馬學(xué)廣++孫凱

[摘 要]山東沿海城市帶主要涉及青島、煙臺、威海、濰坊、日照、濱州、東營、濟南、淄博九個城市，實現(xiàn)九市地方政府的跨政區(qū)合作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展是促進山東沿海城市帶以及整個山東省經(jīng)濟、社會高效發(fā)展的有效手段。山東沿海城市帶城市主要通過“核心-外圍”式和平級城市間合作兩種模式在產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、生態(tài)環(huán)境以及科技人才方面開展合作，其主要合作機制分為制度化合作機制、區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃以及行政協(xié)議三種類型。各城市的合作取得了一定的成效，但仍然存在跨政區(qū)合作的組織機構(gòu)缺位、跨政區(qū)合作的政策工具殘缺、跨政區(qū)合作參與主體單一、跨政區(qū)合作常態(tài)化程度低等問題。今后應(yīng)該從健全合作的組織機構(gòu)、完善跨政區(qū)合作治理工具、擴大跨政區(qū)合作的參與主體、保證跨政區(qū)合作的常態(tài)化等方面著手以促進山東沿海城市帶的區(qū)域協(xié)調(diào)化與經(jīng)濟一體化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]山東沿海城市帶；地方政府；跨政區(qū)；合作

[中圖分類號]F290 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0007-07

Study on the cooperation of local governments in Shandong Coastal Urban Belt

MA Xue-guang， SUN Kai

（School of Law and Political Science， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： Its a trend to balance development among regions and realize the integration of regional economy at home and abroad. Shandong Coastal Urban Belt （SCUB） mainly includes 9 cities， which are Qingdao， Yantai， Weihai， Weifang， Rizhao， Binzhou， Zibo， Dongying and Jinan. It is an effective way to promote the economic， social development of SCUB to realize the local governments cooperation cross administrative region， complementary advantages and common development. There are two modes in cooperation of SCUB， including “Core-Periphery” mode and flat gradient cooperation mode， and the cooperation areas involve industry， transportation， tourism， ecological environment， as well as the talents of science and technology. The main mechanism of cooperation is mainly divided into three types， which are the institutionalized cooperation mechanism， the regional development planning and the administrative agreement. The cooperation of SCUB has obtained a certain achievements， but there are still some problems， such as the absence of organizations， simplification of participants， and low degree of normalization etc.. So we should improve organizations， perfect governance tools， expand the participations， and ensure the normalization to promote the regional harmonization and the economic integration development of SCUB.

Key words：Shandong Coastal Urban Belt； local government； cross administrative region； cooperation

一、引言

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會時期，政府在社會治理中遇到的問題較為單一，公共事務(wù)較為簡單，地方能夠獨立有效提供當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活所需的服務(wù)，無需尋求外界的合作。但21世紀以來，隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的發(fā)展，地方政府在社會治理過程中遇到的問題日益復(fù)雜，市場經(jīng)濟的發(fā)展，也使得獨立的物品、服務(wù)供給難以滿足當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活需要，尋求外界合作成為政府公共治理的重要內(nèi)容。區(qū)域政府間的跨界合作也成為現(xiàn)行體制下實現(xiàn)區(qū)域一體化的理性選擇[1]。任何政府都不會孤立存在于行政環(huán)境中，需要與其他地方或部門聯(lián)動決策[2]。在這種趨勢下，學(xué)者們對于區(qū)域內(nèi)政府間的跨政區(qū)合作展開了一系列的研究。其中對區(qū)域內(nèi)政府合作的機制構(gòu)建提出了自己的觀點。鄭文強等將政府間跨政區(qū)合作機制總結(jié)為動態(tài)機制和靜態(tài)機制[3]。王健等提出形成多中心、自主治理的合作機制[4]。陳瑞蓮等通過對泛珠三角區(qū)域政府的合作研究，將泛珠三角區(qū)域政府合作的主要制度總結(jié)為論壇和合作洽談會、高層聯(lián)席會議制度、日常辦公制度以及部門銜接落實制度[5]。劉亞平等提出未來我國區(qū)域政府合作可采用的策略模式，強調(diào)通過溝通協(xié)調(diào)機制、信息共享機制和利益補償機制實現(xiàn)區(qū)域政府自主合作的橫向問責(zé)[6]。李輝以協(xié)同理論為分析框架，對區(qū)域一體化中地方政府間合作的預(yù)期以及挑戰(zhàn)做了分析研究[7]。此外，還有很多學(xué)者就區(qū)域政府合作治理展開了實證研究，提出了政府間跨界合作的模式以及存在的問題。彭正波等分析了長三角地方政府合作行為，并構(gòu)建了相應(yīng)的政府合作模式[8]。馬學(xué)廣等就大珠三角政府合作型跨境區(qū)域治理進行了探討[9]。傅永超等對長株潭一體化過程中的合作問題進行了分析[10]。就山東省而言，也有不少學(xué)者對其區(qū)域政府跨界合作進行了研究。李輝等對山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中地方政府間合作現(xiàn)狀進行分析，并提出了相應(yīng)的合作策略[11]。王佃立等以山東半島城市群為例探討了跨域治理理論在區(qū)域管理中的應(yīng)用問題[12]。曹現(xiàn)強對山東半島城市群區(qū)域經(jīng)濟一體化態(tài)勢下的政府合作建設(shè)進行研究，提出了同一行政區(qū)劃下的制度整合、地方政府合作多元協(xié)商機制[13]。

