文圓 熊艷紅

[摘要]回應(yīng)是政府對(duì)公民需求的響應(yīng)和基本責(zé)任。伴隨公民身份由“臣民”向“顧客”，再到“多元治理主體”的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)的次數(shù)、內(nèi)容和方式等特征都發(fā)生了一系列的變化，并呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)。政府在今后的發(fā)展中應(yīng)該以公民為導(dǎo)向，努力實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念再造、素質(zhì)訴求提升、制度建設(shè)完善，構(gòu)建并維持與公民的良好互動(dòng)關(guān)系，建立政府回應(yīng)機(jī)制，滿足服務(wù)型政府、責(zé)任型政府和回應(yīng)型政府的發(fā)展需求。

[關(guān)鍵詞]政府回應(yīng)特征公民

一、問(wèn)題的提出

公共管理責(zé)任的基本理念之一是回應(yīng)，回應(yīng)是一個(gè)組織對(duì)公眾所提要求做出反應(yīng)的行為[1]。俞可平將政府回應(yīng)作為善治的基本要素之一，他認(rèn)為回應(yīng)的基本含義是“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢(xún)意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題”[2]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利益分化促進(jìn)了公民的需求多元化。與此同時(shí)，公民權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)覺(jué)醒，公民的參與熱情提高，公民社會(huì)不斷孕育成熟，這些都對(duì)政府提出了更多的要求，其中包括回應(yīng)性的要求。

回應(yīng)是政府對(duì)公民需求的響應(yīng)和基本責(zé)任?？v觀公共管理發(fā)展歷程，從新公共行政到新公共管理、新公共服務(wù)，再到治理理論，都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的積極回應(yīng)。例如新公共行政學(xué)派的代表H·喬治·弗雷德里克森在他的《公共行政的精神》一書(shū)中論述到：“公共管理者應(yīng)該向公民負(fù)責(zé)，對(duì)公民利益負(fù)責(zé)，正是因?yàn)檫@樣公共管理者的工作才顯得崇高神圣”；“應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)變革的前瞻性、回應(yīng)性及公民參與的方式來(lái)管理公共組織機(jī)構(gòu)”[3]。政府回應(yīng)強(qiáng)化了與公民和社會(huì)之間的溝通和聯(lián)系，更加充分地了解公眾的利益需求和意見(jiàn)建議，保證政府決策的科學(xué)化、民主化。同時(shí)有利于加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任與認(rèn)同，提高政府的公信力和合法性。

目前我國(guó)政府回應(yīng)性偏低，缺乏常態(tài)化與制度化的政府回應(yīng)和健全完善的政府回應(yīng)機(jī)制。大多數(shù)的研究都是以政府作為出發(fā)點(diǎn)，從微博論政、服務(wù)行政、民生政府、責(zé)任政府等背景和視角入手，探討政府在回應(yīng)公民職能方面的現(xiàn)狀、存在的漏洞及相應(yīng)的路徑分析，對(duì)政府回應(yīng)特征的針對(duì)性研究甚少，尤其是以公民身份轉(zhuǎn)換為視角的研究更少。本文以政府回應(yīng)的對(duì)象即公民這一主體為切入點(diǎn)，以公民身份的轉(zhuǎn)換為主線，探討公民的各種不同身份對(duì)政府回應(yīng)產(chǎn)生的影響，以及政府回應(yīng)的特征發(fā)生的變化，以尋求政府回應(yīng)的路徑選擇。

二、基于公民身份轉(zhuǎn)換的政府回應(yīng)趨勢(shì)

在公共行政發(fā)展的過(guò)程中，公民在與政府的互動(dòng)過(guò)程中扮演著不同的角色，伴隨著公民身份的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)的次數(shù)、內(nèi)容和方式等特征發(fā)生相應(yīng)的變化，政府的公信力在此期間也不斷變遷。

（一）公民作為“臣民”的時(shí)期。這里所說(shuō)的“臣民”主要是指政府對(duì)公民需求的一種漠視，公民沒(méi)有發(fā)言權(quán)也沒(méi)能力反抗的狀態(tài)。此時(shí)政府回應(yīng)具有以下特征：

