王曉紅

2009年6月，國務(wù)院開始大力推進關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)，著力打造“全國內(nèi)陸經(jīng)濟開發(fā)開放的戰(zhàn)略高地”。六年來，該經(jīng)濟區(qū)的六市一區(qū)密切合作，先后建立了工商機關(guān)協(xié)作機制，簽署了《實施關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》、《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》等，有力地推動了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，從總體上來說，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方之間在合作機制、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、利益平衡、法律協(xié)作等方面還處于“分工遠大于合作”的狀態(tài)，而且這種狀態(tài)已經(jīng)對經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方之間的交流與合作產(chǎn)生了嚴重的阻礙作用。因此，有必要對關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化構(gòu)建進行研究。

一、關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化構(gòu)建的重要性與必要性

1.構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化是實現(xiàn)中國夢，促進關(guān)天經(jīng)濟區(qū)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

黨的十八大以來，黨中央為全國人民勾勒出了越來越清晰的“中國夢”畫卷，“城鄉(xiāng)經(jīng)濟繁榮、人民生活富裕、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、社會和諧文明”的夢想正在逐步變成現(xiàn)實。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)位于我國傳統(tǒng)文化的核心區(qū)，是我國最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟區(qū)域之一，其建設(shè)必然會成為我國西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大引擎和支撐點。在關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)開發(fā)開放的過程中，既要保持以經(jīng)濟建設(shè)為中心不動搖，也要注意產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)化制度構(gòu)建。系統(tǒng)化的法律制度能夠滿足社會發(fā)展需求，才能為社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供更加有力的保障。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展必須遵循社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實需要，并與之實現(xiàn)和諧互動。我們在充分認識和肯定關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)在近幾年工作當中所取得的成績的同時，還應(yīng)該更加清晰地認識到法制系統(tǒng)化構(gòu)建的重要性，認識到關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)開放過程就是“中國夢”的實踐過程，只有這樣才能更好地推動關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2.構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化是推動關(guān)天地區(qū)開發(fā)開放深度，在西部地區(qū)率先實現(xiàn)小康社會的必然要求

從整體上來看，“總量小，質(zhì)量低”仍然是關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)面臨的現(xiàn)實問題。經(jīng)濟發(fā)展主要動力是資金、技術(shù)、人力和原材料的投入，而這些對于關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的大部分市區(qū)來說是無法突破的瓶頸。盡管關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)列入國家級發(fā)展規(guī)劃業(yè)已六年，但其發(fā)展優(yōu)勢并不明顯，區(qū)域內(nèi)的資源整合度較差。經(jīng)濟區(qū)內(nèi)不同的地方立法，必然會因為地方利益保護而難以有效協(xié)調(diào)。法律規(guī)范的缺失、沖突和不協(xié)調(diào)，不但會影響地方立法質(zhì)量，而且還會人為地破壞社會主義法制統(tǒng)一和尊嚴。因此，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)法制的系統(tǒng)化制度構(gòu)建尤為迫切。

3.構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，增強企業(yè)核心競爭力的必經(jīng)之路

總的來說，制約關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)企業(yè)發(fā)展的因素主要有五個方面：一是企業(yè)領(lǐng)導思想保守、視野狹窄，缺乏戰(zhàn)略性思維和合作意識；二是高端人才緊缺，缺乏足夠的人才儲備，現(xiàn)有技術(shù)人員和管理人員整體素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域差別較大，尚未建立起統(tǒng)一、開放的人才引進、使用、培養(yǎng)和交流的機制；三是企業(yè)規(guī)模和效益都有待進一步提高；四是產(chǎn)業(yè)鏈相對較短，龍頭企業(yè)少，企業(yè)規(guī)模較小、技術(shù)含量低；五是現(xiàn)有的物流體系落后，輻射帶動能力弱。因此，需要以政策法制環(huán)境的優(yōu)化為抓手，結(jié)合國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)的政策優(yōu)勢，引導人才、資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素向關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)聚集，不斷激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活動，持續(xù)增強企業(yè)的核心競爭力。[2]