通過對相關(guān)文獻的梳理可以看出，學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域政府合作治理的研究取得了豐富的成果，對山東半島城市群與山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域治理研究也較多，但目前還沒有從山東省沿海城市帶（山東沿海城市帶主要涉及青島、煙臺、威海、濰坊、日照、濱州、東營，濟南、淄博九個城市）角度探討山東沿海城市帶城市政府間的跨政區(qū)合作問題，本文擬對此進行研究分析，并提出優(yōu)化地方政府跨政區(qū)合作的建議。

二、多層次的跨政區(qū)合作組織機構(gòu)

完善的組織機構(gòu)建設(shè)，是跨政區(qū)合作常態(tài)化的有力保證。發(fā)達國家形成了模式化的組織機構(gòu)，主要有地方政府協(xié)會、管理委員會、特別區(qū)，相對應(yīng)的比較典型的如美國南加州政府協(xié)會、溫哥華管理委員會、美國南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)。國內(nèi)跨政區(qū)合作中比較常見的組織形式有市長聯(lián)席會、領(lǐng)導(dǎo)小組。目前在山東沿海城市帶的跨政區(qū)合作中比較規(guī)范的組織機構(gòu)有山東省區(qū)域發(fā)展推進戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組，日照市接軌青島、融入半島城市群工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

（一）山東省區(qū)域發(fā)展推進戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組

山東省區(qū)域發(fā)展推進戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組是山東省區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃的最高領(lǐng)導(dǎo)機制。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省發(fā)改委，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)七個處室，分別是綜合協(xié)調(diào)處、規(guī)劃政策處、藍色經(jīng)濟區(qū)指導(dǎo)處、黃三角經(jīng)濟區(qū)指導(dǎo)處、省會城市經(jīng)濟圈指導(dǎo)處、西部經(jīng)濟隆起帶指導(dǎo)處、沂蒙革命老區(qū)指導(dǎo)處（見圖1）。

圖1 山東省區(qū)域發(fā)展推進戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織框架

（二） 城市間組織機構(gòu)

為了更好地實現(xiàn)城市間社會經(jīng)濟資源合作的高效對接，山東沿海城市帶地方政府內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的管理機構(gòu)以推動和促進城市合作的融合過程。比如，日照市設(shè)立了接軌青島、融入半島城市群工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這是為認真貫徹落實日照市委、市政府關(guān)于接軌青島、融入半島城市群的決策部署，為加強組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮而成立的，其具體組織框架如圖2所示。

圖2 日照市接軌青島、融入半島城市群工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織架構(gòu)

三、多樣化的跨政區(qū)合作機制

跨政區(qū)合作中，形成一定的合作機制能夠保證政府間合作的持久性，提高合作效率。隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深化，地方政府的合作形式也趨于多樣化。如高層領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議、城市政府聯(lián)合體、政府倡導(dǎo)下的非政府組織合作論壇、區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)會、跨經(jīng)濟區(qū)的地方政府間聯(lián)合等[14]。結(jié)合山東沿海城市帶情況，主要將其合作機制分為制度化合作機制、區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃以及政府間協(xié)議。

