◎ 王 丹

一、概念背景和發(fā)展歷程

（一）概念背景

在介紹中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)之前，需要辨識幾個基本概念：自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)。

自由貿(mào)易區(qū)（英文為Free Trade Area，簡稱FTA）是指成員國之間通過簽訂自由貿(mào)易協(xié)定而確定的特定區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)成員國之間通過減少貿(mào)易和關(guān)稅壁壘，增加彼此的商品和服務(wù)貿(mào)易①。因此， FTA是至少兩個國家之間、不同關(guān)稅區(qū)域之間，在投資、貿(mào)易等方面做出的特殊安排。比如，中韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定、中澳自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定等。中國已經(jīng)與22個國家和地區(qū)簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定。

自由貿(mào)易園區(qū)（英文為Free Trade Zone，簡稱FTZ）是在一國境內(nèi)關(guān)境以外，劃出特定區(qū)域，區(qū)域內(nèi)企業(yè)能夠在貿(mào)易和投資等方面享有比世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定更加優(yōu)惠的安排。FTZ作為自由港口的一種形式，最先設(shè)立于2000多年以前，在之后的過程中，F(xiàn)TZ的概念和形式發(fā)生了很大變化。但隨著國際貿(mào)易和貨物運輸?shù)母咚僭鲩L，F(xiàn)TZ作為一種商業(yè)政策和開放舉措，已經(jīng)在全球遍地開花。統(tǒng)計顯示，1999年全球有116個國家和地區(qū)累計設(shè)立了超過3000個FTZs，提供了4300萬個就業(yè)崗位②。中國第一個FTZ是上海的外高橋保稅區(qū)。

自由貿(mào)易試驗區(qū)屬于新事物，目前并沒有英文名稱與之相對應(yīng)。根據(jù)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（英文為China(Shanghai) Pilot Free Trade Zone）的實踐，自由貿(mào)易試驗區(qū)是兼具FTA與FTZ性質(zhì)的特殊自由貿(mào)易園區(qū)，是在一國境內(nèi)的FTZ范圍內(nèi)，實踐著FTA的內(nèi)容，所以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是FTA與FTZ的結(jié)合。

自貿(mào)試驗區(qū)就是在自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)試驗自由貿(mào)易區(qū)（FTA）的內(nèi)容，主要包括兩個方面的銜接：一是銜接國際貿(mào)易規(guī)則，尤其是以美國為主導(dǎo)的TPP和TTIP的兩個貿(mào)易關(guān)系。在美國主導(dǎo)的國際貿(mào)易規(guī)則，中國如何才能適應(yīng)這些規(guī)則？目前，中國和美國正在進(jìn)行的BIT談判，如何為BIT談判提供技術(shù)支撐？對上述問題，沒有現(xiàn)成的答案，只有通過實踐來檢驗。為此，中國需要劃出一塊試驗田，即通過自由貿(mào)易試驗區(qū)的形式進(jìn)行探索和驗證。第二個銜接是政府職能轉(zhuǎn)變，中國需要改變現(xiàn)有的政府職能，逐漸與國際通行規(guī)則接軌。轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府的管理模式，也要尋找一塊試驗田。在此背景下，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)醞釀成立。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是中國政府設(shè)立在上海的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，位于浦東境內(nèi)，屬中國自由貿(mào)易區(qū)范疇③。

（二）發(fā)展歷程

2013年9月29日中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式成立，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。外高橋保稅區(qū)，1990年中國批復(fù)設(shè)立的國內(nèi)第一個保稅區(qū)（10平方公里）；外高橋保稅物流園區(qū)，2003年中國批復(fù)設(shè)立的第一個保稅物流園區(qū)（1.03平方公里）；洋山保稅港區(qū)，2005年中國批準(zhǔn)設(shè)立的第一個保稅港區(qū)（14.16平方公里）；浦東機場綜合保稅區(qū)，2009年批準(zhǔn)設(shè)立（3.59平方公里）。四個園區(qū)，共計28.78平方公里，是中國第一個開始實踐FTA內(nèi)容的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

2014年12月28日全國人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院擴展中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)區(qū)域（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”），將面積擴展到120.72平方公里。2014年12月31日，國務(wù)院批復(fù)同意中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域，涵蓋陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)、張江高科技片區(qū)，新增面積91.94平方公里。同日，國務(wù)院也批準(zhǔn)了廣東、天津和福建自貿(mào)試驗區(qū)，加上上海自貿(mào)區(qū)，在全國形成“1+3”的自貿(mào)試驗區(qū)布局。

