiāng)村郊野，據(jù)統(tǒng)計，江蘇92個省級特色小鎮(zhèn)中約80%位于城市周邊，20%分布在鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。這種地理位置的背后缺乏城市制度或鄉(xiāng)村制度明晰的支持，也缺乏明確的社會心理認同，特色小鎮(zhèn)未來是就地發(fā)展成小城鎮(zhèn)，還是升級版鄉(xiāng)村等，現(xiàn)有政策對此沒有作出明確規(guī)定。因此，僅以“非鎮(zhèn)非區(qū)”的定義無法避免特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)區(qū)或行政區(qū)的角色沖突，模糊定義僅僅強化了特色小鎮(zhèn)過渡性的政策特征。

2.特色小鎮(zhèn)“宜游”要求有待商榷。公共政策中對特色小鎮(zhèn)提出“宜業(yè)宜居宜游”的總體要求，“游”應(yīng)指游憩而非旅游。游憩和旅游是有區(qū)別的，前者是常住居民的行為，后者是異地游客的行為。特色小鎮(zhèn)的常住居民是受產(chǎn)業(yè)吸引而到小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的，并將長期生活，其中大部分是國內(nèi)高凈值人群。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們越來越重視通過游憩活動來滿足放松心情、愉悅身心的需求。因此，即使特色小鎮(zhèn)不是旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)，都應(yīng)該具有“宜游”功能，以滿足特色小鎮(zhèn)常住居民游憩的需求?！督K省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定了“特色小鎮(zhèn)原則上要按3A級以上景區(qū)服務(wù)功能標準規(guī)劃建設(shè)，旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)原則上要按5A級景區(qū)服務(wù)功能標準規(guī)劃建設(shè)”。3A級或5A景區(qū)服務(wù)功能標準是圍繞旅游目標設(shè)立的，與特色小鎮(zhèn)的設(shè)立初衷并不一致，特色小鎮(zhèn)面積只有3平方公里左右，其中建設(shè)用地1平方公里左右，有限的空間不僅要宜業(yè)宜居，還要按3A級景區(qū)標準發(fā)展“宜游”，這種做法分散了小鎮(zhèn)優(yōu)勢資源，影響小鎮(zhèn)集中力量發(fā)展和升級特色產(chǎn)業(yè)。

3.特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合規(guī)定較少。中央政策已明確提出將特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體。黨的十九大報告要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，2019年4月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，“把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體”，這是現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計的文件。2019年12月國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，將江蘇省寧錫常接合片區(qū)納入發(fā)展試驗區(qū)，并且提出“搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺”，“在先行區(qū)內(nèi)重點優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)……實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動和高效配置”。從城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)要求看，城鄉(xiāng)融合不是城市資源流向農(nóng)村的單向城市化，而是城鄉(xiāng)資源的雙向流動和配置。但是從目前情況看，特色小鎮(zhèn)公共政策的重點是推動城市要素資源下鄉(xiāng)，如實施“萬企進萬村工程”、獎補財政資金、設(shè)立特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金等，這些均取得了較好的政策效果，但在利用好農(nóng)村勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素方面的規(guī)定還比較少。例如，特色小鎮(zhèn)的土地保障政策中還著眼于國有建設(shè)用地，而特色小鎮(zhèn)多數(shù)地處城鄉(xiāng)接合部，“存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地對于建設(shè)特色小鎮(zhèn)具有重要意義”[11]，2019年頒布的修訂后的《中華人民共和國土地管理法》也允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，特色小鎮(zhèn)公共政策缺少集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的制度安排。又如特色小鎮(zhèn)公共政策提到吸納城市人才的政策，但缺少城市人才入鄉(xiāng)的長期激勵，以在康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)工作的醫(yī)護專業(yè)技術(shù)人員為例，按現(xiàn)行規(guī)定，其在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)從事的衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)工作不能計入總工作量中，給申報職稱帶來阻礙。此外，教育、醫(yī)療資源等基本公共服務(wù)的均等化方面，存在較明顯的城鄉(xiāng)差距，這些都需要通過政策推動縮小差距，以使高素質(zhì)人才引得來、留得住，也吸引更多的農(nóng)村勞動者留在本地就業(yè)。