（一）制度化合作機制

在山東沿海城市帶各城市跨政區(qū)合作過程中，制度化的合作機制是保證城市間合作有序性、持續(xù)性的重要保證。如，青島與日照兩市之間建立了“青島—日照經(jīng)濟發(fā)展合作市長聯(lián)席會議制度”，成為推動兩市經(jīng)濟合作與交流的重要組織形式，主要負責(zé)引導(dǎo)雙方企業(yè)積極開展交流與合作；為推動兩市之間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接、政策交流等工作，成立“青島—日照經(jīng)濟發(fā)展合作理事會”。此外，青島與濰坊建立雙方高層領(lǐng)導(dǎo)互訪機制與市長聯(lián)席會議制度，兩市建設(shè)系統(tǒng)成立了“青島—濰坊建設(shè)合作理事會”以促進雙方在建設(shè)系統(tǒng)方面的交流與合作，兩地工商系統(tǒng)建立了工商局長聯(lián)席會議制度，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)建立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法協(xié)調(diào)機制和農(nóng)業(yè)信息共享機制，勞動保障系統(tǒng)成立了企業(yè)聯(lián)盟、高校聯(lián)盟、培訓(xùn)聯(lián)盟、勞務(wù)合作聯(lián)盟等促進就業(yè)聯(lián)盟，農(nóng)業(yè)、人事、建設(shè)、房管、信息產(chǎn)業(yè)等部門實現(xiàn)了網(wǎng)站互聯(lián)互通，工作協(xié)調(diào)、信息資源共享機制逐步建立，青濰一體化發(fā)展整體格局和社會氛圍已經(jīng)形成①。

（二）區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃

為促進區(qū)域的一體化發(fā)展，我國政府出臺區(qū)域性的發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域資源的有效配置，建立統(tǒng)一有序的市場，促進區(qū)域政府間的相互合作，實現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展。山東省政府為促進山東東西部均衡發(fā)展，出臺了一系列的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。主要有以下四項規(guī)劃涉及山東沿海城市帶城市：（1）2005年山東省政府出臺第一項區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃—《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃》，主要包括濟南、青島兩個副省級城市和煙臺、威海、濰坊、淄博、日照、東營六個設(shè)區(qū)的市。本區(qū)聚集了全省主要的優(yōu)勢資源和先進生產(chǎn)力，是帶動全省經(jīng)濟超常規(guī)、高速度、跨越式發(fā)展的“龍頭”區(qū)域。（2）為進一步推進黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，完善全國沿海經(jīng)濟布局，山東省政府于2009年出臺了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃主要覆蓋東營市和濱州市，以及濰坊市、德州市、淄博市、煙臺市等地的部分地區(qū)，并獲得國務(wù)院審批通過從而上升為國家戰(zhàn)略。（3）為推動海洋經(jīng)濟發(fā)展，山東省于2011年出臺了《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，主體區(qū)域涵蓋山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照六市及濱州市的無棣、沾化兩個沿?？h所屬陸域，并獲得國務(wù)院審批通過從而上升為國家戰(zhàn)略。（4）2013年出臺的《省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃范圍包括省會濟南及周邊的淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州。該規(guī)劃的出臺與實施能夠加大突破省會城市力度，做大做強省會經(jīng)濟，輻射帶動周邊區(qū)域，優(yōu)勢互補，聯(lián)動發(fā)展，成為我省中西部崛起的戰(zhàn)略平臺和經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。

（三）行政協(xié)議

我國區(qū)域經(jīng)濟的一體化進程催生了我國的行政協(xié)議制度。行政協(xié)議是指兩個或者兩個以上的行政主體或行政機關(guān)，為了提高行使國家權(quán)力的效率，也為了達到行政管理的效果，而互相意思表示一致而達成協(xié)議的雙方行為，它本質(zhì)是一種對等性行政契約[15]。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮的發(fā)展，行政協(xié)議越來越多地被應(yīng)用于實踐。山東沿海城市帶政府間的行政協(xié)議是各城市之間合作的重要區(qū)域空間政策，是實現(xiàn)合作和解決爭端最為重要的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機制之一，它是若干個地方政府基于共同面臨的公共事務(wù)問題和經(jīng)濟發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議、章程或合同，將資源在地區(qū)之間共享、交換或重新分配組合，已獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動。山東沿海城市帶之間的合作主要是以行政協(xié)議的形式開展。2003年以來山東沿海城市帶之間簽署的部分協(xié)議如表1所示。

