張月鑫

【摘要】本文作者結(jié)合自己多年的工作經(jīng)驗，對控制性詳細規(guī)劃內(nèi)涵和產(chǎn)生背景進行了分析，認為大部分城市都是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以土地使用控制為重點。城市規(guī)劃是一項科學(xué)性、綜合性極強的專業(yè)，文章還詳細講述了控制性詳細規(guī)劃的主要內(nèi)容、方式及作用。

【關(guān)鍵詞】控制性；規(guī)劃；管理；設(shè)計；方法

0.引言

隨著改革開放的不斷深入與對外開放形勢的穩(wěn)步發(fā)展，城市規(guī)劃設(shè)計和規(guī)劃管理也不斷出現(xiàn)許多新的情況和問題，需要在觀念及方法上做出相應(yīng)的反應(yīng)，以適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。如何進一步實施和深化總體規(guī)劃，加強規(guī)劃對建設(shè)的引導(dǎo)和控制，成為規(guī)劃部門面臨的迫切需要解決的問題。

1.控制性詳細規(guī)劃的涵義

控制性詳細規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》第二十二條至第二十四條的規(guī)定，根據(jù)城市規(guī)劃的深化和管理的需要，一般應(yīng)當編制控制性詳細規(guī)劃，以控制建設(shè)用地性質(zhì)，使用強度和空間環(huán)境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細規(guī)劃的編制。

2.控制性詳細規(guī)劃的產(chǎn)生背景

城市化進程在改革開放、市場經(jīng)濟的新體制下，城市經(jīng)濟有了飛速的發(fā)展。城市人口、用地迅速增加，城市不斷向外擴展，城鎮(zhèn)體系不斷完善，城市化水平迅速提高，根據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，在未來15-20年內(nèi)，我國城市人口和城市數(shù)量將增加一倍，城市化水平2020年將達到50%，我國城市開始進入快速發(fā)展時期?？茖W(xué)、合理的城市規(guī)劃是引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著改革開發(fā)的進一步深入，一方面國際交往與合作不斷加強，城市規(guī)劃與管理也要與國際接軌，要適應(yīng)新的市場經(jīng)濟體制。另一方面，城市在迅速發(fā)展，新的建設(shè)要保證城市協(xié)調(diào)、合理的發(fā)展，不再成為將來改造的對象，就必須進一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性，保證規(guī)劃能夠得以實施。因此，必須進一步完善城市管理的法規(guī)體制，健全城市規(guī)劃的法制化體制。而城市規(guī)劃管理的基礎(chǔ)，是科學(xué)合理的城市規(guī)劃設(shè)計，是詳細而明確的城市規(guī)劃控制指標。傳統(tǒng)詳細規(guī)劃存在一系列的問題，主要表現(xiàn)在：

2.1規(guī)劃依據(jù)不足

城市總體規(guī)劃是對城市的總體布局，不可能對每個地塊提出詳細、明確的規(guī)劃要求，詳細規(guī)劃設(shè)計如果對規(guī)劃范圍內(nèi)外的現(xiàn)狀、環(huán)境、發(fā)展、功能聯(lián)系、建設(shè)配套等一系列問題的整體性綜合研究不夠，很容易脫離總體、脫離實際，缺乏地方特點和城市特色，甚至可能造成建設(shè)性的破壞。

2.2與市場經(jīng)濟的要求有一定矛盾

在市場經(jīng)濟條件下，城市建設(shè)的不確定因素較多，很難按照一個固定的模式進行規(guī)劃。在建設(shè)計劃、任務(wù)、投資均未落實的情況下，編制的詳細規(guī)劃很容易造成脫離實際、靈活適應(yīng)性差的后果。一旦其中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)生變化，原來的規(guī)劃就很難實現(xiàn)。對于規(guī)模較大、建設(shè)時間較長開發(fā)建設(shè)，更是如此。

2.3規(guī)劃管理的可操作性不夠

城市規(guī)劃的的意圖要通過規(guī)劃管理來實現(xiàn)，由于總體規(guī)劃過于原則，詳細規(guī)劃由缺乏靈活性和彈性，因此，在執(zhí)行規(guī)劃管理的過程中，規(guī)劃的可操作性不夠，受人為因素的影響較大，甚至為追求經(jīng)濟效益而放棄規(guī)劃的基本原則，使城市建設(shè)受到損失。

2.4控制性詳細規(guī)劃產(chǎn)生的歷史必然性

我國的控制性詳規(guī)的產(chǎn)生正是適應(yīng)了上述這些變化和要求，補充了總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）和修建性詳規(guī)規(guī)劃之間的空缺。它是借鑒國外的土地分區(qū)管制（區(qū)劃）的原理，根據(jù)中國城市的實際情況，對城市建設(shè)項目具體的定位、定量、定性和定環(huán)境的引導(dǎo)和控制。

3.控制性詳細規(guī)劃的作用

控規(guī)在城市建設(shè)中直接影響城市形態(tài)的規(guī)劃層面。城市道路的線型、地塊性質(zhì)的調(diào)整都會直接影響這一街區(qū)的形態(tài)。而往往通過技術(shù)手段或者是從技術(shù)層面上說的最佳方法往往又是最容易被城市規(guī)劃執(zhí)法者改變，或者說是各種利益體相互博弈的過程中不得不讓步。

