楊忠翰

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，廣西南寧　530028）

農(nóng)村集體土地物權(quán)的反思及重構(gòu)

楊忠翰

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，廣西南寧530028）

由于當(dāng)前我國農(nóng)村人口對于土地只具備使用權(quán)，卻沒有支配權(quán)，因此，想要建設(shè)和諧的社會，就需要降低農(nóng)村人民關(guān)于土地糾紛的情況，使農(nóng)村土體使用的效率得以提高，在一定程度上保障農(nóng)村人民基本利益。本文就農(nóng)村集體用地在建設(shè)、所有權(quán)主體與所有權(quán)征收進(jìn)行分析，探討農(nóng)村集體用地的物權(quán)現(xiàn)狀，使農(nóng)村集體土地可以得到合理的應(yīng)用。

農(nóng)村集體土地反思與重構(gòu)

由于我國歷史原因，成立新中國后的一段時間里，集體與國家可以直接支配或是使用土地，也就否定了我國土地是商品的屬性。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來之后，政府必須再次面對關(guān)于土地權(quán)屬的關(guān)系。按照我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，雖然城市土地已經(jīng)明朗化，但是農(nóng)村集體用地還存在諸多問題，許多法律對農(nóng)村集體用地沒有合理與明確的規(guī)定，這就使得農(nóng)村集體用地存在很多糾紛事件，尤其物權(quán)方面更需要引起國家與地方政府的重視。

1　把農(nóng)村集體的土地用作工程建筑用地反思

1.1個人或是其他單位將集體土地用作建筑用地的基本情況

個人、相關(guān)企業(yè)或者是其他單位把農(nóng)村集體土地作為建筑用地的情況比較少見，即便存在，也是按照土地法精神，還要經(jīng)過政府征收集體土地，再轉(zhuǎn)讓給相關(guān)單位使用。但是農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，只有使用權(quán)，因此農(nóng)民在集體土地上的所有權(quán)一直沒有落實(shí)。

1.2關(guān)于農(nóng)村集體利用自己土地的基本情況

國家出臺的相關(guān)政策規(guī)定，村民或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)住宅用地，亦或是公益事業(yè)與公共設(shè)施建設(shè)時，可以使用農(nóng)民集體土地。如果農(nóng)用地用作建設(shè)用地時，一定要政府批準(zhǔn)才可以使用。只是集體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織用地基本是農(nóng)用地，其他用地較少，這也就表明農(nóng)村集體利用自己土地來建設(shè)還要政府批準(zhǔn)才可以進(jìn)行施工，一定程度上說明農(nóng)村集體在土地權(quán)屬方面有名無實(shí)。

1.3國家使用集體土地的情況

在相關(guān)法律規(guī)范中提出，政府批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目使用農(nóng)村集體的土地，必須辦理農(nóng)村用地征地的審批手續(xù)與轉(zhuǎn)讓用地審批的手續(xù)。即政府把土地用作建設(shè)用地，通?？梢杂谜魇胀緩将@取集體土地使用的權(quán)利。只是當(dāng)前國家在土地征收方面比較容易與隨意，當(dāng)國家土地所有權(quán)跟集體土地所有權(quán)出現(xiàn)對立情況時，國家土地所有權(quán)就會顯得強(qiáng)大，政府可以隨意征收個人或是集體用地，同時將征收的土地轉(zhuǎn)化成國家所有，歸入國家的土地權(quán)屬范疇，并用作商業(yè)發(fā)展。這就使土地最終的權(quán)屬是屬于國家，集體或是個人沒有任何支配能力。

2　在農(nóng)村集體的土地所有權(quán)方面征收的反思

2.1提出問題

當(dāng)前農(nóng)民失地主要原因是政府征收農(nóng)村集體土地，一些政府部門打著公共利益與國家利益的旗號，征收農(nóng)民用來維持生活的農(nóng)用地，并高價出售給一些開發(fā)商，只是農(nóng)民得到的補(bǔ)償金卻是少之又少，這就引起農(nóng)民集體強(qiáng)烈的抗?fàn)帯６@種抗?fàn)巺⑴c的人數(shù)較多、影響較大與范圍廣，容易導(dǎo)致社會動蕩。不少農(nóng)民尋找正義過程中，常常會因?yàn)橛嘘P(guān)法律空白與無力，以及許多當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)與政府機(jī)構(gòu)把農(nóng)民尋找救濟(jì)的方式堵塞，迫使農(nóng)民不得不使用極端措施，如，堵塞交通要道、集體跨級上訪與對政府進(jìn)行圍攻等，這也就使得農(nóng)村集體土地征收公正合法的問題成為法律界研究焦點(diǎn)與熱點(diǎn)。

2.2在農(nóng)村集體的土地征收與征用方面我國立法存在的缺陷

近幾年我國出臺了很多農(nóng)村土地的征收與征用規(guī)定。其中《憲法》規(guī)定政府為公共利益需要，能根據(jù)法律規(guī)定征用部分土地。其他相關(guān)法律也規(guī)定為公共利益需要，根據(jù)法律規(guī)定程序與權(quán)限能夠征收個人房屋、集體所有土地等。對集體所有土地進(jìn)行征收時，必須按照土地價值等價補(bǔ)償，使被征地的農(nóng)民合法權(quán)益得到保障。

