我國黨和政府高度重視低碳發(fā)展，將其作為重要內(nèi)容納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，大力推動經(jīng)濟與社會低碳轉(zhuǎn)型。為實現(xiàn)2030年碳排放峰值目標(biāo)，我國低碳發(fā)展迫切需要創(chuàng)新手段、完善制度，盡快實現(xiàn)由碳強度目標(biāo)管理向碳排放總量控制轉(zhuǎn)變。

一、實現(xiàn)低碳發(fā)展，亟需建立低碳發(fā)展的制度體系

我國低碳發(fā)展尚處于起步、探索階段，近幾年實際探索中，我國出臺了一些與低碳發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)，但在政策執(zhí)行和實施上還存在著一定的滯后性，對低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品推廣與引用和低碳消費等方面的政策支持力度還不夠，我國現(xiàn)行的法制、體制和機制還不能完全適應(yīng)低碳發(fā)展的需要，缺乏低碳發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，往往從資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)等各自相對狹義的領(lǐng)域進行界定和規(guī)范，忽略了這些問題之間的相互關(guān)聯(lián)和依存，低碳政策法規(guī)“碎片化”問題嚴(yán)重，甚至存在相互抵消的情況。同時我國低碳發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)條文原則性強，操作性差。在管理體制方面，中央與地方間、各部門間管理體制條塊分割。管理機制方面，尚未全面建立有效的目標(biāo)責(zé)任制考核機制、監(jiān)督機制、獎懲機制和公眾參與機制。這些體制機制障礙，使我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。

與此同時，我國低碳發(fā)展仍面臨一些制約因素：一是以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是我國實現(xiàn)低碳發(fā)展的首要制約因素。我國煤炭占一次能源生產(chǎn)和消費的65%左右， 而且這種以煤為核心的能源結(jié)構(gòu)在現(xiàn)在以及今后相當(dāng)長的時期內(nèi)都很難改變。二是經(jīng)濟發(fā)展方式粗放。目前我國處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化疊加發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，經(jīng)濟增長依賴能源和資源投入，高能耗產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟占據(jù)重要地位，重化工業(yè)發(fā)展迅速，水泥、鋼材、石化等高耗能行業(yè)碳排放水平非常高，導(dǎo)致碳排放快速增長。三是低碳技術(shù)總體水平較為落后，低碳創(chuàng)新能力有待提高。低碳技術(shù)的落后，嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟和重點行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。

為進一步深化低碳試點，化解低碳發(fā)展面臨的制約因素，迫切需要建立低碳發(fā)展的制度體系，推動生產(chǎn)和消費的全面低碳轉(zhuǎn)型。

二、實現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立以總量控制為核心的碳排放管理制度

《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出要建立碳排放總量控制制度。盡快制定實施控制碳排放總量控制目標(biāo)，有利于發(fā)揮能源消費總量控制、可再生能源與非化石能源發(fā)展目標(biāo)等的協(xié)同作用，是推動低碳發(fā)展的重要途徑，有利于建立倒逼機制推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。

碳排放總量控制的基本思路是運用碳排放全流程管理的理論和方法，建立全面覆蓋的碳排放管理體系。針對重點排放源發(fā)放排放許可與排放配額，并建立碳排放權(quán)交易市場，降低企業(yè)減排成本；同時在項目建設(shè)初期實行碳排放評價制度，通過行業(yè)準(zhǔn)入方式拒絕高耗能、高排放企業(yè)，為低碳企業(yè)打造公平競爭的市場環(huán)境；在生產(chǎn)過程中，建立行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，建立低碳生產(chǎn)體系；在產(chǎn)品層面實行低碳標(biāo)識以及認(rèn)證制度，為低碳消費提供良好的產(chǎn)品支持。碳排放總量控制制度既包括生產(chǎn)領(lǐng)域，也包括消費領(lǐng)域；既包括企業(yè)層面，也包括項目層面、產(chǎn)品層面。在項目層面進行碳排放評價，在產(chǎn)品層面進行低碳標(biāo)識以及認(rèn)證制度。

