張宏飛　康文慧

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治中心　呼和浩特　010018

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治權屬調(diào)查評價研究

張宏飛康文慧

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治中心呼和浩特010018

農(nóng)村土地整治是為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設而提出的一項政策創(chuàng)新，土地權屬調(diào)整是土地整治工作的核心，是順利開展土地整治工作的基礎。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治權屬調(diào)整為研究對象，通過實地調(diào)查，分析權屬調(diào)整的模式，并建立了評價指標體系，采用模糊綜合評價的方法對內(nèi)蒙古土地整治權屬調(diào)查的成果進行了評價。最后提出了加強權屬調(diào)整工作的建議，以期為實際工作中解決權屬調(diào)整問題提供參考。

土地整治權屬調(diào)整調(diào)查評價

農(nóng)村土地整治作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護的重要手段，在實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、補充耕地保護資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。土地權屬是指土地的所有權、使用權及他項權利的歸屬。土地權屬調(diào)整從物權的表現(xiàn)形式上看是權利歸屬的變更，即產(chǎn)權人主體和房屋相關事項的變更登記；從權益的角度來看，土地權屬調(diào)整是土地價值再分配的過程，是相關者利益的再分配。權屬調(diào)整是土地整治不可逾越的重要環(huán)節(jié)，合理的權屬調(diào)整可以有效降低土地整治建設和運營的風險，也可以更好地監(jiān)督政府行為和維護公眾利益。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治項目及其權屬調(diào)整概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治工作開展較晚，從2001年以來，自治區(qū)共安排國家、自治區(qū)級土地整治項目1，478個，建設總規(guī)模1，086，633.33公頃（1，629.95萬畝），新增耕地81，120公頃（121.68萬畝），總投資165.81億元。其中2011 年3月～2012年11月，自治區(qū)共分三批次批復了117個示范建設子項目，建設總規(guī)模300萬畝，建設基本農(nóng)田280萬畝，新增耕地40萬畝，建設總投資38億元，其中中央投資24億元，自治區(qū)財政投資14億元。目前，已經(jīng)通過終驗的項目104個，未通過驗收的子項目13個。

2010年之前自治區(qū)土地整治項目涉及權屬調(diào)整的項目較少，2010年以后涉及權屬調(diào)整的項目逐年增多。自治區(qū)涉及權屬調(diào)整的項目主要以部分調(diào)整模式為主，即在土地整治項目區(qū)內(nèi)，只對因修建路、溝、渠等農(nóng)田水利設施占用的部分土地，用新增耕地進行補償。它可以最大限度地降低土地權屬調(diào)整產(chǎn)生的矛盾，減少權屬調(diào)整工作量，但現(xiàn)有土地的破碎狀況不能得到有效改善，插花地和飛地等現(xiàn)狀難以得到調(diào)整，不利于田塊的歸并，土地整治效能難以得到充分發(fā)揮。自治區(qū)部分項目采用全面調(diào)整或與流轉(zhuǎn)結(jié)合的調(diào)整模式進行權屬調(diào)整。全面調(diào)整是指整治前將項目區(qū)內(nèi)的全部土地收回，項目建設完成后，按整治前項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶協(xié)商確定的權屬調(diào)整對象、調(diào)整原則和調(diào)整程序，由項目區(qū)組建的土地權屬調(diào)整機構(gòu)重新分配土地。采取這種模式調(diào)整的項目較少，原因在于工作難度較大。自治區(qū)巴彥淖爾市五原縣大多數(shù)項目均是這種模式的典型代表。五原縣權屬調(diào)整時以現(xiàn)有農(nóng)戶人口數(shù)為主，調(diào)整土地權屬，分配整治后的土地，改變了原有土地承包關系。采用這種方式調(diào)整土地權屬，既可以解決新增人口的農(nóng)地問題，又解決了農(nóng)用地破碎難以規(guī)模經(jīng)營的問題。

與流轉(zhuǎn)結(jié)合的調(diào)整模式是指土地開發(fā)整治完成后，結(jié)合土地經(jīng)營特點，調(diào)整土地權屬關系。自治區(qū)呼和浩特市武川縣、鄂爾多斯市達拉特旗結(jié)合農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政策，將土地開發(fā)整治后農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地以轉(zhuǎn)租的方式實現(xiàn)權屬調(diào)整，將土地租賃給經(jīng)營公司，農(nóng)民獲取土地租金，還可成為這個公司的職員，領取工資。這種模式有利于規(guī)?；?jīng)營和促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民對這種調(diào)整模式也十分滿意，但因其受市場、區(qū)位條件、農(nóng)民意愿等多種因素影響，所以這種調(diào)整模式的適用范圍有限，在特色農(nóng)業(yè)區(qū)或距離市場較近的地區(qū)比較適用。