截至2015年6月，上海自貿(mào)區(qū)共聚集2.6萬家企業(yè)，其中掛牌后新設(shè)企業(yè)1.95萬家。新設(shè)企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)1.59家，外資企業(yè)4000多家，共匯集了近30萬從業(yè)人員。新增企業(yè)中，貿(mào)易類比重47.3%，服務(wù)類40.8%。2014年，上海自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)工商稅收570億元，完成進(jìn)出口總額7600億元（占上海的四分之一，其中進(jìn)口超過上海三分之一），完成商品銷售額13800億元，工商稅收、商品銷售額占全國113個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域總額的比重超過50%④。

二、上海自貿(mào)區(qū)的探索和創(chuàng)新

自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立以來，切實把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)、把防范風(fēng)險作為重要底線、把企業(yè)作為重要主體。經(jīng)過一年多的探索實踐，自貿(mào)試驗區(qū)著力推進(jìn)四個領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，以負(fù)面清單為核心的投資管理制度已經(jīng)建立，以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度平穩(wěn)運行，以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度基本確立，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的事中事后監(jiān)管制度基本形成。在建立與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架上，取得了重要的階段性成果。

（一）探索負(fù)面清單管理模式，創(chuàng)新投資管理制度

1.落實“準(zhǔn)入前國民待遇”加“負(fù)面清單”管理制度

核心內(nèi)容是對“負(fù)面清單”之外領(lǐng)域的外商投資，取消投資項目核準(zhǔn)和企業(yè)合同章程審批，改為備案管理。之前，我們國家對外商投資實施的是全面審批制，若要取消“審批”改為“備案”，必須更改現(xiàn)行法律中的“審批”條款。因此，三部外商投資法律（《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《中外合資企業(yè)經(jīng)營法》）在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)暫停實施。為此，上海自貿(mào)區(qū)制定了中國第一張“負(fù)面清單”，即“外商投資準(zhǔn)入特別管理措施”。2013年的負(fù)面清單有190項的特別管理措施，2014年是139項，2015年國家層面發(fā)布的適用于四個自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單包含122項。

新設(shè)的外商投資企業(yè)80%以上是通過備案制形式入駐自貿(mào)區(qū)的，另有不足20%的外商投資企業(yè)是通過審批形式進(jìn)入，需要審批的是一些比較特殊的行業(yè)和領(lǐng)域，比如金融等。負(fù)面清單就是要告訴外商投資者，哪些領(lǐng)域是禁止進(jìn)入的，哪些領(lǐng)域是需要通過審批才能進(jìn)入的，除此之外都可以進(jìn)入。

2.改革商事登記制度，已經(jīng)基本實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的復(fù)制推廣

（1）一是注冊資本由“實繳制”改為“認(rèn)繳制”，這是上海自貿(mào)區(qū)首個可復(fù)制的經(jīng)驗，2014年2月28日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》。該《決定》自2014年3月1日起施行?！稕Q定》的第一項內(nèi)容便是放寬注冊資本登記條件，注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制。《決定》取消了公司登記管理條例等行政法規(guī)對注冊資本最低限額、股東出資繳付期限、首期出資比例和貨幣出資比例的限制，將注冊資本實繳登記改為認(rèn)繳登記，實收資本不再作為公司登記事項，公司登記無需提交驗資證明；同時依照公司法規(guī)定，保留了募集設(shè)立的股份有限公司設(shè)立登記時提交驗資證明的規(guī)定⑤。

（2）企業(yè)注冊由“由先證后照”改為“先照后證”?！跋茸C后照”原來有前置審批要求的，企業(yè)在注冊時應(yīng)該事先提供前置審批的批件，核定后才可以設(shè)立公司或企業(yè)?！跋日蘸笞C”允許企業(yè)先設(shè)立，若要開展需要審批的業(yè)務(wù)，再行審批。同時，自貿(mào)試驗區(qū)還取消了很多前置審批的事項。

（3）啟動由“工商年檢”改為“年度報告公示”。這一經(jīng)驗也已經(jīng)推廣至全國。實行企業(yè)年度報告公示制度后，企業(yè)無需再到工商部門提交書式資料，僅需登錄信用信息系統(tǒng)，并根據(jù)提示填寫相應(yīng)項目即可自行完成年度報告信息申報操作，便利性大大提高。