實施碳排放總量控制的總體思路如下：分階段、分步驟、分區(qū)域開展碳排放總量控制工作。率先在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和主要行業(yè)實行總量控制，條件成熟后逐步涵蓋所有地區(qū)、所有行業(yè)。充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和排放情況，選擇具有一定條件和基礎(chǔ)的省市和行業(yè)開展碳排放總量控制試點，將碳排放總量控制納入國家低碳省城市試點方案等。建立適合中國國情的碳排放總量控制制度，需要注意以下幾個問題：

首先，明確界定總量控制的內(nèi)涵、階段性特征與經(jīng)濟影響。國外總量控制通常是指絕對量的下降，對于中國來說，總量控制應(yīng)從廣義層面理解，降低排放增速、實現(xiàn)排放穩(wěn)定、實現(xiàn)排放量絕對下降都屬于此范疇。建立總量控制制度應(yīng)逐步推進，遵循經(jīng)濟增長和碳排放的脫鉤理論，從相對脫鉤到絕對脫鉤，從弱脫鉤到強脫鉤，逐步實現(xiàn)降低增速—實現(xiàn)穩(wěn)定—絕對量下降循序漸進的過程。由于碳排放和大氣污染具有“同根同源”的特點，實行碳排放總量控制僅有利于推動低碳轉(zhuǎn)型，還可以促進公共健康，可以產(chǎn)生協(xié)同收益。同時，還要認(rèn)識到總量控制可能對經(jīng)濟產(chǎn)生的負(fù)面影響，在某種程度上會影響經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模，要提前做好應(yīng)對措施。

其次，選擇合理的總量目標(biāo)和分解方式。碳排放總量受多種因素影響，且具有較大的不確定性，宏觀經(jīng)濟形勢和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對排放總量也有較大影響，因此設(shè)置總量目標(biāo)的難度很大，目標(biāo)需要保持一定彈性，覆蓋范圍應(yīng)逐步擴大，從電力行業(yè)和工業(yè)部門等重點行業(yè)出發(fā)，逐步納入一般行業(yè)。從政策執(zhí)行來看，總量目標(biāo)是采取約束性、指導(dǎo)性還是鼓勵性需做出選擇。目標(biāo)分解方法上，采取自上而下還是自下而上的方式，也需要加以明確。當(dāng)前的能源消費總量控制與碳強度目標(biāo)分解，均采取自上而下的目標(biāo)分解方式，這種方式不僅面臨嚴(yán)重的央地博弈，還存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，導(dǎo)致目標(biāo)分解不合理，政策效果受到很大制約。

再次，分階段實施總量控制。因各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，區(qū)域存在較大差異，總量控制宜分階段進行控制，制定分階段的地區(qū)及行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo)，實現(xiàn)對碳排放總量的有效管理，建議對經(jīng)濟發(fā)達的省市和產(chǎn)能過剩高碳行業(yè)率先進行總量控制。

最后，建立總量控制的管理體系。國外的實踐經(jīng)驗是立法先行，逐步擴大管控范圍，建立并完善總量控制管理體系?？偭磕繕?biāo)設(shè)定、目標(biāo)分解只是總量管理的一個方面，總量控制還需要完善法律基礎(chǔ)、排放數(shù)據(jù)報告、監(jiān)測核查、立法、監(jiān)測、統(tǒng)計、評價和考核等配套制度，建立以總量控制為核心的管理體系，才能使總量控制得到有效實施。

三、實現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立全面的低碳發(fā)展制度體系

（一）健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制

近年來，我國碳排放總量迅速增加、部分地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的大氣污染與霧霾問題，其根源就在于產(chǎn)權(quán)制度不明晰，導(dǎo)致資源利用效率低下。建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵是明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，通過合理定價反映自然資源的真實成本，使市場在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定性作用。合理的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排，有利于解決資源的過度消耗問題，落實低碳發(fā)展。