二、評價指標體系的建立

評價指標的選擇是評價結(jié)果科學性的關鍵。在評價指標體系的建立過程中采用了定性和定量相結(jié)合的方法。定性方法是指特爾菲法或?qū)＜以u判法，即依靠專家的經(jīng)驗來確定指標的種類及其重要性，在不斷的反饋和修改中得到滿意答案；定量方法是指運用統(tǒng)計學法對指標進行分析，確定指標權重。本文設計了調(diào)查問卷，組織多領域?qū)＜腋鶕?jù)自己的經(jīng)驗和知識，對評價指標體系的各級次指標及其重要性進行意見征詢，經(jīng)過反復幾輪的征詢，使專家意見趨于一致，將反饋結(jié)果匯總加工整理，得出指標體系及權重見表1。

表1　土地整治權屬調(diào)查評價指標體系及權重

三、評價結(jié)果

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學的綜合評價方法。該綜合評價法根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，即用模糊數(shù)學對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€總體的評價。它具有結(jié)果清晰，系統(tǒng)性強的特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。本文組織3組測評人員赴項目區(qū)對權屬現(xiàn)狀進行調(diào)查，3組成員分別根據(jù)調(diào)查結(jié)果對各指標進行打分，然后結(jié)合各指標權重運用模糊綜合評價的方法對土地整治權屬調(diào)查結(jié)果進行評價。

首先，我們讓測評組對一級指標“權屬認可度”進行測評，測評結(jié)果用Q1表示。測評組1對其四個具體指標：權屬調(diào)查準確度（Q11）、權屬調(diào)整方案認可度（Q12）、權屬界線狀況（Q13）、權屬糾紛或爭議狀況（Q14），量化結(jié)果的數(shù)值分別為：（85，90，80，85），又因為其權重值分別為：（0.3，0.3，0.2，0.2），故Q1=（Q11+Q12+Q13+Q14）=（85×0.3+90×0.3+ 80×0.2+85×0.2）=85.5。同樣的方法得到測評組2和測評組3對“權屬認可度”Q1的測評結(jié)果分別為：89.6，91。這樣我們就得到了“權屬認可度”的單因子向量R（Q1）=（85.5 89.691）。

依照此法我們得到另外三個一級指標：生產(chǎn)便利度、管理便利度、社會響應度的單因子向量分別為：R（Q2）= （83.490.594）；R（Q3）=（80.591.687）；R（Q4）= （84.594.588）。

由一級指標的單因子向量和各一級指標的權重向量W=（0.30.30.20.2）可得到一個，M×N單因子評價矩陣U（Q）。

則土地整治權屬調(diào)查的綜合評定數(shù)值P=U（Q）/N= （83.7+91.3+90.5）/3=88.5。

根據(jù)總分P，結(jié)合土地整治績效評價規(guī)程（征求意見稿）中的績效評價結(jié)果，將土地整治權屬調(diào)查評價結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格和較差四個等級。優(yōu)秀是指總分值P≥90；良好是指總分值80≤P≤89；合格是指總分值70≤P≤79；較差是指總分值P＜70，見表2。

表2　權屬調(diào)查成果等級表

根據(jù)計算出的綜合測評結(jié)果P的值，對照表2中“權屬調(diào)查成果”的等級（P=88.5＞80），可得出調(diào)查區(qū)域的土地權屬調(diào)整成果為良好。由此可推斷調(diào)查區(qū)域的土地權屬調(diào)整方法比較符合自治區(qū)情況，是比較適宜我區(qū)土地整治權屬調(diào)整的方法。但仍存在制度不健全，前期勘測和設計協(xié)調(diào)差、質(zhì)量低等問題，今后還需調(diào)整，進一步提高工作質(zhì)量。

本次土地整治權屬調(diào)查評價總體水平較高，主要是由于調(diào)查項目為全面調(diào)整或土地實施流轉(zhuǎn)的項目較多，權屬調(diào)整成效明顯提高，由此可知，實施全面調(diào)整和流轉(zhuǎn)結(jié)合的權屬調(diào)整模式有利于提高土地整治整體水平，是土地整治工作中的亮點，具有一定的推廣價值，值得其他地區(qū)借鑒。但在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)土地權屬全面調(diào)整和流轉(zhuǎn)結(jié)合的權屬調(diào)整模式具有一定難度，想要做好這一工作，真正使農(nóng)民滿意，就需要政府和其他相關部門的共同參與，只有有了有力的組織保障，才能保證權屬調(diào)整工作的順利實施。