另外，上海自貿(mào)區(qū)還有幾個商事登記制度的創(chuàng)新。一是統(tǒng)一營業(yè)執(zhí)照，即由原來的14種營業(yè)執(zhí)照（內(nèi)資、外資、合資及不同區(qū)域的）統(tǒng)一為一種。二是企業(yè)準(zhǔn)入的“單一窗口”，即自貿(mào)區(qū)建立了企業(yè)準(zhǔn)入單一窗口工作機制，企業(yè)只需按規(guī)定提供一個表格，通過一個窗口提交申請材料，實現(xiàn)外商投資項目核準(zhǔn)（備案）、企業(yè)設(shè)立和變更審批（備案）等行政事務(wù)的一門式辦理。

3.改革境外投資管理制度，由“審批制”改為“備案制”

注冊在上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)的境外投資，由審批制改為備案制為主的管理方式。截止到2015年6月底，上海自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的境外投資項目共計117億美元。

（二）深化貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，提高貿(mào)易便利化水平

1.創(chuàng)新“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度

海關(guān)方面，試點憑艙單“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”（核心創(chuàng)新）、“分送集報、自行運輸”，“批次進(jìn)出、集中申報”等模式，探索“自動審放、自主報稅、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、優(yōu)化查驗”等便利化措施。所謂“先入?yún)^(qū)，后報關(guān)”，是指將貨物先運到工廠進(jìn)行儲存、加工、或生產(chǎn)，然后再辦理報關(guān)手續(xù)。較原來的“先報關(guān)，后入?yún)^(qū)”通關(guān)模式，“先入?yún)^(qū)，后報關(guān)”的通關(guān)效率極大提升，企業(yè)可節(jié)省貨物等待報關(guān)時間，以及因此而產(chǎn)生的物流、倉儲成本。據(jù)測算，新模式下企業(yè)貨物入?yún)^(qū)通關(guān)時間可縮短兩至三天，倉儲及物流成本平均減少10%⑥。

檢驗檢疫方面，試行“進(jìn)境檢疫、適當(dāng)放寬檢驗”（核心創(chuàng)新）、“即查即放、快檢快放”等查驗?zāi)Ｊ剑㈩A(yù)檢驗、采信第三方機構(gòu)檢驗結(jié)果、經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者互認(rèn)制度等創(chuàng)新舉措。在海關(guān)特殊監(jiān)管圍網(wǎng)區(qū)內(nèi)是一線，出了圍網(wǎng)入境是二線，一線的圍網(wǎng)之內(nèi)是放開的，二線入境要管住，區(qū)內(nèi)的運作是自由的，采取的是分線運作，在一線內(nèi)強調(diào)“進(jìn)境檢疫、適當(dāng)放寬檢驗”。

2.推進(jìn)貨物狀態(tài)分類管理制度

原來在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)，進(jìn)出口貿(mào)易的貨物在海關(guān)報關(guān)后的運作是不便捷的。為了推動內(nèi)外貿(mào)易一體化，幫助企業(yè)利用國際國內(nèi)兩種資源一體化運作，自貿(mào)區(qū)提出了“貨物分類監(jiān)管”的概念。分類監(jiān)管的理念來自美國海關(guān)監(jiān)管，即將貨物狀態(tài)分為保稅貨物、非保稅貨物和口岸貨物。上海自貿(mào)區(qū)采用“分類監(jiān)管、分賬管理、標(biāo)識區(qū)分、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、實貨監(jiān)控”的監(jiān)管模式，實行同倉存儲，推動企業(yè)內(nèi)外貿(mào)一體化運作。

3.探索建立國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度

國際貿(mào)易“單一窗口”，即跟國際貿(mào)易相關(guān)的監(jiān)管部門的信息通過一次性單一窗口進(jìn)行錄入處理后，再反饋給貿(mào)易企業(yè)?！皢我淮翱凇蹦Ｊ剑岣吡似髽I(yè)的貿(mào)易便利化水平。2014年，在上海自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)完成了口岸環(huán)節(jié)的單一窗口；2015年，“上海國際貿(mào)易單一窗口1.0版”正式上線運行。它包括了企業(yè)的資質(zhì)申請、資質(zhì)辦理、貿(mào)易許可、稅費結(jié)算、信息查詢等功能。國際貿(mào)易單一窗口管理制度推動監(jiān)管部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，企業(yè)通過單一窗口一次性遞交標(biāo)準(zhǔn)化電子信息，處理結(jié)果也由單一窗口反饋。

