孫瑞玲　王娟娟

摘 要：隨著老年人口數量的逐年上升，老齡化問題已成為嚴重的社會問題，民間資本參與養(yǎng)老服務機構建設對于緩解老齡化問題具有重要意義。文章以江蘇省情為例，深入剖析了江蘇民間資本參與養(yǎng)老服務機構的現(xiàn)狀、矛盾、影響因素等，最后提出促進民間資本參與養(yǎng)老服務機構建設的政策建議。

關鍵詞：民間資本；養(yǎng)老機構；江蘇

隨著社會的發(fā)展，老年人的精神與保健需求層次會逐漸提高，而獨生子女的家庭已成主流，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)，機構養(yǎng)老會成為越來越多老年人的選擇。然而目前國家老齡化社會管理服務工作還準備不足，養(yǎng)老機構遠不能適應老齡社會的需要；而且政府的財力有限，單靠政府投資建設養(yǎng)老機構與建設老齡服務設施是不能滿足社會需求的，因此需要積極促進民間資本進入社會養(yǎng)老服務領域，緩解目前養(yǎng)老服務機構供給不足的矛盾。

一.民間資本與養(yǎng)老服務機構

民間資本也叫民間資金，是與國有資本相對應的一個概念，是指民營企業(yè)的流動資產和家庭中的金融資產，主要表現(xiàn)為掌握在民營企業(yè)以及股份制企業(yè)中屬于私人股份以及家庭個人手中的資金，即所有私人資本的統(tǒng)稱。 自1994年中國以市場經濟為取向的改革20年間，社會已創(chuàng)造了大量財富、集聚了大量的民間資本。啟動民間資本就是要利用私營企業(yè)和個人投資的經濟、社會作用，鼓勵私營企業(yè)和個人對養(yǎng)老產業(yè)進行開發(fā)投資，并給予投資者優(yōu)惠的政策。

養(yǎng)老服務機構是為老年人提供養(yǎng)老服務的機構組織，需老年人定期繳納一定的費用，獲得由其機構專門提供的飲食起居、生活護理、健康照料及文娛活動等綜合性專業(yè)服務的養(yǎng)老場所。它可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫(yī)療機構、企事業(yè)單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。

民間資本參與養(yǎng)老機構既包括公辦民營又包括民資直接租房經營，還包括直接投資養(yǎng)老地產。

二 .養(yǎng)老服務機構經辦模式與性質

2013年末，江蘇省機構養(yǎng)老床位42.8萬張，每千名老年人擁有床位28.6張。已建成各類養(yǎng)老服務機構2338家，其中政府辦養(yǎng)老機構1476家，民辦養(yǎng)老機構862家。

1.養(yǎng)老服務機構經辦模式

（1）政府辦養(yǎng)老機構

政府辦的養(yǎng)老機構，就是有政府財政投資建設或政府財政撥款租房的養(yǎng)老機構。目前，政府辦的養(yǎng)老機構采取的經營模式有公辦公營，但目前數量較少，從2013年江蘇省基本都采取公辦民營的形式。這種模式由政府監(jiān)督指導，通過招投標引進社會機構進行管理。這種方式也可以叫政府購買服務（財政補貼）：即將原來直接舉辦的、為人民生活提供服務和社會發(fā)展的事項交給有資質的民間組織來完成，政府再為居民出錢購買這些機構的養(yǎng)老服務。江蘇省積極引導各地加大護理型養(yǎng)老服務機構的建設，“鼓勵基礎條件較好閑置資源，廠房，學校，私人住宅改建成護理型養(yǎng)老機構，支持有條件的醫(yī)療機構參與護理型養(yǎng)老機構建設，接收失能和失智老人，為他們提供長期的照顧，為他們提供護理、康復和保健等服務。2012年江蘇省財政投資1.5億元，支持了185個養(yǎng)老機構建設。

