于海洋

在2015年9月底舉行的聯(lián)合國(guó)第70屆峰會(huì)上，通過了《2015年后發(fā)展議程》（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)展議程”）。該議程是在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)授權(quán)下制定，并被193個(gè)會(huì)員國(guó)認(rèn)可的一份重要文件，確定了七大類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，內(nèi)含169個(gè)具體目標(biāo)，涵蓋消除貧困與饑餓、健康、教育、性別平等、水與環(huán)境衛(wèi)生、能源、氣候變化等多個(gè)領(lǐng)域，涉及金額超過3萬億美元。其資金來源主要依賴發(fā)達(dá)國(guó)家的官方發(fā)展援助，受援的發(fā)展中國(guó)家則要履行配套的改革與發(fā)展責(zé)任。聯(lián)合國(guó)成員國(guó)共同承諾在2030年使發(fā)展議程得到全面執(zhí)行。

發(fā)展議程在序言中開明宗義地提出，該議程是為人類、地球與繁榮制訂的行動(dòng)計(jì)劃。這一目標(biāo)與2000年聯(lián)合國(guó)峰會(huì)通過的千年發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)了重大區(qū)別：千年發(fā)展目標(biāo)直接聚焦于發(fā)展中國(guó)家，致力于消除發(fā)展中國(guó)家面臨的貧困、饑餓與不公正問題;發(fā)展議程通過引入“可持續(xù)發(fā)展”議題，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展需要面對(duì)的體系性問題，這意味著善治、法制、人權(quán)發(fā)展等基礎(chǔ)性工作將和減貧目標(biāo)放在同等位置上，發(fā)展中國(guó)家在獲得援助的同時(shí)，需要滿足發(fā)達(dá)國(guó)家提出的這些條件。

由于發(fā)展議程本質(zhì)上屬于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)下做出的共同承諾，它背后必然牽涉到二者間的博弈和討價(jià)還價(jià)問題。曾被美國(guó)前安全事務(wù)顧問賴斯戲稱為“永遠(yuǎn)會(huì)出席、卻從不知起何作用”的聯(lián)合國(guó)，是否能擔(dān)得起推動(dòng)議題前進(jìn)這樣的擔(dān)子讓人深感懷疑。聯(lián)合國(guó)改革為何改，怎么改，并不是一個(gè)新鮮的問題。但老生常談了無數(shù)遍卻總也得不到結(jié)論，那就只能說明，這要么不是一個(gè)真問題，要么是一個(gè)扭曲了表述的問題。

一個(gè)分裂世界的最大公約數(shù)

聯(lián)合國(guó)當(dāng)然要改革，這一點(diǎn)早已經(jīng)達(dá)成了全球共識(shí);怎么改，似乎也已形成了共識(shí)。自加利擔(dān)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)后，聯(lián)合國(guó)改革方案事實(shí)上已經(jīng)啟動(dòng)。貫穿于三任秘書長(zhǎng)加利、安南和潘基文時(shí)代的聯(lián)合國(guó)改革，包括三個(gè)方面的主要內(nèi)容：在安理會(huì)改革方面，安理會(huì)席位的增加和分配問題成為聯(lián)合國(guó)改革的第一個(gè)焦點(diǎn)，但各國(guó)的反復(fù)拉鋸使這一問題拖延不決;聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)和托管理事會(huì)的改革始于加利時(shí)代，但經(jīng)社理事會(huì)近年來的發(fā)展使這一問題隨著千年議題和發(fā)展議程再次成為熱議的中心;第三，就是聯(lián)合國(guó)的行政改革問題。 安南時(shí)代提出的聯(lián)合國(guó)秘書處改革議案涉及聯(lián)合國(guó)預(yù)算的全面削減、組織機(jī)構(gòu)并歸、議會(huì)簡(jiǎn)化和大規(guī)模的裁員。潘基文就任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)后進(jìn)一步提出“一體方案”，以期改變聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置的臃腫重疊現(xiàn)象。

以上三個(gè)改革，重要性依次遞減。但是在聯(lián)合國(guó)的改革實(shí)踐當(dāng)中，聯(lián)合國(guó)行政體制改革反倒成為了近年來影響最深、牽連最廣的議題。究其根本，則是政治家的權(quán)力手腕作怪。