（三）深化金融制度創(chuàng)新，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展

在國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確：在風(fēng)險可控的前提下，在人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件進(jìn)行先行先試，并探索面向國際的外匯管理改革試點。

隨后，一行三會（中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會）先后共計發(fā)布了51條實施意見。之后，人民銀行上海分行和上海地方銀證機構(gòu)也出臺了很多實施細(xì)則，以便政策落實和實施。比如，人民銀行上海分行出臺了一系列實施細(xì)則，包括開展跨境人民幣支付業(yè)務(wù)、擴大人民幣跨境使用、放開小額外幣存款利率上限、反洗錢和反恐怖融資、外匯管理措施、分賬核算業(yè)務(wù)、分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險審慎管理、分賬業(yè)務(wù)境外融資政策等，特別是通過建立自由貿(mào)易賬戶體系，實行分賬核算、封閉管理，形成“分類別、有管理”的資本項目可兌換的操作模式。

金融制度創(chuàng)新的基本框架已經(jīng)確立，其中核心的內(nèi)容是自由貿(mào)易賬戶，即FT賬戶。通過FT賬戶的分賬核算，形成分類別、有管理的資本項目可兌換的操作模式。目前，上海自貿(mào)區(qū)的FT賬戶對境外賬戶的進(jìn)出是自由流動的，跟其他的FT賬戶的流動也是自由的，但是跟國內(nèi)的其他賬戶是按照跨境業(yè)務(wù)管理的。這樣，有助于實現(xiàn)國內(nèi)、國外資金的有限滲透。

自由貿(mào)易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等五個方面，形成了上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新框架，上海自貿(mào)區(qū)的金融服務(wù)功能不斷增強。

需要明確的是，上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的核心目的是為該區(qū)域內(nèi)投資貿(mào)易的便利和服務(wù)實體經(jīng)濟，并不是單純地為了金融創(chuàng)新而創(chuàng)新，更不是為了建立一個離岸金融市場。自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新是為了自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實體經(jīng)濟和投資貿(mào)易便利化提供配套和服務(wù)。

（四）加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新政府管理方式

1.社會信用體系，重點是建立完善與信用信息、信用產(chǎn)品使用有關(guān)的一系列制度。

2.企業(yè)年報公示制度和經(jīng)營異常名錄制度，重點是與注冊資本認(rèn)繳制等工商登記制度改革配套，運用市場化、社會化的方式對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。報告公示制度已經(jīng)形成。

3.信息共享和綜合執(zhí)法制度，重點是建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)區(qū)信息共享和服務(wù)平臺，實現(xiàn)各管理部門監(jiān)管信息的歸集、應(yīng)用和共享，并建立各部門聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)調(diào)合作機制。目前，上海自貿(mào)區(qū)信息共享平臺匯集了中央到地方34個監(jiān)管部門的800萬條相關(guān)監(jiān)管信息。通過信息共享平臺，預(yù)期達(dá)到縱向（比如，海關(guān)條線）信息通暢，橫向（海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)等之間）信息共享。比如，一個監(jiān)管部門可以在該平臺上查到目標(biāo)企業(yè)在另外監(jiān)管部門的信息，工商部門可以通過該平臺查詢該公司在海關(guān)、稅務(wù)等部門的監(jiān)管記錄。

4.社會力量參與市場監(jiān)督制度，重點是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與專業(yè)服務(wù)機構(gòu)在行業(yè)準(zhǔn)入、認(rèn)證鑒定、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的作用。比如，在抽查企業(yè)年度報告中，上海自貿(mào)區(qū)管委會通過政府購買服務(wù)的方式，委托會計師事務(wù)所共同審查，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督作用。另外，上海仲裁中心為上海自貿(mào)區(qū)制定了符合國際規(guī)則的“自貿(mào)試驗區(qū)仲裁規(guī)則”，充分發(fā)揮了第三方機構(gòu)的作用。

5.安全審查制度，重點是建立自貿(mào)試驗區(qū)在外資企業(yè)準(zhǔn)入階段協(xié)助國家有關(guān)部門進(jìn)行安全生產(chǎn)審查的工作機制。2015年4月8日，國務(wù)院正式發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》⑦。

