莫曉思 許藝瓊

[摘要]：城鄉(xiāng)一體化是我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的一項重要措施。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺旨在加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，打破城鄉(xiāng)分割的管理體制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，逐步消除城鄉(xiāng)矛盾，縮小城鄉(xiāng)差別。但城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃還面臨許多問題和困難。本文將就這些問題提出一些解決的途徑。

關(guān)鍵詞：一體化；城鄉(xiāng)規(guī)劃；問題；途徑

一、引言

改革開放以來，我國的城鄉(xiāng)得到很快的發(fā)展，尤其是在發(fā)達的地區(qū)和東部沿海一帶，城市和鄉(xiāng)村之間不斷融合，城市郊區(qū)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的進程也不斷加快。黨的十六屆三中全會指出，落實科學發(fā)展觀，必須堅持做到“五個統(tǒng)籌”。而當中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是核心，實現(xiàn)其他幾個統(tǒng)籌的前提和途徑。城鄉(xiāng)一體化要想更好更快的發(fā)展，就必須科學規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化就是對城鄉(xiāng)發(fā)展目標、性質(zhì)和規(guī)模、總體布局、功能分區(qū)以及重點建筑和主要基礎(chǔ)設(shè)施進行合理規(guī)劃，展示城鄉(xiāng)各個區(qū)域的發(fā)展前景，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的依據(jù)和方向。

二、城市化過程中的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化探索

改革開放30多年來，城市在發(fā)展的過程中經(jīng)歷了巨大的變化。昔日的農(nóng)田村莊現(xiàn)在已經(jīng)變成繁華的街區(qū)。但是我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度依然沒有改變，依然適用于兩部法規(guī)——《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。這種建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上，把城市和鄉(xiāng)村相互割裂，就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制定與實施模式，使城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是對鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃甚至無法體現(xiàn)農(nóng)村特點，農(nóng)村無序建設(shè)和浪費土地嚴重，已經(jīng)不適應(yīng)我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的新形勢。正是在這樣的背景下，有關(guān)部門著手制定一部規(guī)范城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的法律。

2007年10月28日十屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，雖然只是一字之差，但意義深遠。這也意味著我國將徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃體制，進入到一個城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的全新時代。在這部法律中，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺旨在加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，打破城鄉(xiāng)分割的管理體制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，逐步消除城鄉(xiāng)矛盾，縮小城鄉(xiāng)差別，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面可持續(xù)的發(fā)展。

三、當前城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化中存在的問題

從宏觀的角度看：（1）城鄉(xiāng)一體化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。政府更注重城市的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、投資環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同步推進，以至于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃不科學，布局不合理。城鄉(xiāng)規(guī)劃受短期利益的驅(qū)動，缺乏長遠發(fā)展計劃?？臻g布局過于分散，“中心地”功能偏弱，工業(yè)的空間、產(chǎn)業(yè)和人口等集聚度很低。（3） 條塊分割，整體協(xié)調(diào)不足。城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)包含著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面并且需要有機組合協(xié)調(diào)發(fā)展，但行業(yè)之間，部門之間和地區(qū)之間發(fā)展相當不平衡，發(fā)展水平、速度和拓展面的落差都比較大。（4）生產(chǎn)要素的區(qū)域可流動性仍太低。上至城區(qū)之間，下至村與村之間，都在不同程度上形成自我封閉的區(qū)域單元，并力求自我發(fā)展和自我完善。它不僅使布局過于分散的產(chǎn)業(yè)和人口難以集聚和優(yōu)化組合，而且不利于擴大經(jīng)營規(guī)模，對城鄉(xiāng)的總體發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)構(gòu)成重要制約因素。（5）城鄉(xiāng)管理體制不健全。

此外，還存在土地開發(fā)征用問題、勞動力就業(yè)問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化問題和環(huán)境問題等一系列的問題。

四、解決城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化問題的方法

如何遏制城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡現(xiàn)象，加快解決二元結(jié)構(gòu)的突出矛盾？我們認為，不僅要靠中央政府的政策向“三農(nóng)”傾斜，而且要靠工農(nóng)、城鄉(xiāng)的直接互動，逐步實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。而要實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，最大的障礙就是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的體制。所以要從體制上下工夫，打破城鄉(xiāng)分割的管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理體制。

1、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體制。將城鄉(xiāng)分立、多頭分設(shè)的規(guī)劃部門統(tǒng)一于一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的部門之中，對城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及的土地利用、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)住宅建設(shè)、城鄉(xiāng)道路建設(shè)、水面和綠地分布、生態(tài)環(huán)境等進行統(tǒng)一規(guī)劃和空間布局。

2、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。把市政府有關(guān)部門的經(jīng)濟管理和公共服務(wù)職能由只管城市或城鄉(xiāng)分割管理一律向農(nóng)村延伸，實行統(tǒng)一管理，創(chuàng)造城鄉(xiāng)一體的行政管理模式。

3、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地制度。依法保障農(nóng)民對土地承包的各項權(quán)利。鼓勵和支持農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、質(zhì)押、置換等各種方式，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。改革征地制度，完善征地程序，及時給予農(nóng)民合理補償。實行多種補償安置辦法，切實解決好土地被征占農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題。城市要構(gòu)建完善的土地開發(fā)制度。土地開發(fā)要適度。

4、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動力市場體制。深化就業(yè)制度改革，實行統(tǒng)一的勞動力市場和平等就業(yè)，加快清理和取消對農(nóng)民進城就業(yè)的歧視性政策、不合理限制和亂收費行為。促進農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。健全農(nóng)民進城就業(yè)的服務(wù)體系，建立適合進城就業(yè)農(nóng)民的社會保險體系，加強對進城就業(yè)農(nóng)民享有平等合法權(quán)益的保護。

5、構(gòu)建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體體制。①加快城鄉(xiāng)公路建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公路交通體系。②深化水利體制改革，建立城鄉(xiāng)一體的水資源管理體系；健全供水、防洪和水生態(tài)環(huán)境保障體系。重點抓好江河防洪安全工程、微水節(jié)灌工程和人畜飲水工程建設(shè)。③加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和建設(shè)，建立城鄉(xiāng)一體的電網(wǎng)輸送體系。

6、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障體制。建立以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。

此外，還要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的戶籍體制、城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境體制、城鄉(xiāng)一體的財政和稅收體制、城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)布局體制等的改革。

五、結(jié)束語

當前我國城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃發(fā)展中，面臨的困難和問題還很多。但是機遇與挑戰(zhàn)并存，在未來的進程中，要堅持城市反哺農(nóng)村，工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展。走可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的道路。

參考文獻：

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