表1 山東沿海城市帶地方政府合作部分協(xié)議

年份 地方政府 合作成果

2003 青島、日照 日照市下發(fā)《關(guān)于接軌青島融入半島城市群的意見》

2004 青島、日照 《關(guān)于進一步發(fā)展兩市交流合作關(guān)系的框架協(xié)議》、日照市下發(fā)《關(guān)于接軌青島融入半島城市群的實施方案》

2004 濟南、青島、煙臺、

威海、濰坊、淄博、

日照、東營 《半島城市群旅游合作宣言》

2005 濟南、青島、煙臺、

威海、濰坊、淄博、

日照、東營 《山東半島城市群8+2旅游合作協(xié)議》

2006 青島、日照 《日照青島加強經(jīng)濟技術(shù)合作備忘錄》

2007 青島、濰坊 《濰坊—青島戰(zhàn)略合作協(xié)議》《關(guān)于加強交流合作促進共同發(fā)展的框架協(xié)議》、《關(guān)于加快接軌青島推進改革開放，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展率先發(fā)展的意見》

2008 煙臺、威海 《煙威區(qū)域合作關(guān)系框架協(xié)議書》

2009 青島、日照、煙臺 青島、日照、煙臺港集團簽署戰(zhàn)略聯(lián)盟框架協(xié)議

2010 東營、煙臺、淄博、

濱州、濰坊、德州 《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展與保護合作協(xié)議》、成立黃河三角洲知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)盟

2011 青島、濰坊、日照 《加強區(qū)域合作交流 推進青濰日城鎮(zhèn)組團發(fā)展合作書》

2012 青島、東營 《全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》

2013 青島、煙臺、威海、

日照 《山東仙境海岸區(qū)域旅游合作宣言》

2013 青島、煙臺、威海、日照、濰坊、東營、濱州 山東半島城市部門戰(zhàn)略合作聯(lián)盟

2014 淄博、東營、濱州 《行政區(qū)域邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議》

2014 濟南、淄博、濱州 《省會城市群經(jīng)濟圈科技創(chuàng)新聯(lián)盟框架協(xié)議》

2014 青島、煙臺、濰坊、威海、日照、東營、濱州 山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)第一次黨政聯(lián)席會，《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)聯(lián)席會議制度》、《推進山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)重點工作》

資料來源：依照網(wǎng)上新聞資料整理。該統(tǒng)計為不完全統(tǒng)計

四、治理模式

當(dāng)今國內(nèi)外較為成型的區(qū)域間政府合作模式主要有：“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)治理”下的歐盟政府間合作模式、“大湄公河”次區(qū)域政府合作模式、萊茵河流域治理中的政府合作模式、丹麥與瑞典“兩國一制”的“奧瑞桑德”區(qū)域合作模式、“一國兩制”下的“泛珠三角”區(qū)域政府合作模式、市長聯(lián)席會議的政府合作模式[16]。筆者結(jié)合山東沿海城市帶實際情況將其治理模式劃分為以青島、濟南為龍頭的“核心—外圍”式合作模式和平級城市間合作模式。