聯(lián)合國(guó)近年來丑聞?lì)l發(fā)，從維和部隊(duì)的集體性侵事件，再到最近第68屆聯(lián)大主席約翰·阿什被美國(guó)司法部門指控逃稅及收受賄賂，一個(gè)個(gè)活色生香的把柄遠(yuǎn)比抽象的安理會(huì)改革更能吸引全世界的眼球。美國(guó)在幾次丑聞?wù){(diào)查中，一邊大肆貶低聯(lián)合國(guó)的威望，使其單邊政策有了更好的說辭;一邊對(duì)聯(lián)合國(guó)秘書處的高層又打又拉，再次確認(rèn)了美國(guó)的控制能力。

聯(lián)合國(guó)要為自己頻繁發(fā)生的丑聞負(fù)政治責(zé)任，更要意識(shí)到其顢頇麻木對(duì)其本應(yīng)代表的國(guó)際良心的損害。這個(gè)世界不可能存在這么一個(gè)機(jī)制，其宗旨的偉岸光明和具體人事安排的亂七八糟能長(zhǎng)期并存并且還能和諧共處。選擇與誰交往，聯(lián)合國(guó)沒有這個(gè)自主權(quán);但選擇與誰為伴，則能夠讓我們預(yù)判這個(gè)戰(zhàn)后最權(quán)威的政府間國(guó)際組織的未來命運(yùn)。

如果聯(lián)合國(guó)不能贏得理想主義者的大力支持，那么它就只能和那些精明狡詐的功利主義者妥協(xié)共存。最后，道義的光環(huán)越發(fā)黯淡，蠅營(yíng)狗茍的幕后交易越發(fā)猖獗。聯(lián)合國(guó)可以找到無數(shù)理由為自己的妥協(xié)退讓、裙帶尋租行為辯護(hù)，而且這些理由在很大程度上都是真實(shí)的，也能被看慣了二十四史宮闈內(nèi)斗的國(guó)人理解;但這種解釋最終仍然會(huì)損害人們對(duì)聯(lián)合國(guó)宗旨的基本信仰，并使這種信仰長(zhǎng)期停留于功利算計(jì)的層面，無法進(jìn)化為世界各國(guó)人民新的共同身份。

聯(lián)合國(guó)會(huì)有所變化，但正如世界上許多事務(wù)一樣，它未必會(huì)沿著公眾所希望的客觀公正的方向前進(jìn)。許多學(xué)者把西方世界尤其是美國(guó)的霸權(quán)企圖視為聯(lián)合國(guó)未來改革的最大障礙。這確實(shí)是一個(gè)真實(shí)的障礙。但是，我們必須意識(shí)到，阻礙聯(lián)合國(guó)改革的決不僅限于此。

其實(shí)，作為一個(gè)分裂世界的最大公約數(shù)，聯(lián)合國(guó)所能達(dá)到的合作水平，某種程度代表了人類目前在建設(shè)一個(gè)共同體方面所能達(dá)到的最大程度。不僅是美國(guó)，這個(gè)世界的所有國(guó)家都對(duì)聯(lián)合國(guó)的發(fā)展抱有疑慮。我們希望聯(lián)合國(guó)擁有更好的效率，期望其更公正地為整個(gè)世界發(fā)聲，但是所有國(guó)家都希望約束聯(lián)合國(guó)所能持有的權(quán)力。聯(lián)合國(guó)內(nèi)的成員太多，糾葛太過復(fù)雜，沒有誰不擔(dān)心聯(lián)合國(guó)所做的決定會(huì)有損于自己的利益，即便是聯(lián)合國(guó)的締造者和最大受益者美國(guó)也是如此。因此，時(shí)時(shí)的批評(píng)和敲打成為一個(gè)民族國(guó)家保持與聯(lián)合國(guó)距離的最佳方案。這可以使各國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的行為采取靈活的一事一議的決策，而不用擔(dān)心過度緊密的認(rèn)同使自己?jiǎn)适Я霜?dú)立性。