政府辦養(yǎng)老機構還包括政府的“租巢引鳳”模式，如南京鼓樓區(qū)海瑞博老年康復中心，它的總面積的一半由政府以每年43萬元的租金將其租下免費提供給康復中心使用。因為如果政府新建一個類似海瑞博大小的100張床位的養(yǎng)老福利機構，總造價約為2500萬元，這還不包括設備購置、建成后的運營費用。如果這2500萬用于扶持民營養(yǎng)老機構，每年支付43萬元的租金，至少可用50年。

還有一類是政府采取如以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會組織、企業(yè)或有能力的個人等民間資本運營或管理。

（2）民辦養(yǎng)老機構

民間資本直接投入資金租房興辦養(yǎng)老機構建設。為了鼓勵民間資本建立養(yǎng)老機構，促進民辦健康養(yǎng)老機構的發(fā)展，政府出臺了一些政策，對私營養(yǎng)老機構的床位給予了補貼，同時對基礎設施建設，環(huán)境改善等方面，也增加了投資。相對公辦養(yǎng)老機構規(guī)模大、條件好但服務質量尚待提升的現(xiàn)狀，民辦養(yǎng)老機構即便具備成熟的運營經驗，也多因資金不足、硬件落后等慘遭淘汰。江蘇省財政近幾年對民辦養(yǎng)老機構的養(yǎng)老床位給與補貼，目前省級層面給出的最高補貼是每張床位3萬。對經濟薄弱縣（市、區(qū)），新建護理型公辦床位，一律補助3萬元/張。

2013年，江蘇省養(yǎng)老服務體系建設共有28.3億元的投入，其中民辦養(yǎng)老建設投入5.2億元。民營養(yǎng)老機構的發(fā)展，有效緩解了養(yǎng)老機構床位不足的問題。

（3）BOT式的民辦養(yǎng)老服務中心

BOT模式，與民間資本或社會組織簽訂協(xié)議，引進民間以及社會資本建設運營，簽訂合同多少年后收回。如無錫市社會福利中心二期工程BOT（建設—運營—移交）項目，該項目由政府無償提供土地和給予各種優(yōu)惠政策，請進民間資本負責投資建造，項目建成后經營權歸投資者所有，整體項目則是在若干年后全部交當地政府。此舉為無錫當地政府探索了一條利用社會資本投資養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)的發(fā)展之路。

（4）純民間資本投資的養(yǎng)老服務中心

也叫養(yǎng)老地產，如南京卓達社區(qū)養(yǎng)老：卓達物業(yè)推出了全齡化社區(qū)養(yǎng)老新模式，即：通過開發(fā)商在養(yǎng)老設施、設備及場地等硬件的先期投入和和自身的各種服務發(fā)展，動員和整合社區(qū)內外所有的權力和資源的社區(qū)服務網絡（平臺）為老年人服務。以及江蘇瑞頤養(yǎng)老產業(yè)致力于開發(fā)管理運營高端創(chuàng)新的養(yǎng)生養(yǎng)老社區(qū)，是為老人提供養(yǎng)生養(yǎng)心、醫(yī)療康復、休閑度假、田園生態(tài)享受的創(chuàng)新型養(yǎng)老模式。

2.養(yǎng)老服務機構的性質

（1）民辦非營利性。不少養(yǎng)老機構都屬于民辦非營利性質，只要在民政部門注冊即可開業(yè)，不需辦理工商執(zhí)照，也不用繳稅，經管吸引過不少人投資，但來得快去得也快，許多營業(yè)不久就關門。以民辦非企業(yè)單位注冊登記的非營利性養(yǎng)老機構，可以享受國家和政府的優(yōu)惠政策，但盈利部分不能分紅，只能用于養(yǎng)老機構滾動式發(fā)展。而民營資本要想興辦營利性的養(yǎng)老服務機構，目前仍存在“注冊難”的問題，無法取得合法的身份，這在一定程度上妨礙了養(yǎng)老服務產業(yè)向市場化經濟的過渡。