4.特色小鎮(zhèn)政策重培育創(chuàng)建輕規(guī)范。為推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展，現(xiàn)有政策多為扶持、支持政策，如土地保障、財政扶持、金融支持、人才支持等，著力于“創(chuàng)建”和“培育”，使特色小鎮(zhèn)能從無到有發(fā)展起來。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育政策確實起到了推進作用，根據(jù)各個地級市以及部門公布的創(chuàng)建目標，江蘇省在建特色小鎮(zhèn)的數(shù)量數(shù)以百計，特色小鎮(zhèn)呈遍地開花的態(tài)勢。然而，一個特色小鎮(zhèn)投資要幾十億甚至上百億元，盲目跟風(fēng)發(fā)展?jié)摬鼐薮箫L(fēng)險。現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)政策中有創(chuàng)建命名、年度考核，將考核評價結(jié)果與政策兌現(xiàn)相掛鉤等規(guī)定，但這些規(guī)定是面向省級特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建對象，大量未列入省級創(chuàng)建名單的小鎮(zhèn)游離于此，因而逐步暴露出一些特色小鎮(zhèn)走樣變形的問題，如小鎮(zhèn)濫用概念、名不副實、房地產(chǎn)化傾向、產(chǎn)業(yè)定位雷同、產(chǎn)業(yè)集群弱聯(lián)接等。2020年，江蘇省特色小鎮(zhèn)開展了一次自我調(diào)整，將33家原旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)保留17家，20家體育健康小鎮(zhèn)保留3家，100多家原農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)通過篩選，留下4家，其余全部取消[12]。特色小鎮(zhèn)變形的原因，既可能來自投資特色小鎮(zhèn)的企業(yè)急于變現(xiàn)的沖動，也可能來自地方政府發(fā)展經(jīng)濟的迫切需要。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的推進，新的問題還將不斷出現(xiàn)。因此，下一階段特色小鎮(zhèn)公共政策應(yīng)著力于控制數(shù)量、提高質(zhì)量，健全激勵約束機制和規(guī)范管理機制，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量、高水平發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興視域下江蘇省特色小鎮(zhèn)公共政策的優(yōu)化建議

（一）進一步明晰特色小鎮(zhèn)行政屬性

自組織理論認為，系統(tǒng)是由一種無序狀態(tài)向有序狀態(tài)，或由低級有序向高級有序狀態(tài)的演變過程?？蓪⑻厣℃?zhèn)視為一個動態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)，具有自組織特性，將產(chǎn)業(yè)、人口、建設(shè)空間這三種要素視為特色小鎮(zhèn)的主要組成部分。特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”的屬性，是契合特色小鎮(zhèn)發(fā)展初期需求的一種政策選擇。“非鎮(zhèn)非區(qū)”使得特色小鎮(zhèn)可以有異于行政建制鎮(zhèn)、開發(fā)園區(qū)的制度優(yōu)勢，各項扶持政策的疊加使特色小鎮(zhèn)能成功吸引和選擇到符合條件的產(chǎn)業(yè)項目落地，形成高端生產(chǎn)要素的集聚，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。經(jīng)過一段時間實踐后，特色小鎮(zhèn)承載的功能日益多元化，大量城市要素和生產(chǎn)活動在小鎮(zhèn)內(nèi)并存聚集，各要素相互協(xié)作，使特色小鎮(zhèn)日益演進為高級有序狀態(tài)。

黨的十九大報告指出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)〉的通知》指出“支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展”，《江蘇省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》和《江蘇省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實施方案〉的通知》中分別要求體現(xiàn)“產(chǎn)城人文四位一體”和建設(shè)“產(chǎn)城人文融合發(fā)展的現(xiàn)代化開放型特色小鎮(zhèn)”。從國外特色小鎮(zhèn)的實踐看，浙江省視為樣本的國外小鎮(zhèn)大都是小型城市，具有完整的政治權(quán)力和自治傳統(tǒng)[13]。因此，公共政策不僅應(yīng)規(guī)定特色小鎮(zhèn)“3～5年”的建設(shè)目標，還應(yīng)明確5年甚至更長久的未來特色小鎮(zhèn)的行政屬性，將特色小鎮(zhèn)這種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺納入我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃管理體系中，賦予穩(wěn)定的行政管理權(quán)限，使之更具有權(quán)威性和社會身份的認同性，發(fā)揮更強大和穩(wěn)定的輻射帶動能力。