從權(quán)力讓渡的角度來看，聯(lián)合國(guó)在獲得成員國(guó)認(rèn)同的水平上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上北約、歐盟、東盟等地區(qū)性或功能性國(guó)際組織。后者最大的特征就是它們由數(shù)量較少但同質(zhì)性更高的國(guó)家構(gòu)成，這些國(guó)家在決定走到一起之前，已經(jīng)在若干重大問題上達(dá)成了哲學(xué)和政策層面的共識(shí)。聯(lián)合國(guó)卻恰恰相反，它的成員國(guó)因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)的恐懼匆忙匯集，大家先建立了制度才試圖尋找彼此的共同之處。

如今對(duì)于聯(lián)合國(guó)的若干批評(píng)意見可能基于真實(shí)的理由，但還有一些可能基于不好承認(rèn)的心理矛盾，那就是人們其實(shí)明白這個(gè)世界的分歧無法彌合，而又無法承認(rèn)和理解其他國(guó)家民族的立場(chǎng)。聯(lián)合國(guó)成為這種矛盾心理的替罪羊，也成為人們自我反省的試金石。誰都無法用寬容解決一切問題，這就是聯(lián)合國(guó)改革問題的深層次理由。

聯(lián)合國(guó)改革應(yīng)超脫于政治

回到聯(lián)合國(guó)改革命題的本身，它的邏輯其實(shí)并沒有那么復(fù)雜。聯(lián)合國(guó)的一切改革都圍繞著“提高效率”和“增加代表性”兩大命題展開。

提高效率，讓來自各國(guó)的會(huì)費(fèi)和?？钅軌驇椭嗟娜?，這是走到天邊都說得通的道理。但是提高效率不是說把聯(lián)合國(guó)的工作人員尤其是高層官員都換成大鼻子藍(lán)眼珠那么簡(jiǎn)單。績(jī)效考核的第一要?jiǎng)?wù)是確定服務(wù)目標(biāo)，第二才是針對(duì)目標(biāo)有效地組織實(shí)施。

美國(guó)人喋喋不休倡導(dǎo)的效率為什么屢遭聯(lián)合國(guó)其他成員國(guó)和聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)本身的抵制，并不因?yàn)檫@些成員國(guó)和聯(lián)合國(guó)員工出自一個(gè)腐敗共同體，而是因?yàn)槊绹?guó)人始終沒講清楚提高了效率的聯(lián)合國(guó)要服務(wù)于誰的問題。那種想把聯(lián)合國(guó)變成湯姆大叔膝上加菲貓式的改革，把美國(guó)的統(tǒng)治欲、旨趣和高官一股腦塞進(jìn)聯(lián)合國(guó)效率改革當(dāng)中又動(dòng)輒拖欠會(huì)費(fèi)的舉措，則是試圖將聯(lián)合國(guó)當(dāng)作美國(guó)國(guó)會(huì)及總統(tǒng)的附庸。這樣的改革幾乎等于把聯(lián)合國(guó)的代表性和效率徹底撕裂開來放在天平的兩邊，造成一種“國(guó)之大事不可謀及與眾”的假象。如果講效率就是端美國(guó)的碗、聽美國(guó)的話、督辦美國(guó)的事的話，那這樣的效率除美國(guó)外的其他國(guó)家寧可不要。

增加代表性，則要么被曲解為增加聯(lián)合國(guó)工作人員的國(guó)別多元化，要么被曲解為增加聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)及非常任理事國(guó)數(shù)量。事實(shí)上，以上兩種說法都是對(duì)增加代表性的庸俗化。眾所周知，聯(lián)合國(guó)一個(gè)巨大弊政就是人浮于事，人力成本擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而造成這一問題的重要原因就是無厘頭的雇員外籍化。

聯(lián)合國(guó)治下機(jī)構(gòu)駐各國(guó)的辦事處有1200多個(gè)，他們?nèi)己苌俟蛡虍?dāng)?shù)貑T工，這其中有保密和中立性的考慮，但更多是一種糟糕的酬傭文化作祟。聯(lián)合國(guó)大大小小的職位被拿出來，變成各國(guó)爭(zhēng)奪的對(duì)象和彰顯自己影響力的競(jìng)技場(chǎng)。許多發(fā)展中國(guó)家誤以為擁有更多職位就能抵制西方國(guó)家對(duì)聯(lián)合國(guó)管理層的控制，卻沒弄明白，不是本國(guó)職員增加了其立場(chǎng)就能表達(dá)清楚，而且也未必能填補(bǔ)這些國(guó)家在政見上的創(chuàng)造性欠缺。