二、關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化構(gòu)建存在的問題

從一個跨區(qū)域的經(jīng)濟區(qū)來看，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)在法制上還存在著不少體制性的障礙。具體表現(xiàn)為行政管理體制銜接不暢、土地管理與經(jīng)濟發(fā)展需求不適應(yīng)、財稅保障不力、金融發(fā)展滯后。從我國各地的發(fā)展實踐來看，后發(fā)展地區(qū)只有在法制環(huán)境和創(chuàng)新上多下工夫，才能有效地發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢。從目前來看，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)在法制的系統(tǒng)化制度構(gòu)建方面主要存在以下問題：

1.經(jīng)濟區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)

經(jīng)濟區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在：一是各城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象嚴重，各城市物流規(guī)劃與建設(shè)各自為政，集約化程度低，除西安以外沒有核心競爭力；二是經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市都建有自己的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，均以優(yōu)惠政策來吸引前來投資的有限資金；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)分布不集中，環(huán)境保護和治理意識淡薄，水土流失嚴重，難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益和規(guī)模效益；四是行政區(qū)域的分割形成了制度性制約，致使各地方與經(jīng)濟區(qū)不可避免地產(chǎn)生了一系列矛盾。

2.法制建設(shè)的復雜性影響因素廣泛存在

法制建設(shè)既與歷史、社會和民族文化傳統(tǒng)密不可分，還受地方政府利益等因素影響，這就使得關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化制度構(gòu)建充滿復雜性。從立法來看，這種復雜性主要表現(xiàn)為兩個方面：一是立法程序不科學，“先干、后立法、再完善”是普遍現(xiàn)象，過于強調(diào)立法程序的實踐性，會導致立法的滯后性，因而會形成一些法律調(diào)整的真空區(qū)；二是立法質(zhì)量不高，地立性法規(guī)的制定都在盡可能地推卸或減輕自己的職責和義務(wù)。同時，相互爭奪審批權(quán)、處罰權(quán)、收費權(quán)、發(fā)證權(quán)和管轄權(quán)，部分法規(guī)的規(guī)定不盡一致甚至相互矛盾。

3.人們的法制觀念比較淡薄

人們的法制觀念比較淡薄主要表現(xiàn)為四點：一是人們的法制意識淡薄，法律的權(quán)威與尊嚴沒有充分落實到市場經(jīng)濟管理與執(zhí)行過程當中；二是部分地方領(lǐng)導干部對國家法律與有關(guān)政策措施的認識和運用存在誤區(qū)，過于重視紅頭文件和領(lǐng)導講話；三是部分地方領(lǐng)導干部過于重視本部門或本地方的利益，導致經(jīng)濟區(qū)整體利益受損；四是法制宣傳教育搞形式主義，做官樣文章，難以保證質(zhì)量。

4.法制執(zhí)行力不夠

法制執(zhí)行力不夠，存在有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為六點：一是部分領(lǐng)導干部大搞“家長制”、“一言堂”，在稅費征繳、土地征用、違規(guī)罰款等問題上隨便批條子、開口子；二是個別干部在管理過程中不遵守憲法和法律的規(guī)定，違法行政，不依法辦事；三是司法和行政人員履行職責不嚴格，存在隨意拒絕辦理、逾期遲延辦理個人和法人申請的事項；四是司法和執(zhí)法人員將辦案經(jīng)費攤派給當事人，實行有償執(zhí)法；五是過分重視經(jīng)濟案件的受理，存在以經(jīng)濟處罰代替刑事處罰的現(xiàn)象，未能及時有力地打擊犯罪分子；六是個別司法和執(zhí)法人員職業(yè)道德敗壞，借工作之便為牟取個人利益而貪污受賄，甚至直接參與違法犯罪。