自然資源用途管制制度是對一定國土空間里的自然資源按照自然資源屬性、使用用途和環(huán)境功能采取相應(yīng)方式的用途監(jiān)管，其側(cè)重強調(diào)國家對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進行監(jiān)管。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，有助于落實用途管制，控制城市的無序蔓延式發(fā)展，進而扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化高碳發(fā)展的傾向。

（二）資源價格制度

完善資源價格制度，運用價格機制促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的資源價格制度。堅持使用資源付費和誰污染誰付費的原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。完善資源產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，逐步取消對自然資源的價格管制，研究提出碳排放收費標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的自然資源價格形成機制，通過市場價格來反映資源的稀缺性，提高企業(yè)的排放成本， 促使企業(yè)碳排放外部成本內(nèi)部化，運用資源價格制度促使企業(yè)減少碳排放，走低碳發(fā)展道路，

（三）碳排放許可制度

排放許可制度是實現(xiàn)總量控制目標(biāo)的有效手段，通過建立排放許可的交易市場還有利于降低企業(yè)的履約成本。目前我國實施碳排放許可證制度面臨的問題是：許可證的發(fā)放僅限水污染和大氣污染方面，許可證交易都是在特定的時間段內(nèi)，經(jīng)由行政部門安排進行，缺乏真實有效的市場行為和市場配套措施，市場進行資源配置的作用沒有得到發(fā)揮。為此，國家應(yīng)根據(jù)碳排放總量控制制度要求，盡快建立碳排放許可的法律基礎(chǔ)，確定行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定碳排放準(zhǔn)入門檻。

（四）碳排放權(quán)交易制度

2011 年以來，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市碳排放權(quán)交易試點工作相繼啟動，碳交易試點進展順利，并取得了一定的成果。2012 年，國家發(fā)展改革委出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，確立了自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法。2012年以來，各試點地區(qū)在碳交易體系的政策法規(guī)、核查核算、配額分配、交易機制、平臺搭建等領(lǐng)域都進行了各自探索，試點地區(qū)制定了碳交易管理辦法，建立了碳排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了相關(guān)行業(yè)的碳排放核算方法指南，開展企業(yè)碳排放歷史數(shù)據(jù)核查，溫室氣體量化報告及核查規(guī)范指南等制度建設(shè)，為建立國內(nèi)統(tǒng)一的碳排放交易市場積累了實踐經(jīng)驗。2014年，國家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。未來開展碳排放總量控制型碳排放權(quán)交易，是進一步深化碳排放權(quán)交易制度建設(shè)和推動建立全國碳排放權(quán)交易市場的重要途徑和內(nèi)容。

（五）項目碳排放評價制度

項目碳排放評價制度通過在項目建設(shè)前端對碳排放情況進行評價，設(shè)置一定的排放準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進而實現(xiàn)對碳排放“增量”的有效管理。在控制排放總量的前提下，對新增項目排放進行管制，還可推動已有項目的優(yōu)化調(diào)整，企業(yè)可以通過碳排放置換的方式加快技術(shù)更新。對新建設(shè)項目實行溫室氣體排放評價制度，不僅可以分析評價重大建設(shè)項目的碳排放影響，也有利于促進低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用，吸引公眾參與，強化社會監(jiān)督。

碳排放評價制度是在建設(shè)項目前端對排放量進行測算，但由于理論測算與企業(yè)實際運行情況存在較大差距，通常也沒有對企業(yè)工藝技術(shù)和管理規(guī)范制定明確要求，所以需將碳排放評價和排放許可證制度結(jié)合起來，確保排放許可審核必須在建設(shè)項目審批的前端進行，如果企業(yè)沒有碳排放許可證，就不得開工建設(shè)，將企業(yè)總量審核和碳排放評價工作結(jié)合起來，才能實現(xiàn)對新建項目碳排放的有效控制和管理。