（一）“核心—外圍”式合作模式

以青島、濟南為核心的“核心—外圍”式合作模式是以青島、濟南為龍頭，作為“雙核心”帶動其他城市的發(fā)展。山東沿海城市帶中青島與濟南的核心地位不言而喻，一方面青島作為副省級城市以及計劃單列市，濟南作為省會城市，在行政級別上就高于煙臺、威海等其他七個地級市；另一方面山東沿海城市帶中，青島與濟南在經(jīng)濟社會發(fā)展等各方面都要領(lǐng)先于其他七個城市。龍頭城市的經(jīng)濟一般具有較強的輻射半徑，吸納就業(yè)拉動經(jīng)濟增長的能力也較強，依托龍頭城市帶動區(qū)域發(fā)展不僅是可行而且是高效的[17]。青島和濟南兩個龍頭城市作為區(qū)域經(jīng)濟的集結(jié)點與中間樞紐，其帶動作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）核心城市對外圍城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)與帶動，促進外圍城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，推動核心城市向外圍城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動外圍城市的招商引資、企業(yè)間合作交流；（2）龍頭城市將商品、科技、人才、管理經(jīng)驗、信息等傳送給外圍城市，提高其經(jīng)濟社會文化的發(fā)展水平，同時龍頭城市通過自身生產(chǎn)與生活的需求，吸引外圍城市資源向龍頭城市集聚，促進外圍城市經(jīng)濟發(fā)展；（3）核心城市帶動外圍城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，在城市合作中加強交通運輸、水利、電力、電信等項目的建設(shè)。

目前山東沿海城市帶城市間的合作模式主要以這種模式為主。例如以日照、濰坊主動與青島接軌各方面開展的合作，山東半島城市群以青島、濟南為核心開展的交流合作，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)以青島為核心開展的交流合作，省會城市群經(jīng)濟圈以濟南為核心開展的交流合作，這些合作都需要充分發(fā)揮青島、濟南的輻射作用，帶動其他七個城市在社會與經(jīng)濟方面快速發(fā)展。

（二）平級城市間合作模式

本文所說的平級城市間合作是指除青島、濟南以外山東沿海城市帶中其他七個城市間的合作。平級城市間合作模式相比于“核心—外圍”式合作模式有其特有的優(yōu)勢。核心與外圍城市之間社會經(jīng)濟發(fā)展實力差距較大，呈現(xiàn)出明顯的不對稱狀態(tài)，而這種不對稱狀態(tài)容易造成兩個后果。一是合作的可能性低。外圍城市依賴于核心城市的帶動與輻射作用，而核心城市由于本身實力較強，不尋求合作也能實現(xiàn)服務(wù)的供給、經(jīng)濟社會的較快發(fā)展，因此往往出現(xiàn)核心城市積極性不高、外圍城市“一廂情愿”的現(xiàn)象。二是雙方收獲不對稱。即使雙方達成合作的意愿，核心城市可能要求更多的回報，而使外圍城市承擔(dān)與自身實力不匹配的成本，同時容易出現(xiàn)核心城市對外圍城市在資源、生態(tài)環(huán)境等方面的剝奪。在平級城市間的合作中，一方面雙方實力相差不大，容易達成合作意愿，公平分配合作成果，實現(xiàn)共贏；另一方面，除青島、濟南以外的其他七個城市，在城市競爭力等各方面還較弱，通過城市間開展合作，形成聯(lián)盟與共同體，增強競爭力，如煙臺和威海簽署的煙威區(qū)域合作關(guān)系框架協(xié)議書，通過兩個城市結(jié)盟，在資源、信息、產(chǎn)業(yè)上實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而使煙威共同體成為山東半島城市群“三核先導(dǎo)”中的一核，大大提升兩城市的競爭力，實現(xiàn)雙贏。

五、合作領(lǐng)域

跨政區(qū)合作最終要落實到具體的對象，即合作內(nèi)容、合作領(lǐng)域。城市政府間的合作內(nèi)容可以多種多樣，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況選擇合作領(lǐng)域、合作內(nèi)容可以提高合作的效益，可以促進區(qū)域資源的最優(yōu)化配置。山東沿海城市帶城市間的跨政區(qū)合作主要從產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通合作、旅游合作、生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作以及科技人才交流五個主要領(lǐng)域展開。

