鮑燁童

2015年8月23日，京津冀一體化時間表公布，目標是15年后基本形成一體化格局。京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”。

更為具體的是，京津冀三個城市的定位一一確定：北京是“全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心”，天津是“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”，河北是“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

按照時間表，2017年，有序疏解北京非首都功能取得明顯進展，交通一體化、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等率先取得突破；2020年，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距趨于縮??；2030年，首都核心功能更加優(yōu)化，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，在引領和支撐全國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

機遇與挑戰(zhàn)并存

“京津冀一體化協(xié)同發(fā)展至少能帶來五個方面的紅利，第一是交通紅利，人們將迎來一個以北京天津為中心的一周生活圈的形成。第二是要素流動配制紅利，現(xiàn)在講的疏解非首都功能，是雙轉(zhuǎn)移雙疏解的渠道。第三是規(guī)模紅利，京津冀一體化一個非常重要的目標就是把這個地區(qū)建設成為具有全球影響力和競爭力的一個中國高精尖產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。第四是創(chuàng)新紅利，要把該區(qū)域建設成為引領全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的一個引擎，打造京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。第五是生態(tài)環(huán)境紅利，京津冀協(xié)同發(fā)展最重要的一個目標之是要修復這個地區(qū)的生態(tài)，提升環(huán)境質(zhì)量?！北本┐髮W中國區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任楊開忠強調(diào)。

但是，“與長三角、珠三角區(qū)域相比，京津冀地區(qū)存在多種矛盾與挑戰(zhàn)。國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴認為，首先，與長三角和珠三角區(qū)域相比，京津冀區(qū)域發(fā)展，首先內(nèi)部發(fā)展落差特別大。第二，受行政壁壘和利益格局影響，京津冀區(qū)域包括資金、土地、產(chǎn)權、技術、人才、勞動力等要素市場的發(fā)育相對于長三角和珠三角是滯后的?！吧a(chǎn)要素流動不暢，自然就會影響產(chǎn)業(yè)配置和經(jīng)濟空間格局”。第三，北京和天津集中了過多的優(yōu)質(zhì)資源，使得與周邊地區(qū)形成了巨大的落差，導致人口、要素過度向京津地區(qū)流動。第四，優(yōu)質(zhì)資源的過度集中造成了“城市病”，降低了城市運行效率，增大了城市管理的壓力。第五，生態(tài)環(huán)境矛盾特別突出，京津冀地區(qū)非常缺水，但土地開發(fā)強度居高不下，濕地面積大幅萎縮，以“霧霾”為代表的空氣污染都是京津冀一體化面臨的特殊挑戰(zhàn)。

突破口是交通一體化

“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，交通一體化必須率先突破。”財訊傳媒集團總裁戴小京談到，北京與張家口聯(lián)手成功申辦2022年冬奧會，無疑會對京津冀的交通一體化，生態(tài)環(huán)境保護，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移起到重要的引導、促進作用。

“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是通過有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出內(nèi)涵集約發(fā)展的新路，探索出人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。”對于疏解北京非首都功能的動因，一方面是有利于北京更好聚焦優(yōu)勢，遏制日益嚴重的城市病，另一方面是有利于輻射、帶動周邊地區(qū)，實現(xiàn)包容式發(fā)展。

“疏解北京非首都功能，推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程，需要放眼長遠，從長計議，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營，棄而不舍，需要廣泛的跨界參與，持續(xù)的關注和跟進。同時，有疏解也要有聚集，戴小京表示，人口經(jīng)濟密集地區(qū)實現(xiàn)優(yōu)化開發(fā)，必須形成疏密有秩的布局，形成一個由高效一體化的交通體系和產(chǎn)業(yè)分工體系有機聯(lián)系起來的城市群。在不斷提高城市立體空間結(jié)構(gòu)能力、生活便利、經(jīng)濟效率的同時，也要注重保護環(huán)境。”