（2）民辦營利性。養(yǎng)老地產屬于民辦營利性質，民辦營利機構是指經辦需經工商管理機構注冊。

三.民間資本進入養(yǎng)老服務機構的供需現(xiàn)狀

1.供給現(xiàn)狀不足

（1）民營養(yǎng)老機構發(fā)展迅速但規(guī)模偏小

截止2013年底，江蘇省共有862家不同規(guī)模的民辦養(yǎng)老機構，除南京外，其他城市民辦養(yǎng)老機構數量都較少，其中多數屬于起步階段，規(guī)模也偏小。相關部門統(tǒng)計，江蘇省民辦養(yǎng)老機構的需求量應為老年人口的7%-8%，但是目前只有2%，所以民營養(yǎng)老機構的數量還是相對偏少的，供給遠小于需求。

（2）供給服務層次不高

民辦養(yǎng)老機構提供的服務主要包括生活日常護理、醫(yī)療保健、精神上的慰藉、權利維護、社會活動五個方面。隨著生活水平的提高，一些高收入群體的主要意向是頤養(yǎng)型、能滿足其各方面需求的養(yǎng)老院。

據調查，大多數養(yǎng)老機構都只能滿足前兩項服務。大都忽視了對老年人精神上的慰藉，及權利的維護，平時也沒有舉辦娛樂活動。目前民間資本投資的養(yǎng)老機構供給層次不高，大多屬于為失能老人服務的。

（3）利潤低、投資大、政府補貼少

養(yǎng)老服務業(yè)特別是養(yǎng)老地產，是一個新興的產業(yè)，不僅投資大，而且經營周期也長，短時間內不會有回報。而且為了保證入住率，機構不得不壓低其費用，因而也導致其利潤較低。目前，個別民辦養(yǎng)老機構為了撐持運營，運用降低質量來減少成本，致使服務水平下降，空置率升高。同時政府的補貼少，沒有給予民營養(yǎng)老機構足夠的支持，從而嚴重阻礙了民間資本進入健康養(yǎng)老機構。

（4）民間投資養(yǎng)老地產熱情高，但大多半路夭折

不少民營企業(yè)都看好并投資建立養(yǎng)老地產，但是民營養(yǎng)老機構的融資渠道狹窄，投資大，運營成本高，導致很多開發(fā)商望而卻步。在土地供給方面，民營養(yǎng)老機構土地規(guī)劃受到嚴重制約，不少養(yǎng)老機構只能利用空置的房屋，或租賃其他房產。在資金方面，推動民間資本進入健康養(yǎng)老機構的政策落實不到位，養(yǎng)老地產大多只是為從政府手中拿到便宜土地實際并沒有建立養(yǎng)老機構。

2.需求現(xiàn)狀

（1 ）養(yǎng)老需求旺盛

經對江蘇南京社區(qū)老年人的問卷調查，120人中75歲以上的老人28個，其中20個有入住離家較近的養(yǎng)老院的需求。而且不同層次的老年人需要不同程度的照料、要求有專人護理的人數也越來越多。他們不只是需要生活照料，還希望養(yǎng)老機構可以提供娛樂活動和完善的醫(yī)療保健系統(tǒng)。

（2）選擇機構養(yǎng)老的人會逐漸增加

根據調查數據：選擇居家養(yǎng)老主要是傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念的影響，老人可以得到兒女更多的照顧。選擇機構養(yǎng)老的老年人更多考慮的是有專門的護理人員，還可以與同齡人聊天，消除孤獨寂寞。特別是對于一些無兒無女的老人。還有一些生活不能自理或完全不能自理的患者，需要特殊照顧，如果不入住機構去養(yǎng)老就會加重家庭和社會負荷。