2.3用法理闡釋土地的征收征用

土地征收是行政的行為，也就是行政部門為公共利益征收土地，把國家的強(qiáng)制力作為堅(jiān)實(shí)的后盾，對農(nóng)村集體用地進(jìn)行征收，或是無償獲得勞務(wù)、財(cái)務(wù)與金錢。根據(jù)新時期許多地區(qū)與國家對土地進(jìn)行立法與理論，土地征收事實(shí)上就是由于公共亟需，根據(jù)相關(guān)法律征收個人土地的所有權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男袨椋瑢ο缶褪撬送恋氐乃袡?quán)。而他人土地的所有權(quán)由于被征收而不存在，土地所有權(quán)同時也就歸屬征收主體。

而土地的征用是有公共的需求，通過強(qiáng)制使用個人用地同時提供補(bǔ)償，土地使用完畢之后，把土地所有權(quán)歸還物主，對象是他人土地的使用權(quán)，土地所有者在土地被使用期間沒有土地的使用權(quán)，但是并不喪失土地的所有權(quán)。換句話說，我國當(dāng)前都是利用國家名義強(qiáng)制征收農(nóng)村集體用地，征用方式使用得較少。也就是由于政府在土地征收方面的強(qiáng)制性，而無法顧及農(nóng)民意愿，并使得農(nóng)民喪失謀生的基本來源，這侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以，政府一定要謹(jǐn)慎使用征收土地的權(quán)利，相關(guān)法律也要嚴(yán)格控制土地征收的行為。只有這樣，才可以使農(nóng)民利益不被剝奪，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民或是農(nóng)村集體與政府之間的利益達(dá)到平衡狀態(tài)［1］。

3　在農(nóng)村集體的土地所有權(quán)主體反思

3.1土地所有權(quán)主體一般不能是農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)組織

無論是現(xiàn)行法律在農(nóng)村土地權(quán)屬鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)的組織規(guī)定，還是農(nóng)村土地屬于村內(nèi)集體的經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定，就民法主體理論看來，關(guān)于農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)組織無法扮演好民事權(quán)利的主體角色。而按照民法主體的理論來看，一般民事的主體包含合伙人、自然人與法人。農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)組織不屬于自然人，也不能確定是屬于法人還是合伙人。因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的成員不是通過個人身份行使或是享有集體的所有權(quán)，同時也不會在集體的財(cái)產(chǎn)中有任何固定的份額。也就是說集體所有不是在個人的所有權(quán)上共有，更不是在股份制上法人享有，其中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織跟傳統(tǒng)合伙存在差異，通常是經(jīng)濟(jì)組織組成的合伙。

3.2農(nóng)村的集體所有土地跟國家所有土地權(quán)屬不夠明確

在《憲法》中有規(guī)定城市郊區(qū)與農(nóng)村土地，法律規(guī)定歸屬國家的除外，都是集體所有的土地，如，自留山與宅基地等都是集體所有土3.3在農(nóng)村集體土地的權(quán)屬間關(guān)系混亂且有虛位現(xiàn)象

地。同時《憲法》還對法律規(guī)定歸屬國家所有土地之外的界定權(quán)屬，如，灘涂、森林與山嶺等資源是屬于國家，也就是全民集體所有。由此可見，如果土地具備自然資源，其中《憲法》條例會對國家所有進(jìn)行優(yōu)先界定，這會致使跟《憲法》中規(guī)定農(nóng)村土地集體所有優(yōu)先的推定出現(xiàn)矛盾。因此，就農(nóng)村土地的權(quán)屬規(guī)定看來，根本無法界定灘涂、山嶺與荒地等自然資源有多少屬于國家又有多少歸屬農(nóng)村集體，從而導(dǎo)致法律適用的過程出現(xiàn)混亂［2］。

相關(guān)法律中提出相關(guān)土地的所有權(quán)核心是農(nóng)民集體，其中民法通則中將農(nóng)民集體分為鄉(xiāng)與村兩個級別，而農(nóng)業(yè)法則把農(nóng)民集體分為鄉(xiāng)與村、村內(nèi)集體的經(jīng)濟(jì)組織三個部分。可以看出各種法律對農(nóng)民集體主體規(guī)定存在差異，使得實(shí)際操作出現(xiàn)混亂。當(dāng)下集體土地的所有權(quán)事實(shí)上土地的使用權(quán)受到國家控制，關(guān)于集體土地的所有權(quán)處分權(quán)方面也就受到限制，且最終的處置權(quán)利是國家所有。按照我國現(xiàn)行的法律，土地集體的所有權(quán)不可以擅自轉(zhuǎn)讓與出賣，只能給分配土地承包的經(jīng)營權(quán)給集體成員。實(shí)際實(shí)施過程中，因?yàn)檗r(nóng)民集體的所有權(quán)存在虛位現(xiàn)象，關(guān)于土地集體的所有權(quán)基本權(quán)利常常會被土地的使用權(quán)替代。權(quán)力之間的替代在一定程度上會使土地的所有權(quán)法律地位受到改變，導(dǎo)致土地的使用權(quán)受到分割與所有權(quán)遭到弱化。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸根結(jié)底還是屬于國家，國家才是土地最終的支配者。

綜上所述，不管是土地的建設(shè)用地使用還是流轉(zhuǎn)情況，農(nóng)民都沒有支配權(quán)力，雖然農(nóng)民身為土地主體，但是卻無法享用土地所有權(quán)，農(nóng)民集體在土地處分與支配方面一直都是徒有虛名，根本不能從真正意義上享有土地。因此當(dāng)下首要任務(wù)就是解決農(nóng)村土地的所有權(quán)問題，使得農(nóng)民可以在真正意義上擁有土地。

［1］孟繁偉，胡利.淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中易產(chǎn)生的問題及對策［J］.改革探索，2013，23（08）：210.

［2］陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)［J］.中國法學(xué)，2012，34（01）：33-44.