第一，回應(yīng)次數(shù)少。在工具理性的傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，公民的意愿和利益申訴被看做“閑雜之事”與“分外之事”而盡量予以回避[4]。對(duì)效率的價(jià)值追求使得政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)很少抑或是具有一定的偶然性，并且這種回應(yīng)也只是一種形式，缺乏實(shí)質(zhì)意義。政治行政二分法的提出，使得公民作為國(guó)家主權(quán)者的同時(shí)還兼?zhèn)渲芾砗托姓袨榈膶?duì)象，同時(shí)科層官僚制的等級(jí)化層級(jí)制、非人格化、控制等組織形態(tài)特征，拉大了政府與公民之間的距離，在政府與公民之間設(shè)置了一道無(wú)形的鴻溝，阻隔著兩者之間的有效溝通和交流。在這樣的理論視野下，政府回應(yīng)難以增多。第二，回應(yīng)內(nèi)容單一。公民的真實(shí)利益訴求和意志在此時(shí)處于邊緣化的位置，政府對(duì)其給予甚少的關(guān)注，政府處于被動(dòng)回應(yīng)甚至是無(wú)回應(yīng)狀態(tài)，只有公民向政府提出訴求，政府才可能回應(yīng)，而如果公民不提出訴求，政府是不可能主動(dòng)征詢(xún)意見(jiàn)或建議的。公民對(duì)于政府能夠回應(yīng)也不抱有期望，政府與公民之間的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出公民單方面努力的狀態(tài)。第三，回應(yīng)方式僵化。理性和法治是科層官僚制的實(shí)質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)規(guī)章程序和專(zhuān)業(yè)化，拒絕彈性和人格化，以實(shí)現(xiàn)效率的最大化，并且極度注重法規(guī)規(guī)章[5]，這些都弱化政府回應(yīng)的靈活性和應(yīng)變性，使得政府回應(yīng)方式極度僵化。

（二）公民作為“顧客”的時(shí)候。在以“市場(chǎng)導(dǎo)向”“顧客導(dǎo)向”為核心的新公共管理時(shí)期，公民被當(dāng)做“顧客”或者“服務(wù)的接受者”，政府向公民提供服務(wù)，公民通過(guò)用者付費(fèi)等方式獲得需要的各項(xiàng)服務(wù)。此時(shí)的政府回應(yīng)具有以下特征：

第一，回應(yīng)次數(shù)增多。公民作為“顧客”，政府對(duì)其回應(yīng)主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，政府與公民之間的互動(dòng)增多。公民作為政府提供服務(wù)的接受者，需要通過(guò)用者付費(fèi)等方式獲得需要的服務(wù)以滿足自身需求，政府通過(guò)向公民提供服務(wù)來(lái)提高績(jī)效和實(shí)現(xiàn)自身的利益。由于引進(jìn)了企業(yè)的管理理念和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，此時(shí)政府績(jī)效的提高和自身利益的實(shí)現(xiàn)訴諸努力回應(yīng)并實(shí)現(xiàn)顧客的利益需求，密切與顧客的聯(lián)系、加強(qiáng)與公民之間的互動(dòng)是政府勢(shì)在必行之事。第二，回應(yīng)內(nèi)容特定。政府對(duì)公民“顧客”回應(yīng)的內(nèi)容比較局限。主要原因在于“市場(chǎng)型回應(yīng)關(guān)注顧客的現(xiàn)實(shí)需求，但是否認(rèn)了服務(wù)內(nèi)容的顧客界定權(quán)”[6]。公民“顧客”只能在政府提供的特定的各種不同層次的公共服務(wù)中做出選擇，卻沒(méi)有權(quán)利更改服務(wù)的內(nèi)容，這種服務(wù)是有限的，政府并不能滿足“顧客”所提出的任意需求。第三，回應(yīng)方式“交易性”。政府與公民之間通過(guò)“提供可供選擇的服務(wù)—付費(fèi)—提供服務(wù)—接受服務(wù)”這樣一種交易性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，此時(shí)的政府回應(yīng)也具備交易性特征，政府回應(yīng)并不是無(wú)償、自愿的，而是出于從為公民提供服務(wù)中提高業(yè)績(jī)和獲取利益。