這些拿著高昂外派補(bǔ)貼的外國(guó)職員占據(jù)了聯(lián)合國(guó)駐各地機(jī)構(gòu)的近半預(yù)算，但他們并沒做出什么來證明這些機(jī)構(gòu)能夠在政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中踐行真正的多元化和想象力。

至于安理會(huì)“擴(kuò)?！敝械拇硇裕亲詈?jiǎn)單的地緣政治邏輯的復(fù)制。無論是四國(guó)聯(lián)盟，還是“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)運(yùn)動(dòng)”，他們的提案和分歧都帶有著不加掩飾的針鋒相對(duì)。所有提案的核心都是誰能入常，而不是入常能帶來什么改變。對(duì)于所有理想主義者來說，理事國(guó)數(shù)量的改變不能等同于代表權(quán)的擴(kuò)大，真正的代表權(quán)擴(kuò)大意味著聯(lián)合國(guó)組織哲學(xué)、決策理念與執(zhí)行模式的變革，意味著聯(lián)合國(guó)對(duì)世界發(fā)展的新趨勢(shì)新問題的思索與應(yīng)對(duì)。

如果沒有新的思路與辦法，無論發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都不會(huì)天然具有入常的資格。如果中東地區(qū)能夠擁有一個(gè)新增安理會(huì)常務(wù)理事國(guó)的名額，但這個(gè)名額的獲得者直接卷入遜尼派—什葉派之爭(zhēng)，或直接充當(dāng)美國(guó)中東顏色革命的排頭兵，那么這種擴(kuò)常又會(huì)對(duì)地區(qū)事務(wù)起到什么積極作用呢？

說到底，聯(lián)合國(guó)改革中的效率與代表性之辨，不能被簡(jiǎn)單化地等同于傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系話語中的南北之爭(zhēng)，或地緣政治中的權(quán)力之爭(zhēng)。不是發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)參與，就能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)的高效;也不是有了發(fā)展中國(guó)家的參與，聯(lián)合國(guó)就實(shí)現(xiàn)了民主化。不看立場(chǎng)只看陣營(yíng)的國(guó)家身份，使不同國(guó)家間彼此提防，難以合作。他們巨大的隔閡限制和抵消了任何一方想要改變現(xiàn)狀的努力。這種僵化了的國(guó)家身份，還有“國(guó)家身份決定了他們的對(duì)錯(cuò)”的思維，恰恰是今天聯(lián)合國(guó)改革中最該被摒棄的過時(shí)東西。

在此情形下，聯(lián)合國(guó)的最大價(jià)值就是以中立、客觀超越隔閡分歧。聯(lián)合國(guó)在過去幾十年走的是一條深陷于具體政治糾紛、在強(qiáng)國(guó)之間左右搖擺的道路，這條道路使聯(lián)合國(guó)在很多場(chǎng)合喪失了自己的立場(chǎng)，主動(dòng)或被動(dòng)成為大國(guó)手中的利器。今天聯(lián)合國(guó)的改革，首先要做的就是超越那些陳腐的舊政治的緊密束縛，使自己在具體政策中依據(jù)事件的性質(zhì)而非背后大國(guó)的意志行事。業(yè)務(wù)歸于業(yè)務(wù)，政治歸于政治，才能讓聯(lián)合國(guó)真正走上專業(yè)化的道路。

由于中立，聯(lián)合國(guó)可以和包括其他國(guó)際機(jī)制、國(guó)際非政府組織在內(nèi)的各種行為體合作，他們的專業(yè)素養(yǎng)和技能能夠幫助聯(lián)合國(guó)獲得應(yīng)有的效率;由于客觀，聯(lián)合國(guó)可以用開放的態(tài)度傾聽任何國(guó)家的聲音，促進(jìn)特定立場(chǎng)和主張的求同存異。聯(lián)合國(guó)的合理性和創(chuàng)造性有賴于其中立，而中立則構(gòu)成了這個(gè)紛繁復(fù)雜世界中最大的善。

（作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授、國(guó)際政治系副主任）