3.供需矛盾的原因

（1）潛在需求未轉為有效需求

過去老年人一般希望能夠陪在后代身邊，然而隨著家庭養(yǎng)老功能漸漸弱化，子女無暇顧及家中老人，老年人身體不便，需要長期護理，居家養(yǎng)老已不適合。但老年人一般收入較低，靠著微薄的養(yǎng)老金，難以支撐養(yǎng)老的費用；同時也因為其保守養(yǎng)老觀念，導致老年人潛在的需求不能夠轉化為有效需求。

（2）供給和需求層次矛盾。

現(xiàn)在大多數民辦養(yǎng)老機構提供的服務相對單一，一般僅限于生活護理和其他基本需求，服務缺乏個性和特色，比如提供的精神上的安慰，人權問題，文化娛樂等。同時，有的民辦養(yǎng)老機構購置高檔設備，比如不銹鋼扶手、電腦、健身器材等，但是這些并不完全適合一般老年人，價格過高，大部分老年人消費不起；有的價格適宜，但環(huán)境差、服務差，或者是地理位置不好。目前江蘇省養(yǎng)老服務呈兩極分化狀態(tài)：一邊是很多老年人沒有地方養(yǎng)老，需要排隊等候合適的床位；另一邊，有很多條件稍差的民營養(yǎng)老機構無人問津，床位空置率高達50%，持續(xù)虧損。

四.影響民間資本進入養(yǎng)老服務領域的因素分析

1.自身因素

（1）民間資本投資養(yǎng)老服務機構目標不明確

民辦養(yǎng)老機構經營目標定位單一，發(fā)展缺乏層次性。民間養(yǎng)老機構還未形成可持續(xù)良性發(fā)展的經營理念，為節(jié)省成本，不舍得引進具有護理衛(wèi)生知識的人才，只是招一些進行基本生活護理的大齡女職工。

（2）民間資本投資大，運營成本高

據調查的10家南京養(yǎng)老公寓發(fā)現(xiàn)，收費受到經濟發(fā)展水平的限制，一般不超過2500元。但人員工資高的2000多點，低的1660。

如南京江寧一家民辦非營利機構的價目表為：

自理：床位600，護理費1000，生活費300，雜費60，合計1960

半自理：床位600，護理費1100，生活費300，雜費60，合計2060

特護：床位600，護理費1500，生活費300，雜費60，合計2460。如果入住80人，收費一月16萬，10個戶工，工資支出至少2萬五，每月房租、水電等總支出四萬二左右 ，成本已近七萬，養(yǎng)老老人的生活費一人800的標準，又近4萬，護工生活費也需要1萬，成本已近12萬，再加上其他的額外費用，所以這樣算來盈利的空間很小。而且入住的一般都是80歲的老人，一旦突然離世，還可能碰到家屬來鬧，總之要拿些錢了結。所以目前經辦養(yǎng)老院，盈利少，風險大。對民間資本的吸引力有限。

2.政府因素

（1）政府財政支持力度不夠

經營養(yǎng)老院面臨的問題有：醫(yī)保報銷困難、用地緊張、無法享受稅收優(yōu)惠、護士難以招聘等，如果沒有政府的支持，依靠養(yǎng)老院自己的力量很難發(fā)展。特別是地方政府的政策大多規(guī)定補貼只給非營利性民辦養(yǎng)老機構，營利性的養(yǎng)老地產就享受不到政策的優(yōu)惠。

（2）政府的監(jiān)管、規(guī)范力度不夠

近年來，隨著民辦養(yǎng)老機構越辦越多，服務水平參差不齊，服務的運作和服務的過程中缺乏規(guī)范化和統(tǒng)一標準，而政府在審批時，不認真，不細致，讓一些不具有資格的民辦養(yǎng)老機構也通過，從而導致一些養(yǎng)老院與老人、家屬之間產生的矛盾日漸增多。另一方面，一些違法的機構亂收費的現(xiàn)象，也讓老人們心里有了陰影，對民辦養(yǎng)老機構產生了排斥心里。