6.反壟斷審查制度，重點是探索自貿(mào)試驗區(qū)在經(jīng)營者集中、壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位等方面參與反壟斷審查的制度安排。

（五）以擴大開放為契機，提升服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展水平

上海自貿(mào)區(qū)擴大開放措施，兩批共計54條。2013年9月底，國務(wù)院《總體方案》（附件：服務(wù)業(yè)擴大開放措施），擴大開放金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社會服務(wù)等6個領(lǐng)域、18個行業(yè)和23條措施。2014年6月底，國務(wù)院《進(jìn)一步擴大開放的措施》批復(fù)含31條措施，涉及服務(wù)業(yè)領(lǐng)域14條、制造業(yè)領(lǐng)域14條，采礦業(yè)領(lǐng)域2條，建筑業(yè)領(lǐng)域1條。

據(jù)上海自貿(mào)區(qū)管委會統(tǒng)計，在第一批開放的23條措施中，已經(jīng)有800多個企業(yè)（項目）落地。2014年又有60多個項目落地。

擴大開放措施中，暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入限制。本質(zhì)上，就是某些原來外資不能投資的領(lǐng)域，現(xiàn)在可以投資進(jìn)入了，某些原來不能控股的，現(xiàn)在可以控股，某些原來不可以獨資的，現(xiàn)在可以獨資了。

（六）法制保障，法制化建設(shè)邁上新臺階

國家層面提供法治保障。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，國家暫時調(diào)整實施外資企業(yè)法等4部法律、17部行政法規(guī)、3部國務(wù)院文件、3部國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章。另外，國家部委層面出臺了一批支持文件和政策措施。

上海市層面加強地方立法。2014年8月1日《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，市政府及相關(guān)部門和中央駐滬機構(gòu)也發(fā)布了一系列的配套文件?！稐l例》共9章，57條，包括管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法制環(huán)境等方面，對自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)進(jìn)行了全面的規(guī)范，可以說自貿(mào)試驗區(qū)在法制化建設(shè)上邁上了新的臺階。上海自貿(mào)區(qū)立足打造國際化、法制化和市場化的營商環(huán)境?！稐l例》的頒布和實施，意味著上海自貿(mào)區(qū)在法制化建設(shè)上邁上新臺階。

三、上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗成果的復(fù)制推廣

上海自貿(mào)區(qū)成立以來，以制度創(chuàng)新為核心，形成了可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，取得了一系列成果，為在全國范圍內(nèi)深化改革和擴大開放探索了新途徑、積累了新經(jīng)驗。對試驗取得的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國。

（一）在復(fù)制推廣方面，切實貫徹落實好65號精神

在深入推進(jìn)投資管理、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管四個領(lǐng)域制度創(chuàng)新的過程中，已經(jīng)形成了一批可復(fù)制、可推廣的試點政策，2014年10月以前已經(jīng)有27項改革事項先后在全國或部分地區(qū)復(fù)制推廣。2014年12月21日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》，進(jìn)一步明確，上海自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制可推廣的改革試點經(jīng)驗，原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設(shè)事項外，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國范圍內(nèi)推廣的要推廣到全國。

在該文件中，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項有29項（見表1），各省市借鑒推廣改革事項有6項（見表2）。29項中，投資管理領(lǐng)域的有9項，貿(mào)易便利化的有5項，金融領(lǐng)域的4項，服務(wù)業(yè)開放的5項，事中事后監(jiān)管的6項。還有在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣的6項。

（二）在政府職能轉(zhuǎn)變等方面，結(jié)合實際加大自主改革的力度

總書記全國兩會期間，提出 “希望自貿(mào)試驗區(qū)要大膽闖、大膽試，自主改革”。各地在不涉及法律調(diào)整和上海國際金融中心建設(shè)方面，自主改革的力度可以加大。自貿(mào)區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變與管理模式創(chuàng)新方面進(jìn)行了如下自主改革的事項，積累了可以復(fù)制推廣的先進(jìn)經(jīng)驗。

對外商投資的設(shè)立與變更方面，可以參照備案管理方式，采取“告知承諾+格式審批改革，簡化審批流程。

建立企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”方面，通過網(wǎng)上服務(wù)平臺，實現(xiàn)工商、稅收、質(zhì)監(jiān)、發(fā)改、商務(wù)等部門事務(wù)的統(tǒng)一收件、網(wǎng)上辦事、統(tǒng)一發(fā)證。