（三）公民作為多元治理主體的時(shí)代。政治制度的建立和相關(guān)體制的完善不斷推動(dòng)著民主政治發(fā)展，公民在民主化程度不斷提高的現(xiàn)代社會(huì)中的地位上升為主人翁的角色，在社會(huì)的治理中擁有一定的發(fā)言權(quán)并能真正產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，與政府同為多元治理主體的一員。此時(shí)的政府回應(yīng)具有以下特征：第一，回應(yīng)頻繁，互動(dòng)密切。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為公民政治表達(dá)創(chuàng)建了有利平臺(tái)，加之網(wǎng)絡(luò)主體多元化、身份隱匿性等特點(diǎn)，使得話語(yǔ)體系主導(dǎo)權(quán)由政府主導(dǎo)輿論轉(zhuǎn)向公民。公民在網(wǎng)絡(luò)這一公共領(lǐng)域能夠自由發(fā)表言論，而不擔(dān)心過(guò)于激烈遭受譴責(zé)，公民的參與程度高。網(wǎng)絡(luò)的便捷性又加速了公民紛繁多樣的政治言論的傳播速度，政府及相關(guān)部門(mén)可以迅速接收了解。另外，隨著民主進(jìn)程的加快，參與渠道和政治機(jī)制的不斷完善，公民的主權(quán)者地位日益凸顯，公民在參與并影響政府決策等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。公民高漲的參與政治的熱情以及主人地位的凸顯讓政府不得不正視其作為社會(huì)治理主體的角色，這時(shí)候政府與公民保持著良好的互動(dòng)關(guān)系。第二，回應(yīng)內(nèi)容廣泛。公民結(jié)合傳統(tǒng)的政治表達(dá)方式和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的政治表達(dá)方式，主動(dòng)向政府提出自己的需求，這其中可能涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等諸多方面的利益訴求。在2013年五省市書(shū)記和省（市）長(zhǎng)集中回復(fù)的180條留言中涉及民眾的衣、食、住、行、生、老、病、死等各個(gè)領(lǐng)域，基本公共服務(wù)仍然是民眾最基本的需求。與此同時(shí)，公民也有提高生活質(zhì)量的需求和參與政治生活的愿望[7]。第三，回應(yīng)方式多元化。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展促使網(wǎng)民規(guī)模的擴(kuò)大和互聯(lián)網(wǎng)普及率的提高，使得網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)論政以及政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)成為可能，提供了契機(jī)。目前已步入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，不斷更新和升級(jí)著政府回應(yīng)的方式，與以往的新聞見(jiàn)面會(huì)面對(duì)面回應(yīng)公民的方式不同，政府可以通過(guò)微博、微信、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等各種方式迅速了解網(wǎng)民的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，針對(duì)公民的利益訴求，亟須得到關(guān)注和解決的問(wèn)題做出權(quán)威的解答，避免了因信息不對(duì)稱(chēng)而引發(fā)的群體性危機(jī)事件等，有效地增強(qiáng)公民的政治信任，提升良好的政府形象，提高政府的公信力。

綜上所述，伴隨公民身份由“臣民”向“顧客”，再到“多元治理主體”的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)次數(shù)逐漸增多，與公民的互動(dòng)更為密切，政府回應(yīng)的內(nèi)容由單一向多元化轉(zhuǎn)變，政府回應(yīng)方式由僵化邁向靈活多元化。不可否認(rèn)，公民在推動(dòng)政府回應(yīng)的變遷發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此必須以公民為導(dǎo)向，增強(qiáng)政府回應(yīng)性，提升政府公信力。

三、健全政府回應(yīng)機(jī)制的路徑選擇：以公民為導(dǎo)向

政府回應(yīng)與否，回應(yīng)的速度與效率直接影響著公民的參與熱情和政府的公信力。政府積極主動(dòng)、及時(shí)迅速的回應(yīng)能夠增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任，提升政府合法性和公信力，同時(shí)能激發(fā)公民的政治參與熱情，實(shí)現(xiàn)公民與政府的良性互動(dòng)。增強(qiáng)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵在于以公民為導(dǎo)向，在理念上重視并主動(dòng)回應(yīng)公民的需求，在自身素質(zhì)上加強(qiáng)回應(yīng)公民的能力，在制度上健全政府回應(yīng)機(jī)制，營(yíng)造良好的互動(dòng)環(huán)境，滿足責(zé)任型、服務(wù)型和回應(yīng)型政府的發(fā)展需求。

（一）再造價(jià)值理念。政府及其官員應(yīng)該樹(shù)立科學(xué)的政府回應(yīng)觀念，以民為本，主動(dòng)回應(yīng)公民需求。英國(guó)哲學(xué)家約翰·洛克曾說(shuō)：“人民為了保護(hù)他們依據(jù)自然法享有的自然權(quán)利，通過(guò)社會(huì)契約建立政府，政府的目的在于保護(hù)人民的權(quán)利不受損害。而政府一旦背叛人民，人民有權(quán)利重組政府”[8]。公民是國(guó)家也是政府的主人，政府行政的目標(biāo)是為公民服務(wù)。政府及公務(wù)員應(yīng)該清楚地意識(shí)到這一點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)人民的利益努力奮斗，自覺(jué)拋棄長(zhǎng)期根植于中國(guó)文化中的官本位和人治思想，這是他們必須履行的職責(zé)和義務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記也曾引用“但愿蒼生俱飽暖，不辭辛苦出山林”和“人視水見(jiàn)形，視民知治不”[9]等表達(dá)對(duì)人民群眾的關(guān)切和重視，因此政府及官員必須以民為本，主動(dòng)回應(yīng)公民需求。

隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，民意表達(dá)的渠道更加多元化、迅速化和規(guī)模化，公眾參與社會(huì)管理的熱情高漲，政府的回應(yīng)理念應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)向以民為本，尊重并且主動(dòng)吸納民眾意見(jiàn)，更加注重公共管理的服務(wù)性、責(zé)任性和增強(qiáng)回應(yīng)的主動(dòng)性。在上海“地鐵追尾事件”中，上海市政府就充分掌握先機(jī)，通過(guò)官方的信息公布和辟謠，成功避免引起輿論恐慌和事件的進(jìn)一步惡化升級(jí)。

（二）提升自身素質(zhì)。強(qiáng)化政府及官員回應(yīng)公民的能力，避免公民的“偏好偽裝”。長(zhǎng)期以來(lái)政府在話語(yǔ)體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，通過(guò)政策的制定來(lái)掌控著公共輿論的導(dǎo)向，近年來(lái)這一局勢(shì)逐漸被打破，原因在于“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的迅猛發(fā)展推動(dòng)作為草根的網(wǎng)民以及大眾借助微博微信等新媒體實(shí)現(xiàn)自我賦權(quán)，極大地影響公共輿論，政府的輿論話語(yǔ)壟斷權(quán)在很大程度上隨之打破，深圳5·26飆車(chē)事件極好地體現(xiàn)了民眾對(duì)深圳交警微博造成的輿論壓力”[10]。政府及官員不得不重視草根話語(yǔ)正逐漸影響公共輿論。

各級(jí)政府、官員及官方媒體應(yīng)該高度重視公共輿論話語(yǔ)方式的變革，不斷提高自身的能力和素養(yǎng)。在言語(yǔ)溝通上，避免以往慣用的與公民疏遠(yuǎn)的官方語(yǔ)言，可以嘗試在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上運(yùn)用時(shí)效性極強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)用語(yǔ)，以更好地貼近大眾生活，更容易被大眾接受。當(dāng)代美國(guó)政治理論家羅伯特·達(dá)爾說(shuō)過(guò)，“民主的主要性格是政府對(duì)公民的偏好不斷地做出回應(yīng)”[11]。由于公民在表達(dá)其偏好的過(guò)程中存在著“偏好偽裝”的現(xiàn)象，政府及官員需要對(duì)其進(jìn)行正確的引導(dǎo)，鼓勵(lì)其大膽發(fā)表言論，說(shuō)出真實(shí)的感受，保障公共利益整合的真實(shí)性，促進(jìn)政府回應(yīng)更具針對(duì)性和發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響，提高政府公信力，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間“需求—回應(yīng)—再需求—再回應(yīng)”的良好循環(huán)。

（三）完善制度建設(shè)。健全政府回應(yīng)機(jī)制，暢通公眾參與的渠道，營(yíng)造政府與公民密切互動(dòng)的和諧環(huán)境。意大利政治思想家尼可羅·馬基雅維利曾說(shuō)過(guò)，“人民的性情是容易變化的，關(guān)于某件事要說(shuō)服人民很容易，可是要他們對(duì)于說(shuō)服的意見(jiàn)堅(jiān)定不移，那就困難了，除非市民一直對(duì)其有所需求”[12]。政府及官員通過(guò)不斷完善政府回應(yīng)的制度建設(shè)來(lái)證明自身的合法性存在以及高效率的行動(dòng)效果，才能使得公民能夠保持長(zhǎng)期對(duì)其有所需求，進(jìn)而成為公民信任的政府。

針對(duì)政府回應(yīng)可以建立相關(guān)的制度。一是建立政務(wù)公示與公開(kāi)制度。政務(wù)公示與公開(kāi)保障了公民的基本知情權(quán)利，激活政府回應(yīng)的源頭。二是決策聽(tīng)證制度。這種制度是政府在作出決策之前進(jìn)行聽(tīng)證，讓公民參與其中發(fā)表意見(jiàn)并采納中肯的意見(jiàn)，保障公民參與表達(dá)權(quán)的一種制度，它可以有效地暢通公民參與的渠道，這將是改變公民政治冷漠和“偏好偽裝”的開(kāi)端。公民政治冷漠除了自身對(duì)政治領(lǐng)域不感興趣之外，還存在著由于感知到自己的言論在沒(méi)有任何參與渠道的情況下是不可能被政府了解和采納的原因。三是責(zé)任獎(jiǎng)懲制度。獎(jiǎng)懲制度對(duì)各級(jí)政府及官員而言，意味著回應(yīng)公民需求是其分內(nèi)之事，是責(zé)任之所在。這種制度在很大程度上能夠起到激勵(lì)的作用。積極主動(dòng)頻繁密切的回應(yīng)能夠?yàn)檎M織及個(gè)體官員贏取一定的獎(jiǎng)勵(lì)，并將其作為提升政府績(jī)效的重要途徑?！?/p>

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責(zé)任編輯吳自鋒