三、關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的具體內(nèi)容

1.制定和完善與關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的法規(guī)

這一方面主要包括三個類別。第一類是與機構(gòu)設(shè)置、管理相關(guān)的法規(guī)，立法的主要目的是調(diào)整經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，提高產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量和效益，促進資源的優(yōu)化配置，確定市場競爭的有序開展，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。第二類是不斷修改和完善與國有資產(chǎn)保護相關(guān)的法規(guī)，防止國有資產(chǎn)的無形流失，確保中資企業(yè)與外資企業(yè)待遇相同、公平競爭和共同發(fā)展。第三類是制定與經(jīng)濟區(qū)市場統(tǒng)一相關(guān)的法規(guī)，不斷完善市場體系，通過市場來實現(xiàn)企業(yè)在生產(chǎn)要素上的比較優(yōu)勢，通過市場來避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化，實現(xiàn)六市一區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]

2.制定和完善與經(jīng)濟發(fā)展效益評估和質(zhì)量互認相關(guān)的法規(guī)

從目前來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、重復建設(shè)、資源浪費、無序競爭已經(jīng)成為關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的攔路虎。因此，構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化制度，就要建立與經(jīng)濟發(fā)展效益評估和質(zhì)量互認相關(guān)的法規(guī)，要嚴格按照法規(guī)來評估和確認不同投資主體的投資質(zhì)量、投資效益和整個經(jīng)濟區(qū)對全國經(jīng)濟的貢獻，要以評估和質(zhì)量互認為旗幟來引導六市一區(qū)經(jīng)濟的一體化發(fā)展。

3.制定和完善與經(jīng)濟協(xié)作發(fā)展和競爭相關(guān)的政策法規(guī)

對于關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)來說，不同城市的經(jīng)濟合作將會給整個經(jīng)濟區(qū)帶來超乎想像的發(fā)展機遇，會進一步增強不同城市之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的機會和強度，進一步擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，使產(chǎn)業(yè)贏得更多集群化發(fā)展的機會。要想?yún)f(xié)調(diào)各地經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略，促進關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域協(xié)作發(fā)展，就必須制定符合關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)實際情況，有利于經(jīng)濟協(xié)作發(fā)展和有序競爭的政策法規(guī)，使企業(yè)和政府都樹立全局觀，突破條塊分割的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌安排和扶持各地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局，實現(xiàn)不同城市的分工合作和優(yōu)勢互補，在國內(nèi)和國際競爭當中占據(jù)更加主動的位置。[4]

4.應(yīng)該制定和完善與經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的金融保障政策法規(guī)

當前，經(jīng)濟全球化已經(jīng)成為現(xiàn)實，金融已經(jīng)成為經(jīng)濟的核心，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)自然也不例外。因此，應(yīng)該制定和依據(jù)金融保障政策法規(guī)，在關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)建立金融保障區(qū)，不斷健全和完善金融組織體系、監(jiān)控管理體系、市場調(diào)控體系、服務(wù)評價體系等，以此不斷提高經(jīng)濟區(qū)內(nèi)金融活動的效益和效率。

5.應(yīng)該制定和完善與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的環(huán)境保護政策法規(guī)

從20世紀80年代開始，我國的經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，開發(fā)和建設(shè)項目的增多形成并激化了人與土地的矛盾，而且兩者之間的矛盾越來越尖銳。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)地處我國大西北，自然環(huán)境本來就比較脆弱，人與自然的關(guān)系就會變得格外重要。因此，應(yīng)該制定關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境保護政策法規(guī)，依法落實生態(tài)保護政策，有計劃地推進“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”措施，抓住重點，嚴禁污染嚴重的項目開發(fā)，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具備良好的自然環(huán)境。