（二）用“宜居城市”標準代替“3A景區(qū)”標準

常住居民和游客在游憩活動形式、游憩頻次、游憩場地及設(shè)施等方面需求存在差異。常住居民的游憩是指居民在居住地附近的戶內(nèi)戶外的各種休閑活動。游憩活動具有多樣性，可表現(xiàn)為沿公園散步、商場購物、游戲健身等多種活動形式；游憩活動具有重復(fù)性，只要有需要就可以隨時進行；游憩活動場所可以是居住地附近的綠地、街頭口袋公園，也可以是購物商場、圖書館等非專業(yè)的游憩場所，還可以是郊外的田野。游憩場地和設(shè)施一般是政府無償投資的，具有非營利性。3A景區(qū)標準針對游客需求，而特色小鎮(zhèn)宜游功能是為了滿足小鎮(zhèn)常住居民日益增長的游憩需要，讓小鎮(zhèn)生活更美好，從而吸引更多的人才留下來。比較之下，2007年建設(shè)部（現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）科技司出臺的《宜居城市科學(xué)評價標準》可能更合適一些。

在《宜居城市科學(xué)評價標準》里，沒有旅游購物、旅游資源吸引力、年接待游客等針對游客的旅游需求，但有人均公共綠地面積、城市綠化覆蓋率、古今建筑協(xié)調(diào)程度、城市景觀、社會停車泊位率、人均商業(yè)設(shè)施面積、每萬人擁有公共圖書館建筑面積、文化館、科技館數(shù)量、1000米范圍內(nèi)擁有免費開放體育設(shè)施的比例、綠色開敞空間等要求，還有一些加分項，如在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、發(fā)展工作經(jīng)驗、生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗等方面的政府創(chuàng)新，水質(zhì)良好的海、大江、大河、國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)等。這些規(guī)定更契合小鎮(zhèn)常住居民的游憩需求，也更有利于吸引產(chǎn)業(yè)人才集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）將“完善城鄉(xiāng)融合體制機制”融入政策內(nèi)容

《江蘇省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》和《江蘇省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實施方案〉的通知》均在《國務(wù)院建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》之前發(fā)布，既然國務(wù)院明確提出特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，那么省級政策應(yīng)對此有所響應(yīng)，結(jié)合特色小鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用和實際問題，將城鄉(xiāng)融合的要求加入特色小鎮(zhèn)專項政策，推動特色小鎮(zhèn)先行承接城鄉(xiāng)融合發(fā)展等相關(guān)改革試驗。一是明確特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的功能定位，闡釋特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，樹立正確的發(fā)展觀。二是明確特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要任務(wù)，國家發(fā)展改革委已公布多個關(guān)于城鄉(xiāng)融合的專門政策和新型城鎮(zhèn)化系列典型經(jīng)驗，為省級特色小鎮(zhèn)政策作了重要鋪墊，《2020年新型城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中有加快推進國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革等4項城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點任務(wù)，國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)對江蘇提出建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等5項試驗任務(wù)，特色小鎮(zhèn)政策可結(jié)合這兩個文件的要求確定城鄉(xiāng)融合的建設(shè)任務(wù)。三是明確給予特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合方面的支持政策，支持政策向農(nóng)村傾斜，包括財政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)建設(shè)、人才等多個方面，讓特色小鎮(zhèn)充分發(fā)揮創(chuàng)新平臺作用，突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的制度框架，先行先試以加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐。

（四）進一步完善高質(zhì)量發(fā)展長效機制

特色小鎮(zhèn)存在的無序發(fā)展問題，不僅影響了特色小鎮(zhèn)自身發(fā)展質(zhì)量，還影響了社會公眾對特色小鎮(zhèn)的正確判斷，削弱了特色小鎮(zhèn)公共政策的導(dǎo)向功能。國家層面的特色小鎮(zhèn)公共政策具有鼓勵和規(guī)范并存的特點，省級政策也應(yīng)持續(xù)跟進，進一步完善適應(yīng)省情的特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的長效機制。一是始終堅持以人為本原則。特色小鎮(zhèn)是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，應(yīng)圍繞高凈值人群需求，進一步完善小鎮(zhèn)的城建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，掌握宜業(yè)宜居宜游的關(guān)系，合理確定三者發(fā)展空間和投資比例，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)喧賓奪主的現(xiàn)象。二是建立健全統(tǒng)計監(jiān)測工作的部門協(xié)調(diào)機制。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響宏觀決策和管理的質(zhì)量，而特色小鎮(zhèn)牽頭部門、參與部門、營運和管理部門眾多，數(shù)據(jù)來源多且內(nèi)涵復(fù)雜，采集難度大，需要通過多部門協(xié)調(diào)機制來保障監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。三是建立市場化的數(shù)據(jù)應(yīng)用機制。鼓勵政府與企業(yè)、社會機構(gòu)開展合作，通過政府采購、服務(wù)外包、社會眾包等多種方式，推進現(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)與特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，依托國土測繪等專業(yè)企業(yè)開展特色小鎮(zhèn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動特色小鎮(zhèn)治理精準化。