在健全和完善社會信用體系方面，可以依托上海市公共信用信息服務(wù)平臺，建立子平臺，并探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯(lián)動獎懲的信用管理模式。

推進(jìn)信息共享服務(wù)平臺建設(shè)方面，實現(xiàn)相關(guān)管理部門監(jiān)管信息的歸集應(yīng)用和服務(wù)共享，促進(jìn)跨部門的聯(lián)合監(jiān)管

建立綜合執(zhí)法體系方面，通過建立各執(zhí)法部門的聯(lián)勤聯(lián)動系統(tǒng)和網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)，形成綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)動執(zhí)法機制。浦東新區(qū)政府已經(jīng)成立綜合執(zhí)法局，將各個部門的執(zhí)法整合在一起，采用綜合執(zhí)法的管理模式。

表1 國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)復(fù)制推廣的改革事項任務(wù)分工表

表2 各?。▍^(qū)、市）人民政府借鑒推廣的改革事項任務(wù)表

在鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督方面，重點是通過扶持引導(dǎo)、購買服務(wù)、制定標(biāo)準(zhǔn)等制度安排，支持行業(yè)協(xié)會、中介組織、專業(yè)機構(gòu)等參與市場監(jiān)督。

另外，還可以在政府管理中的“競爭中立”、“透明度”、“投資者權(quán)益保護(hù)”等方面加大探索創(chuàng)新的力度。

四、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程已經(jīng)過半，其在加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴大投資領(lǐng)域開放等方面開創(chuàng)出了累累碩果。但上海自貿(mào)區(qū)在探索深化改革和擴大開放的過程中，遇到的問題也是層出不窮。因為自貿(mào)區(qū)改革內(nèi)容涉及多個方面，遇到的問題和挑戰(zhàn)也是多方面的。為了將問題具體化，本文將針對上海自貿(mào)區(qū) “加快職能轉(zhuǎn)變”中遇到的問題和挑戰(zhàn)展開，提出的發(fā)展建議也是以“加快政府職能轉(zhuǎn)變”的問題為依據(jù)的。

國務(wù)院《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《深化方案》），對上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)后，第二階段深化改革開放做出明確部署。之所以選擇“加快政府職能轉(zhuǎn)變”的內(nèi)容，是因為《深化方案》共有25項主要任務(wù)和措施，其中12項屬于“加快政府職能轉(zhuǎn)變”的內(nèi)容。作為自貿(mào)區(qū)改革的核心內(nèi)容之一，政府職能轉(zhuǎn)變中還存在哪些困難和障礙？如何對照《深化方案》要求進(jìn)一步推進(jìn)？筆者曾圍繞該主題先后多次召集參與自貿(mào)區(qū)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、相關(guān)政府部門的調(diào)研座談會，針對政府職能轉(zhuǎn)變的問題逐一討論，逐步解決，現(xiàn)將實踐中的突出問題和建議梳理如下。

（一）開放領(lǐng)域上：擴大開放措施“有政無策”，缺乏與之配套的操作規(guī)范

人民幣跨境雙向資金池有助于銀行幫助企業(yè)在規(guī)則體系下實現(xiàn)境外平臺、自貿(mào)區(qū)平臺和傳統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)資金自由調(diào)度，但通過資金池流入的資金，會計怎么記錄？稅怎么計算？資金在境內(nèi)產(chǎn)生的利息歸屬于境外，還是境內(nèi)？這些開放后的后續(xù)操作問題需要進(jìn)一步規(guī)范，只有規(guī)范清楚了，企業(yè)才能真正地敢用，才能真正發(fā)揮人民幣雙向資金池的作用。

類似的問題在商業(yè)保理領(lǐng)域也有出現(xiàn)。比如，很多融資租賃公司是基于“兼營保理業(yè)務(wù)”入駐，但目前尚無對保理業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍有明確規(guī)定，致使公司無法開展業(yè)務(wù)。表面上看，這是一個與政府職能轉(zhuǎn)變沒有直接關(guān)系的問題，但本質(zhì)上這正是自貿(mào)區(qū)政府在負(fù)面清單管理模式中遇到的重要挑戰(zhàn)，即對政府部門事中事后的專業(yè)化管理能力提出很高的要求，需要由國際會計師協(xié)會、商業(yè)保理協(xié)會等專業(yè)化組織共同參與操作規(guī)范的制定和企業(yè)運行的監(jiān)督管理。