土地整治權屬調(diào)查評價的開展有利于促進土地整治權屬調(diào)整質(zhì)量的提高，從而提升土地整治項目的整體水平。權屬調(diào)查評價工作的開展或許能對權屬調(diào)整這項工作在土地整治中真正地開展起到一定的推動作用。

四、加強權屬調(diào)整工作的建議

（一）健全運行機制，完善法律體系

盡快制定和完善土地權屬調(diào)整的法律法規(guī)、技術標準和行業(yè)規(guī)范。設立專門的土地整治權屬調(diào)整組織，負責權屬調(diào)整的管理和協(xié)調(diào)工作，制定嚴格的組織機構(gòu)運行章程和權屬調(diào)整程序?？偨Y(jié)土地權屬管理成功的實踐經(jīng)驗，使成功的經(jīng)驗得以傳承，從而盡快建立起適合自治區(qū)的土地權屬管理工作的一整套理論和方法體系。

（二）因地制宜地采用科學調(diào)整方式

因地制宜，按照有利于歸并田塊，降低土地破碎程度，方便機械化操作的要求，制定適宜的土地權屬調(diào)整方式。為了提高土地利用率和土地整治整體水平，應逐步推行土地整治全面調(diào)整模式，在土地集體所有權不變的情況下，打破原有農(nóng)民承包土地的界線，農(nóng)用地集中連片整治，整治后按等量原則重新分配土地，既可以全面實現(xiàn)土地的合理利用又為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了條件。有條件的地方，應根據(jù)農(nóng)民意愿，結(jié)合農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營以及股份制經(jīng)營等需求，做好土地權屬調(diào)整工作，在實現(xiàn)土地有效利用的同時增加農(nóng)民收益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

（三）提高公眾參與的有效性

群眾積極參與是土地整治權屬調(diào)整順利推進的有力保障。從多數(shù)土地整治的過程中可以看出，權屬調(diào)整中公眾的參與機制不健全，由于參與形式單一，農(nóng)民群眾參與人數(shù)有限，而且受文化程度的限制，雙向溝通效果差等因素影響，導致群眾參與的有效性較差。因此必須采取多種方式提高群眾的思想認識，調(diào)動農(nóng)民群眾參與土地權屬調(diào)整工作的積極性，真正讓群眾了解政策，明確情況，積極參與權屬調(diào)整方案編制，配合權屬調(diào)整工作實施，能做到自行解決矛盾，才能有效推進權屬調(diào)整工作。

（四）加強當?shù)馗刹咳罕姷膮⑴c

在土地整治的實施過程中，最好要有當?shù)馗刹咳罕姷膮⑴c，權屬問題他們是最好的見證人。項目區(qū)內(nèi)的耕地大部分為農(nóng)戶的承包經(jīng)營地，農(nóng)民最關心的是承包經(jīng)營地塊的界線被打亂和耕地的質(zhì)量問題，他們的參與有利于將爭議矛盾最小化，避免在工程完成后，許多問題積重難返，無法解決，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（五）發(fā)揮政府的主導作用

政府主導是土地整治權屬調(diào)整過程中的核心因素，尤其是實施全面調(diào)整時，農(nóng)民知識水平有限，對土地整治情況不了解，從而不配合權屬調(diào)整工作甚至故意為難工作人員的情況時有發(fā)生，這樣就會激化雙方矛盾，從而影響工作進度。因此，這就需要發(fā)揮政府的主導作用，各級政府一定要充分認識到農(nóng)村土地整治及其權屬調(diào)整的艱巨性和復雜性。同時，實現(xiàn)農(nóng)村土地整治權屬調(diào)整的任務，不能只局限于農(nóng)村內(nèi)部，要引導社會各方面力量共同參與農(nóng)村整治，使農(nóng)村土地整治成為全社會共同行動。社會各界要互相配合，搞好服務，形成合力，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為農(nóng)村土地整治及其權屬調(diào)整工作出力、出技術、出智慧。要組織機關、團體、企事業(yè)單位參加到土地整治及其權屬調(diào)整過程中，保障農(nóng)村土地整治工作的順利實施。

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