（一）產(chǎn)業(yè)協(xié)作

產(chǎn)業(yè)合作是山東沿海城市帶之間跨政區(qū)合作的一個重要領(lǐng)域。在各城市的共同努力下，城市之間產(chǎn)業(yè)合作日趨緊密。產(chǎn)業(yè)協(xié)作的比較優(yōu)勢理論、產(chǎn)業(yè)鏈理論以及產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移等理論明確地闡釋了產(chǎn)業(yè)協(xié)作的重要意義。這種建立在比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢基礎(chǔ)上的互惠互利的合作，能夠促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的互補，有利于資源要素的最優(yōu)化配置，有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的高端延伸。山東沿海城市帶各城市的產(chǎn)業(yè)各有優(yōu)勢，比如煙臺的汽車工業(yè)、濰坊的紡織業(yè)以及蔬菜種植業(yè)、威海的船舶制造業(yè)、青島的海洋產(chǎn)業(yè)等，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的市場。截止到2014年末，煙臺、威海、日照、濰坊、東營、濱州六市在青投資合作項目341個，到位資金204.7億元。青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照、濱州七市成立城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、海洋化工產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和海洋動力裝備產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，能夠有效促進企業(yè)優(yōu)勢互補、提高競爭力；省會城市群經(jīng)濟圈圍繞農(nóng)業(yè)開展合作，大力推進生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。青島、日照、濰坊、威海、煙臺、淄博、東營聯(lián)合創(chuàng)辦了《今日膠東》專刊，七市主流報媒跨界合作，對資源進行了全面整合，并成立了山東半島報業(yè)聯(lián)盟。

（二）交通合作

交通運輸系統(tǒng)的建設(shè)能夠極大加速城市物資運輸，推動城市間交流合作。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠促進區(qū)域的分工與協(xié)作，能夠降低生產(chǎn)要素的流動成本，有利于資源的有效開發(fā)及資金、技術(shù)、人才的合理流動，有利于消除地區(qū)壁壘，建立統(tǒng)一市場[18]。濰坊聯(lián)運公司開通東營-濰坊-青島貨運專線，加強與東營、青島物流園區(qū)的合作；青島與日照、濰坊實現(xiàn)了青日濰三市公交“一卡通”；青島與濰坊之間加強港口合作，將濰坊港建設(shè)成青島港重要的集裝箱支線港；青島機場在濰坊設(shè)立并開通了虛擬空港，從青島機場出行的濰坊旅客可在濰坊辦理完乘機手續(xù)后，直接到青島機場登機，實現(xiàn)“異地值機”流程；2014年12月，青榮城鐵開通，實現(xiàn)了青煙威三市“一小時生活圈”，使三市之間人員、經(jīng)濟往來日趨緊密，合作交流更加頻繁；2014年4月國家發(fā)改委批復(fù)的《環(huán)渤海地區(qū)山東省城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，我省拉開新一輪的“三縱三橫”快速鐵路網(wǎng)建設(shè)的序幕，未來將形成以濟南、青島為中心，實現(xiàn)與周邊城市1小時交通圈、濟南與地級市及周邊省會城市2小時交通圈、各地級市間3小時交通圈，這必將進一步推動各城市之間的交流與合作①。網(wǎng)絡(luò)化的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于實現(xiàn)山東沿海城市帶城市間生產(chǎn)要素、人才技術(shù)等的加速流動，形成統(tǒng)一有序的“大市場”，有效促進區(qū)域經(jīng)濟一體化。

（三）旅游合作

區(qū)域旅游合作勢頭不斷增強、互利共贏局面不斷拓展是當(dāng)今國內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展的趨勢；通過加強區(qū)域旅游合作，實現(xiàn)資源共享、客源互送，已成為全球旅游業(yè)發(fā)展的共識[19]。旅游業(yè)是一項開放性、關(guān)聯(lián)性程度極高的新型產(chǎn)業(yè)，區(qū)域旅游要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須堅持“大旅游、大市場、大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，各相關(guān)地方政府開展區(qū)域旅游合作，以旅游區(qū)域代替客觀上的行政區(qū)域，能夠促進區(qū)域旅游業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展[20]。青島與濰坊兩市為促進兩地交通對接，合作開發(fā)旅游市場，在旅游資源、線路、市場及產(chǎn)品的整合、對接、延伸和開發(fā)方面進行了深度合作；青島市旅行社協(xié)會到濰坊考察沂山、風(fēng)箏博物館等景區(qū)點，將濰坊重要旅游景點納入青島旅游線路；青島、煙臺、威海、日照聯(lián)合簽署“仙境海岸”旅游合作宣言，共同打造旅游經(jīng)濟新的增長極，擴大了青煙威日四城市的交流合作，促進旅游事業(yè)的共同發(fā)展；煙臺、威海、日照、濰坊、東營、濱州等市先后組團來青進行旅游推介。形成“泉城”濟南、“帆船之都”青島、“東方太陽城”日照、“聯(lián)合國人居獎城市”煙臺等山東沿海城市帶城市間的旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，吸引更多的省內(nèi)外游客，打造山東沿海城市帶經(jīng)濟發(fā)展的新增長極。