四、構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的對策和建議

1.著眼長遠是構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的航標

關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的構(gòu)建必須以戰(zhàn)略性的研究為基礎(chǔ)，保持制度建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的同步。戰(zhàn)略規(guī)劃要著眼長遠，體現(xiàn)出時代性和創(chuàng)新性。也就是說，法制的系統(tǒng)化制度的構(gòu)建，必須同時兼顧長遠發(fā)展方向和近期發(fā)展目標及舉措，同時遵守關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)特有的法律法規(guī)和國家的法律法規(guī)。只有這樣做，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制的系統(tǒng)化建設(shè)才能做到高起點規(guī)劃、高水平推進，以期實現(xiàn)與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加大法制宣傳教育力度是構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的基石

重視法制宣傳教育是共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是經(jīng)過實踐證明的行之有效的措施。與此同時，我們還應(yīng)該做好三個方面的工作。一是六市一區(qū)各地方政府要充分認識到法制宣傳教育的重要性，做到領(lǐng)導干部帶頭學法，相關(guān)人員全部參與，并將學法納入到干部業(yè)績考核體系當中。二是六市一區(qū)各地方政府要將懂法作為干部選拔和聘用的依據(jù)，將普法宣傳和法制教育落實為促進關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際行動。三是六市一區(qū)的法律宣傳部門和研究機構(gòu)要緊貼社會熱點問題來開展工作，防止法制宣傳和教育活動流于形式，營造扶正祛邪、揚善懲惡的社會風氣。

3.加大立法透明度是構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的必要條件

法制建設(shè)的基礎(chǔ)是有法可依，也只有有法可依才能為關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)各地方提供依法行政的必要條件。一是必須以憲法和其他國家法律為指導，結(jié)合關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的實際需求，有針對性地制定法規(guī)政策。二是六市一區(qū)的各地方應(yīng)該著眼于經(jīng)濟區(qū)的整體、協(xié)調(diào)發(fā)展，重視立法的公正性，防止立法違法、相互沖突。根據(jù)國際化要求，結(jié)合“一帶一路”的發(fā)展規(guī)劃，著眼于打造對外開放的窗口，堅持平等互利的原則，突出立法的國際性。

4.法制建設(shè)的國際化是構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的客觀需要

目前，泛關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化逐漸形成，對外開放程度逐漸提高，在對外交流貿(mào)易中，遵守有關(guān)國際規(guī)則和慣例日趨重要。因此，構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)系統(tǒng)化的法律制度，應(yīng)當體現(xiàn)出國際化特點。一是根據(jù)國際化要求，結(jié)合“一帶一路”的發(fā)展規(guī)劃，著眼于打造對外開放的窗口，堅持平等互利的原則，突出立法的國際性。二是應(yīng)該遵循WTO規(guī)則運作中的客觀要求，要及時修改與WTO規(guī)則直接相關(guān)的地方法律法規(guī)，盡快打破行政區(qū)劃，實行司法統(tǒng)一，及時解決關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)存在的地方保護主義問題，維護司法公正。[6]

5.加大依法行政力度是構(gòu)建關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)法制系統(tǒng)化的根本保證

依法行政是指行政機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔相應(yīng)責任。因此，各地方政府要從以下四個方面來加大依法行政的力度：一是各地方政府通過依法行政，進一步依法規(guī)范政府職能和行為，認真履行法律規(guī)定的行政執(zhí)法職能。二是各地方政府要認真嚴格執(zhí)法。推行執(zhí)法考核審查和持證上崗制度，對違法行政事件要嚴肅處理。三是各地方政府要認真做好行政復議和應(yīng)訴工作，發(fā)揮其在推進依法行政、化解行政爭議、維護社會穩(wěn)定等方面的積極作用。四是各地方政府要加強行政執(zhí)法宣傳和培訓，加強執(zhí)法人員的職業(yè)道德建設(shè)，自覺抵制和監(jiān)督貪腐行為，在人民群眾中樹立公正、廉潔、為民的形象。

（選編自《陜西行政學院學報》2015年3期）