（二）協(xié)調(diào)機制上：自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的多項審批權(quán)集中在不同層面的部委或委辦中，企業(yè)審批流程更加復(fù)雜

雖然擴大開放措施已經(jīng)出臺，但相對應(yīng)的審批權(quán)限并沒有配套，醫(yī)療機構(gòu)、旅行社、工程建筑設(shè)計企業(yè)等，與區(qū)外的企業(yè)一樣，均需在主體設(shè)立完成前后向行業(yè)主管部門申請辦理經(jīng)營資質(zhì)。因此，區(qū)內(nèi)企業(yè)的審批流程（多出“自貿(mào)區(qū)”審核環(huán)節(jié)）更復(fù)雜、審批時間更長，自貿(mào)區(qū)承諾大打折扣，投資者積極性受挫。

比如，醫(yī)療機構(gòu)用地與自貿(mào)區(qū)土地性質(zhì)不符，項目無法落地，企業(yè)陷入了漫長的等待。建筑企業(yè)及其員工從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證的問題，企業(yè)被卡在員工從業(yè)資格認(rèn)證的環(huán)節(jié)，無法投入運營。旅游行業(yè)：中外合資旅行社經(jīng)營滿兩年才能取得出境游資質(zhì)，但在注冊時沒有將該條件告知企業(yè)。

（三）科技創(chuàng)新體制上：科技創(chuàng)新型金融服務(wù)企業(yè)面臨著金融牌照、VIE之外的出路等一系列新問題

自貿(mào)區(qū)作為改革開放的典范，吸引了一批科技創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)企業(yè)入駐，他們當(dāng)中有一批屬于互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)。其中有部分企業(yè)具有外資背景，在自貿(mào)區(qū)設(shè)立后仍然無法享受貼息等國民待遇，金融牌照的問題仍然是瓶頸。雖然是上海的企業(yè)，但在自貿(mào)區(qū)、在上海卻拿不到（PE）牌照，不得不轉(zhuǎn)戰(zhàn)外地。另外，具有外資背景的企業(yè)除了VIE之外，目前尚無其他出路，自貿(mào)區(qū)可否在給互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的牌照和出路上先行先試，給予新型企業(yè)新的出路？

與《總體方案》相比，新的改革開放《深化方案》對政府職能轉(zhuǎn)變提出了明確的“深化科技創(chuàng)新體制機制改革”要求，而這一要求與自貿(mào)區(qū)的新型創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的需求向匹配，但在目前的自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變中尚未將該項內(nèi)容納入其中。

（四）政務(wù)人員的服務(wù)水平和能力上：自貿(mào)區(qū)政務(wù)人員的服務(wù)認(rèn)知和能力有待進(jìn)一步提升

首先，雖然負(fù)面清單管理方式已經(jīng)成為政府服務(wù)企業(yè)的主導(dǎo)方式，但在實際操作過程中，有不少政務(wù)人員仍然具有“坐等企業(yè)上門”和“審查”的工作方式慣性。其次，自貿(mào)區(qū)政策出臺頻繁，不少窗口服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平?jīng)]有保持同步更新，業(yè)務(wù)熟練水平不夠，降低了企業(yè)的辦事效率。再次，如何用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)維持自貿(mào)區(qū)內(nèi)“老企業(yè)”，減少企業(yè)運作和管理成本，也是對自貿(mào)區(qū)政務(wù)人員水平和能力的一大挑戰(zhàn)。

區(qū)別于其他三個自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)是在原有園區(qū)基礎(chǔ)上組建成立的，因此有一批優(yōu)質(zhì)的在位企業(yè)，其中既有外資公司，也有民營企業(yè)和國有企業(yè)，如果通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和體制創(chuàng)新，保持在位企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，讓在位企業(yè)同樣享受到改革開放的成果，繼續(xù)為上海發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)，是需要引起上海自貿(mào)區(qū)政府重視的問題。

五、上海自貿(mào)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展建議

以下主要在BIT高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則導(dǎo)向、國際優(yōu)秀政府經(jīng)驗導(dǎo)向、地方政府存在問題導(dǎo)向和企業(yè)發(fā)展需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理。

（一）放寬市場準(zhǔn)入與細(xì)化配套政策方案同步進(jìn)行，打通政策落地的“最后一公里”