（六）低碳產(chǎn)品標(biāo)識制度

參考國際上現(xiàn)有的低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制度和方法，結(jié)合我國行業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點和政策導(dǎo)向，制定低碳產(chǎn)品和低碳標(biāo)識管理制度，對低碳產(chǎn)品認(rèn)證進行全面統(tǒng)一規(guī)范，盡快制定低碳產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推進低碳產(chǎn)品認(rèn)證工作。采取分類、分級、逐步擴大適用范圍的漸進方式實施、推廣應(yīng)用低碳標(biāo)識制度。根據(jù)產(chǎn)品碳排放強度進行分類，與社會公眾消費密切相關(guān)的產(chǎn)品率先實施碳標(biāo)識制度，然后根據(jù)產(chǎn)品與市場成熟度，逐步擴大低碳標(biāo)識適用的產(chǎn)品范圍。

四、實現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立低碳發(fā)展的配套制度

（一）完善法律法規(guī)

在低碳發(fā)展方面，我國已經(jīng)制定了若干單行法，如《水土保持法》（1991年）、《電力法》（1995年）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008年）等。但目前還沒有一部真正現(xiàn)代意義上的低碳發(fā)展基本法，使得低碳發(fā)展的相關(guān)政策和制度缺乏法律基礎(chǔ)和依據(jù)。由于低碳發(fā)展具有長期性、戰(zhàn)略性和綜合性的特征，既涉及當(dāng)前問題，也涉及中長期問題；既涉及能源、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)問題，也涉及生活與消費方式等問題，有必要通過立法及其相關(guān)制度設(shè)計，妥善安排各種主體之間的權(quán)利義務(wù)，建立、健全低碳發(fā)展過程中的利益協(xié)調(diào)機制，為低碳發(fā)展提供有力保障。此外，要抓緊制定《可再生能源法》與《節(jié)約能源法》配套規(guī)范性文件，提高相關(guān)法律的可操作性。適時開展一些環(huán)境和資源領(lǐng)域法律的修改工作，如《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《電力法》等，并通過采取行動落實這些法律。

（二）完善低碳發(fā)展規(guī)劃體系

國外通過制定低碳發(fā)展規(guī)劃來落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略，如英國頒布了《英國低碳轉(zhuǎn)型計劃》、《英國可再生能源戰(zhàn)略》、《英國低碳工業(yè)戰(zhàn)略》、《低碳交通戰(zhàn)略》、《發(fā)展清潔煤炭計劃草案》等。當(dāng)前，我國低碳發(fā)展規(guī)劃尚處于起步階段，僅有低碳試點省市編制低碳發(fā)展規(guī)劃，未來我國應(yīng)開展系統(tǒng)性的低碳發(fā)展規(guī)劃編制，分考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際情況，分階段、分地區(qū)加以實施。建立完善的低碳發(fā)展規(guī)劃體系，省、市、縣各級規(guī)劃應(yīng)銜接配套， 統(tǒng)籌部署，為低碳生產(chǎn)和消費提供有效保障。

（三）加強溫室氣體排放統(tǒng)計與監(jiān)測制度

當(dāng)前，碳排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)非常匱乏，缺乏數(shù)據(jù)報告與核查機制，難以確認(rèn)排放數(shù)據(jù)的有效性與真實性。為此，要盡快建立并完善碳排放統(tǒng)計平臺，加強省、市、縣三級和重點行業(yè)碳排放統(tǒng)計能力建設(shè)。建立和完善企業(yè)能源管理體系和能源審計制度，加強碳排放統(tǒng)計核查基礎(chǔ)建設(shè)，逐步建立和完善碳排放第三方核查體系，構(gòu)建可測量、可報告、可核查談排放統(tǒng)計核算體系。分省份、分行業(yè)定期公布碳排放數(shù)據(jù)，加強預(yù)警監(jiān)測，合理調(diào)控，切實控制碳排放總量。

（四）將低碳發(fā)展納入政府官員考核與評價體系

完善政府官員考核與評價體系，將碳排放與低碳發(fā)展目標(biāo)完成情況、政策措施落實情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和干部政績考核體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，強化考核結(jié)果運用，將低碳發(fā)展納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責(zé)制和“一票否決”制，對成績突出的地區(qū)、單位和個人給予表彰獎勵。

（劉長松，國家應(yīng)對氣候變化中心）