建新城，人口只會有增無減

京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵是北京要把疏解人口、疏解產(chǎn)業(yè)和疏解非首都功能結(jié)合在一起，北京過去長期以來一直想控制人口，卻沒有成功。民建中央副主席辜勝阻建議，京津冀協(xié)同發(fā)展不能光著眼于疏解人口，而是要把它和疏解人口、疏解產(chǎn)業(yè)疏解非首都功能相結(jié)合，做減法的同時強化首都功能，特別是科技創(chuàng)新的功能。

對于“應該疏解超大城市功能以控制城市規(guī)模及人口流動”的觀點，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為做不到，即使疏解城市功能也無法改變?nèi)丝诜植嫉母窬帧?/p>

“我們在全國調(diào)查，所有建新城的城市當中，從小到大，從縣城到地級市，甚至到省會城市，沒有一個城市，因為建了新城使中心城市人口減少。建了新城，一部分人到那兒買房子，但老城的人不會遷過去。老城即使有一部分功能外疏，但是老城的福利化水平提高，還會有新的高端人口進入。所以，中國建新城，導致的結(jié)果就是每個城區(qū)的人口都在擴張，這也是規(guī)律?！崩铊F強調(diào)。

打造新型首都經(jīng)濟圈

“北京作為一個超級的都市，應該有多個副中心?！北本┐髮W中國區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任楊開忠呼吁，不要過分強調(diào)通州“北京城市副中心”的定位，“比如說，東京至少有10個副中心。所以，北京在做好通州副中心建設的同時，應該規(guī)劃建設其他的副中心，比如說昌平科教副中心、懷柔文化副中心、亦莊大興高端產(chǎn)業(yè)副中心都應該提到日程上來。”

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院院長沈遲認為，在京津冀一體化進程中，天津發(fā)展的第一個關健詞是制造，下一步發(fā)展過程中，制造主題不能丟掉，而且要發(fā)展成為中國制造中心。從京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展來看，天津和北京之間應該很密切，就像東京和大坂、上海和南京這樣的密切聯(lián)系，然而事實上并非如此。沈遲表示，天津和北京現(xiàn)在的聯(lián)系還是很單薄。

國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴提出了五個建議助力打造新型首都經(jīng)濟圈。

第一，完善城市群布局和形態(tài)，重點解決城市體系結(jié)構(gòu)失衡。京津冀地區(qū)，大的城市特別大，小的城鎮(zhèn)特別小，中間存在斷層。其建議京津冀要培育“中間環(huán)節(jié)城市”，“比如像保定，張家口，廊坊，我覺得都有條件”。 此外，還應打造一批具有單一的、特有功能的微中心城市，以疏解北京的非首都核心功能。

第二，推進體制和機制的創(chuàng)新。解決發(fā)展落差問題，就要破解優(yōu)質(zhì)資源過度集中的現(xiàn)象，而背后是體制問題，即在要素自由流動方面存在體制障礙，由此，要素的市場化改革應該成為當務之急。包括校正對公共服務補貼等扭曲的方式。

第三，增強創(chuàng)新的引領功能。首都經(jīng)濟圈最大的比較優(yōu)勢是科技資源的高度密集，應大力提升區(qū)域創(chuàng)新對經(jīng)濟的驅(qū)動力，要通過體制變革來解決這個問題。

第四，探索生態(tài)文明建設的有效途徑。由于北京作為首都的特殊背景，決定了在生態(tài)環(huán)境上，京津冀區(qū)域面臨比其他都市圈更大的生態(tài)環(huán)境壓力。應建立環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制，建立橫向的生態(tài)補償機制，包括正在推進的碳排放交易試點和環(huán)境污染第三方治理等機制，以便于在解決生態(tài)環(huán)境矛盾上邁出更大的步伐。

第五，強化國際交往功能，應在國際交往中提升京津冀區(qū)域的樞紐功能，優(yōu)化國際化的服務環(huán)境，加快推進服務標準、市場規(guī)則、法律法規(guī)與國際接軌，加快服務業(yè)的開放，特別是金融、教育、文化、醫(yī)療這些領域的開放，進一步使京津冀地區(qū)作為中國對外開放的重要平臺發(fā)揮更大作用。