五.鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務的建議和對策

1.政府應該加大對民營養(yǎng)老機構的支持。

養(yǎng)老服務行業(yè)是一個新興的行業(yè)，具有高投入，低效率，回收期長的特點。因此，政府必須加大對養(yǎng)老服務的財政投入。政府還應該完善政策，為投資健康養(yǎng)老機構的民營企業(yè)，提供優(yōu)惠的稅費等，以此來激發(fā)民營養(yǎng)老機構的熱情；應營造寬松的政策環(huán)境，在土地、資金與房屋出租上為民營資本提供更多的支持與傾斜，推動市場競爭，鼓勵多元化的供給主體，投資養(yǎng)老機構設施，布局養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構的合作。不要只強調非營利性，對民間資本要鼓勵多層次的養(yǎng)老機構，鼓勵他們合法經營的同時允許合理的盈利。床位補貼政策也應該給營利性的民辦資本。

2.民間資本應提高服務質量

養(yǎng)老服務機構需要針對不同的老年人提供不同層次的健康養(yǎng)老服務，不應該只是生活照料，同時民營養(yǎng)老機構還應加強設施的建設，最重要的是完善醫(yī)療設備，聘請專業(yè)護理人士為老年人服務；豐富老年人的業(yè)余生活，讓他們快樂的享受精神和文化生活，從而提高養(yǎng)老機構的服務供給層次。

3.民間資本應準確定位自身服務

民間資本需要對市場的真實需求進行分析，即對老人的支付能力、購買能力進行科學預測，根據大多數老人的需求設定服務項目；目標定位要多元化，不能只鎖定某個層次的人群，同時在提供養(yǎng)老機構的服務時，要注意供給層次的豐富性，從不同角度去滿足老年人的養(yǎng)老需求。

4.加大對養(yǎng)老護老人才的培養(yǎng)與管理。

要逐步提高養(yǎng)老護老人才的薪酬待遇，留住體能與素質高的護理人才；政府要加大對養(yǎng)老人才的培育，多舉辦民辦養(yǎng)老機構養(yǎng)老護理員和管理人員的技能大賽；常表彰優(yōu)秀養(yǎng)老院長、優(yōu)秀養(yǎng)老護理員以及優(yōu)秀養(yǎng)老機構等，借以宣揚和提高民辦養(yǎng)老機構和從業(yè)人員的社會地位。

5.政府要發(fā)揮好管理監(jiān)督與服務職能

為避免養(yǎng)老機構的過度市場化，養(yǎng)老行業(yè)政府部門應該建立專門的監(jiān)督部門，簡化民營養(yǎng)老機構的辦理程序，同時還應該建立質量標準及與之相配套的評估機構和監(jiān)管機制，以確保政府的資金投入和扶持政策達到綜合效益的最大化。此外，政府應在考慮健康養(yǎng)老服務機構的特點的基礎上，推進在老年人日常照料服務、醫(yī)療保健服務、精神文化活動等方面的行業(yè)工作標準，以規(guī)范社會養(yǎng)老服務行業(yè)向更優(yōu)質的層面發(fā)展。

6.完善養(yǎng)老產業(yè)投融資制度

各級政府在加大財政投入的同時，還必須轉變投資方式，不能走過去“政府辦、政府管”的老路，而是把更多的資金、通過市場運行的方式，用來支持、引導社會力量來推動養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展，使政府有限的資源發(fā)揮成十倍、成百倍的效應。與此同時，金融機構也要加快金融產品和服務方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，積極支持養(yǎng)老產業(yè)的信貸需求，積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養(yǎng)老產業(yè)的有效信貸投入，并鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險。

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作者簡介：

孫瑞玲，（1965）女，南京中醫(yī)藥大學經管院教授，碩士生導師，研究方向：社會保障與醫(yī)療保險。

王娟娟，南京中醫(yī)藥大學經管院研究生。