4.控制性詳細規(guī)劃設(shè)計方法

4.1規(guī)劃要適應(yīng)建設(shè)投資多渠道的項目內(nèi)容變化

城市建設(shè)項目繁多，有計劃內(nèi)項目，也有計劃外項目，有三資企業(yè)和個人投資項目，還有引進外資項目；建設(shè)內(nèi)容也很多，有基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)、商住、公共福利等，對于這些不同的投資渠道和建設(shè)項目內(nèi)容的不同要求，規(guī)劃部門都應(yīng)給予很好的合理考慮和配合。

4.2規(guī)劃要適應(yīng)城市用地管理上的轉(zhuǎn)變

城市用地管理已出現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變，即變無計劃撥用地為有計劃撥用地；變零星分散撥地為成片撥地；變無償使用土地為有償使用土地；變單純行政手段管理用地行為為以行政、經(jīng)濟、法律并用的手段管理用地。這些對規(guī)劃部門均提出了新的要求，尤其是成片土地在進行議標、招標開發(fā)前，要求規(guī)劃部門提出明確的詳規(guī)要求和控制指標等。

4.3規(guī)劃要適應(yīng)城市開發(fā)改造形式的轉(zhuǎn)變

城市開發(fā)與建設(shè)形式由零星見縫插針變?yōu)槌善C合開發(fā)，致使房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，一些開發(fā)公司為城市建設(shè)做出了很大貢獻，但是開發(fā)公司作為一個企業(yè)，不可避免的要考慮商品經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)法，這就可能出現(xiàn)片面追求建筑面積、密度等問題，導(dǎo)致?lián)p害社會和整體利益。政府要加強對房地產(chǎn)業(yè)和城市開發(fā)建設(shè)的促進引導(dǎo)和控制管理，而規(guī)劃是政府干預(yù)的有效手段。因此，規(guī)劃必須和維護整體的、全面的利益，同時在合理的經(jīng)濟效益前提下，保證社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，支持和積極引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.4規(guī)劃要適應(yīng)完善公共設(shè)施配套的要求

完善配套的城市公共服務(wù)設(shè)施是城市中正常運轉(zhuǎn)不可缺少的條件，在我國大中小城市中，歷史上欠賬很多，在新的開發(fā)建設(shè)中，由于經(jīng)濟利益的關(guān)系，開發(fā)商往往忽視或不愿意承擔配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，從而給政府背上了沉重的包袱，也給居民生活帶來了很多不便。另外，各部門各行業(yè)制定的發(fā)展規(guī)劃（如文教、衛(wèi)生、服務(wù)行業(yè)等），也需要與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)，通過城市開發(fā)建設(shè)的過程加以落實。所有這些都要求規(guī)劃部門心中有數(shù)，在綜合開發(fā)工作中宏觀控制，微觀調(diào)劑，避免失控。

4.5規(guī)劃要克服規(guī)劃設(shè)計與管理脫節(jié)現(xiàn)象

城市建設(shè)是一個長期的過程，在建設(shè)過程中，由于經(jīng)濟形勢的發(fā)展，建設(shè)條件、建設(shè)項目難免會發(fā)生變化，對此，以往規(guī)劃都難以指導(dǎo)城市規(guī)劃管理工作，這就要求規(guī)劃設(shè)計的方法應(yīng)有新的轉(zhuǎn)變，使之更具有彈性和適應(yīng)性。要適應(yīng)上述種種變化所提出的要求，過去那種往往只重視空間型體環(huán)境，只以“三圖一書”（現(xiàn)狀圖、平面規(guī)劃圖、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)圖和規(guī)劃說明書）為基本形式和管理手段的詳細規(guī)劃做法，已遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)實的要求，這必須要有控制性的詳細規(guī)劃。

5.結(jié)語

對于今后規(guī)劃法律體系的發(fā)展，我認為如要積極主動發(fā)揮規(guī)劃這一龍頭的作用，搞好控制性詳細規(guī)劃必將是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。因而要抓住制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這一契機，重建一種更為嚴謹?shù)某鞘幸?guī)劃體系。而且，隨著控制性詳細規(guī)劃法律地位的進一步明確和提高，它必將成為城市規(guī)劃管理的主要依據(jù)。因此要進一步加強對控制性詳細規(guī)劃理論的研究。但是控制性詳細規(guī)劃不管編制得多么完善，僅僅是城市建設(shè)的基本依據(jù)，只有通過實施管理才能變?yōu)楝F(xiàn)實，“三分規(guī)劃，七分管理”，任何規(guī)劃實施管理中出現(xiàn)的問題都可以使控制性詳細規(guī)劃的設(shè)計意圖得不到較好的體現(xiàn)。因此，只有做好宣傳工作，動員全社會的力量來關(guān)心、支持和監(jiān)督規(guī)劃的實施工作，逐步推廣建設(shè)項目規(guī)劃審批聽證制度，才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地利用的管制作用.才能促進城市建設(shè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使我們的城市建設(shè)得更美好。

參考文獻：

[1] 陳靜，楊曉莉，王麗娜.對控制性詳細規(guī)劃的思考[J].南方建筑，2010.

[2] 陳瑯，李妙.控制性詳細規(guī)劃的實踐與探討[J].內(nèi)江科技，2008.

[3] 楊秀珠.控制性詳細規(guī)劃的幾點思考[J].城市規(guī)劃，2011.