（四）生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作

2012年黨的十八大報告指出建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。建設(shè)生態(tài)文明，保護生態(tài)環(huán)境在山東沿海城市帶城市間合作中也得到了高度重視，山東沿海城市帶各城市環(huán)保局等相關(guān)部門積極開展合作，生態(tài)環(huán)保共建機制初步形成。建成了青島—日照鄰近區(qū)域空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站，開展了區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)自動監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)實現(xiàn)了青島、日照兩市同時共享；2014年在小清河流域、省轄淮河流域及南水北調(diào)工程沿線、省會城市群、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、海河流域、半島流域六個重點流域區(qū)域簽訂行政邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議，這些協(xié)議的簽訂為深化行政區(qū)域邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法交流、構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制，妥善解決邊界環(huán)境問題，提高環(huán)境質(zhì)量起到了重大的作用；山東省發(fā)改委出臺省會城市群經(jīng)濟圈城市水系生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，各城市之間共同對濕地的保護修復(fù)、水土保持、河流生態(tài)治理進行協(xié)調(diào)合作。

（五）科技與人才交流

人才交流是一種傳統(tǒng)的合作方式，指不同地區(qū)間選送人才進行相互交流，使得一方的人才資源與另一方的其他資源有效結(jié)合，增大效益產(chǎn)出，加快經(jīng)濟發(fā)展速度[14]。山東沿海城市帶，各城市都有高校、研究所的分布，對九城市間的科技、人才交流提供了寬闊的平臺。2006年青島科技大學(xué)與濰坊學(xué)院簽訂協(xié)議，在師資共享、人才培養(yǎng)、科研合作、學(xué)科建設(shè)、圖書資料、學(xué)生工作和校園文化交流、學(xué)校管理等方面開展全面合作、優(yōu)勢互補，首開山東省屬高校相互全面合作的先河。東營市與青島大學(xué)、中國石油大學(xué)、山東大學(xué)、中國海洋大學(xué)，日照與中國石油大學(xué)，威海與山東理工大學(xué)、中國海洋大學(xué)陸續(xù)簽署了涉及教育、汽車、海洋產(chǎn)業(yè)等各領(lǐng)域的合作協(xié)議，威海海洋與漁業(yè)局赴青島科研院開展海洋科技合作對接，這都有效地利用了高校以及研究所的科技與人才，促進城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

六、山東沿海城市帶跨政區(qū)合作存在的問題

（一）跨政區(qū)合作的組織機構(gòu)缺位

跨政區(qū)合作需要依托于城市間形成的組織機構(gòu)及其制度，科學(xué)、合理的組織機構(gòu)能夠為城市間合作提供組織保障，能夠及時有效地解決在合作中遇到的各種問題，保證合作的有序性和持續(xù)性，合理的組織機構(gòu)在某種程度上決定了城市間跨政區(qū)合作最終取得的績效。當(dāng)前我國的地方合作很多都是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人來推動的，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動便容易使合作機制架空；而且當(dāng)前我國的地方合作還停留在各種會議制度與單項合作機制和組織層面，一般采取集體磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的機制與組織，區(qū)域合作機構(gòu)的協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力弱導(dǎo)致地方政府“各自為政”[21]。山東沿海城市帶跨政區(qū)合作中，只有山東省所成立的區(qū)域發(fā)展推進戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及青島和日照成立的日照市接軌青島、融入半島城市群工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其他城市間的合作還缺乏制度化、規(guī)范化的合作組織機構(gòu)，難以保證城市之間合作的常態(tài)化。

