3 2015農(nóng)村土地確權(quán)政策

中央一號(hào)文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題。今年的文件提出進(jìn)一步加強(qiáng)三農(nóng)工作，改革是動(dòng)力，法治是支撐。文件稱，農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)。

值得關(guān)注的是，去年12月下旬召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議討論了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見（討論稿）》，將成為農(nóng)村改革工作的指導(dǎo)文件。

為何仍關(guān)注農(nóng)業(yè)

相較2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，今年一號(hào)文件的主題同樣聚焦在這一領(lǐng)域。

從主題的內(nèi)容和要求來看，2013年至今的三個(gè)中央一號(hào)文件間存在“很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和連續(xù)性”，只是側(cè)重點(diǎn)不同。

一號(hào)文件之所以仍然關(guān)注農(nóng)業(yè)，主要在于農(nóng)業(yè)是新四化同步的短板。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)實(shí)與歷史的重大任務(wù)。此外，在國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展要主動(dòng)適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。

除此以外，農(nóng)業(yè)自身發(fā)展面臨新的矛盾和問題。一方面，資源約束矛盾；另一方面，生態(tài)環(huán)境受損，資源利用開發(fā)的強(qiáng)度過大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力越來越接近極限。

2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議提到，雖然中國糧食總產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十一連增”，但是農(nóng)業(yè)面臨四大難題：一是遭遇“天花板”，國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)全面超過國際價(jià)格；二是“地板”抬高，農(nóng)產(chǎn)品成本仍在不斷上升；三是補(bǔ)貼“黃線”，加入WTO的承諾使得“黃箱政策”的補(bǔ)貼不能再繼續(xù)增加；四是生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)亮起了紅燈。

這就要求必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。必須盡快從主要追求質(zhì)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效應(yīng)并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來。

促進(jìn)農(nóng)民增收

在促進(jìn)農(nóng)民增收方面，此次一號(hào)文件提出要保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

為了讓市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)，2014年中央一號(hào)文件啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。今年文件規(guī)定，將繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

中央農(nóng)村工作會(huì)議提到，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)。要增加農(nóng)民收入，必須延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值。因此這次文件鼓勵(lì)大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)。

對(duì)于工商資本下鄉(xiāng)，中央多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)民土地。今年文件要求，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)。盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途。

此前多名農(nóng)業(yè)學(xué)者表示，企業(yè)經(jīng)營和農(nóng)戶經(jīng)營要有分工。企業(yè)要干適合自身的，不要跟農(nóng)民去搶。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，不是一種經(jīng)營主體代替另一種經(jīng)營主體。

這次文件很重要的指導(dǎo)思想是，總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行糾偏，規(guī)范引導(dǎo)。

土地確權(quán)“總體上要確地到戶”

值得關(guān)注的是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)這兩方面內(nèi)容在今年一號(hào)文件中都有所涉及。

對(duì)于前者，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，要重點(diǎn)抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；對(duì)非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制；對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。

至于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，一直備受矚目。文件再次強(qiáng)調(diào)三個(gè)前提：土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，全文如下。

伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢(shì)。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。為引導(dǎo)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神，按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。改革的方向要明，步子要穩(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強(qiáng)典型示范引導(dǎo)，鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

（二）基本原則

———堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。

———堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題。

———堅(jiān)持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場(chǎng)配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

———堅(jiān)持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。

二、穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

（一）健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。

建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護(hù)，為開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，方便群眾查詢，利于服務(wù)管理。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。

（二）推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬；堅(jiān)持依法規(guī)范操作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，按照規(guī)定內(nèi)容和程序開展工作；充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛；從實(shí)際出發(fā)，以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)，以第二次全國土地調(diào)查成果為依據(jù)，采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法；堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)的責(zé)任，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制；科學(xué)制定工作方案，明確時(shí)間表和路線圖，確保工作質(zhì)量。有關(guān)部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，有針對(duì)性地提出操作性政策建議和具體工作指導(dǎo)意見。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。（未完待續(xù)）