（二）跨政區(qū)合作的政策工具殘缺

陳瑞蓮等認為所謂的“政策工具”也稱為“治理工具”，是政府能夠用以實現(xiàn)區(qū)域政策目標(biāo)的一系列機制、手段、方法和技術(shù)，它是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁[22]。政策工具殘缺是目前國內(nèi)跨政區(qū)合作治理的普遍問題。在國外，已經(jīng)形成一套組織完善、設(shè)計精細、有的放矢的區(qū)域政策工具作為保障框架，主要包括以財政政策、稅收政策以及機構(gòu)化基金、聚合基金、團結(jié)基金等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟工具，有效保證區(qū)域政策權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性的法律工具。目前，中國還沒有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》，也沒有類似美國聯(lián)邦憲法協(xié)議條款的法律規(guī)定[23]。山東沿海城市帶城市之間的跨政區(qū)合作，經(jīng)濟工具處于空白狀態(tài)，法律工具方面雖然有城市間簽訂的契約性的合作協(xié)議，但相對于正式的法律條文來說，合作協(xié)議難以保證其約束性、規(guī)范性與權(quán)威性。

（三）跨政區(qū)合作參與主體單一

跨政區(qū)合作中參與主體單一是我國當(dāng)前區(qū)域合作與治理普遍存在的另一個問題，從歐盟和美國的經(jīng)驗看，其區(qū)域治理的主體是多元化的，包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、非政府組織、私人部門與社區(qū)公眾等，從而構(gòu)成了多元利益主體協(xié)同治理區(qū)域公共事務(wù)的開放式、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)作性公共管理格局[22]。在山東沿海城市帶跨政區(qū)合作中參與主體主要以政府部門為主，行政色彩極為濃厚，社會組織、私人部門與公眾參與的廣度和深度不夠，參與主體單一，難以實現(xiàn)各方面資源的最大化配置與利用。山東沿海城市帶協(xié)調(diào)化與一體化的發(fā)展需要一個良好的治理模式，這一模式不僅要包含政府內(nèi)部的同級政府部門之間、上下級政府之間的合作網(wǎng)絡(luò)，還要構(gòu)建公共部門和私人部門之間的制度化、經(jīng)?；陀行У目缯卫硗緩剑浞职l(fā)揮政府、企業(yè)、非營利組織等治理主體自身的作用[24]。

（四）跨政區(qū)合作常態(tài)化程度低

跨政區(qū)合作機制尚不完善及合作模式還有待探討導(dǎo)致山東沿海城市帶各城市在合作過程中合作的常態(tài)化程度低，這是實現(xiàn)山東沿海城市帶高效合作面臨的又一個問題。合作的規(guī)范性以及穩(wěn)定性得不到有效的保證，容易導(dǎo)致合作成本高、合作效率低、合作的可操作性低以及合作風(fēng)險高等一系列問題，進一步導(dǎo)致有意向的主體因此望而卻步。因此，要實現(xiàn)高效益的跨政區(qū)合作，亟須完善合作機制，形成有山東沿海城市帶特色的有效的合作模式，提高合作的常態(tài)化程度。

七、結(jié)論

在各城市的共同努力與探索下，山東沿海城市帶跨政區(qū)合作在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通合作、文化旅游、生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及科技人才交流方面取得了很大成果，但與此同時，合作過程中仍然存在組織機構(gòu)缺位、政策工具殘缺以及參與主體單一、跨政區(qū)合作常態(tài)化程度低等問題。在下一步的跨政區(qū)合作過程中，首先要健全合作的組織機構(gòu)，由碎片化走向整體化、完整化，為城市間跨政區(qū)合作提供組織保障。其次，完善跨政區(qū)合作治理工具，從空白化、簡單化轉(zhuǎn)向精密化，健全法律制度建設(shè)，從非法制化轉(zhuǎn)向法制化。再次，要擴大跨政區(qū)合作的參與主體，從單一化轉(zhuǎn)向多元化，使非政府組織、私人部門、社區(qū)公眾共同參與城市間的跨政區(qū)合作，加強各領(lǐng)域合作的廣度和深度。最后，要通過組織機構(gòu)的建設(shè)以及合作機制的不斷健全保證跨政區(qū)合作的常態(tài)化。通過山東沿海城市帶跨政區(qū)合作的有序進展，帶動山東沿海城市帶，帶動整個山東省實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)化與經(jīng)濟的一體化。