根據(jù)BIT高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則，第三版負(fù)面清單已經(jīng)推出。參照外資負(fù)面清單，在擴容后的自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先建立內(nèi)外資一致的市場準(zhǔn)入制度。自貿(mào)區(qū)根據(jù)匹配度，分行業(yè)、分條目逐一細(xì)化和出臺配套政策方案，將政策透明化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任主體明確化，打通開放政策落地的“最后一公里”。

（二）簡政放權(quán)，建立政策落實協(xié)調(diào)機制，實施國際人才資格的雙向認(rèn)證

在“國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度”的框架下，建議國家部委、上海市委辦及行業(yè)主管部門將一些非重大問題的審批權(quán)限下放到自貿(mào)區(qū)，以實現(xiàn)切實簡化審批流程和縮短企業(yè)等待時間。一些無法下放的審批權(quán)，則需要建立聯(lián)通各審批部門的協(xié)調(diào)機制，將協(xié)調(diào)任務(wù)落實到具體部門，避免讓企業(yè)疲于東奔西走，或是苦苦等待。在自貿(mào)區(qū)大環(huán)境下，實施國際人才和海外人才資格的雙向認(rèn)證，或者首先推行自貿(mào)區(qū)對國際人才的單向認(rèn)證。

（三）建立柔性化的問題協(xié)商和解決機制，協(xié)同科創(chuàng)中心建設(shè)，先行先試解決自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新企業(yè)的“新問題”

建議自貿(mào)區(qū)政府建立與自貿(mào)區(qū)企業(yè)之間的定期溝通和重大問題不定期溝通協(xié)商機制，針對自貿(mào)區(qū)新創(chuàng)企業(yè)出現(xiàn)的“新問題”，建立柔性化的問題解決機制，有針對性地解決新型企業(yè)面臨的“新問題”。另外，尚有一些企業(yè)存在特殊問題需要解決，建議采用柔性化的方法解決和處理，以便清除企業(yè)開辦和正常運營的障礙。

（四）“以服務(wù)企業(yè)生命周期為導(dǎo)向”，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政務(wù)服務(wù)企業(yè)化，不斷提升政府的專業(yè)化服務(wù)能力

政務(wù)部門需要改變事前“審批”的工作方式，為企業(yè)開辦的事前、事中和事后提供高效的服務(wù)。窗口的受理人員需要通過定期和不定期培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)能力，為企業(yè)提供準(zhǔn)確的辦事流程和相關(guān)信息咨詢。根據(jù)國際經(jīng)驗，將部門可以進(jìn)行市場化運作的政府職能，進(jìn)行企業(yè)化模式運營。建議根據(jù)企業(yè)的階段性需求，成立“國際關(guān)系有限公司”、“中小企業(yè)服務(wù)有限公司”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金公司”等，公司的性質(zhì)可以是國有或是混合所有制。將部門政府服務(wù)職能進(jìn)行公司化運作，可以提升政務(wù)服務(wù)的專業(yè)化水平和質(zhì)量，真正起到促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)企業(yè)的作用。

（五）發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會和商會的專業(yè)能力，鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督，建立第三方信用評估系統(tǒng)

借鑒新加坡政府成功經(jīng)驗，建立一套中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的市場化第三方信用評估系統(tǒng)。充分發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會和商會的專業(yè)能力，培育一批有能力承接市場監(jiān)督事項的社會組織。行業(yè)協(xié)會和商會在自律的基礎(chǔ)上，參與政府事中事后監(jiān)管，由自貿(mào)區(qū)政府列出可以參與監(jiān)管的范圍，然后選擇一批具有影響力和公信力的社會組織參與市場監(jiān)管。

六、結(jié)束語

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則、深化改革和擴大開放的重大戰(zhàn)略舉措。從國際影響上，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展涉及中國在新國際貿(mào)易體系中的角色定位；宏觀上，涉及中國法律、法規(guī)、政策、體制機制、政府職能和架構(gòu)改革；中觀上，涉及區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)部門優(yōu)化升級；微觀上，涉及企業(yè)方方面面和工作人員的一舉一動。因此，嘗試用一篇文章來描繪上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展，很難在全面和深入之間進(jìn)行合理權(quán)衡。鑒于作者對上海自貿(mào)區(qū)的了解，僅從其在制度創(chuàng)新取得的成果、復(fù)制推廣情況進(jìn)行了梳理；在問題和建議部分，僅從“加快政府職能轉(zhuǎn)變”的方面進(jìn)行了分析和闡釋。

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程已經(jīng)過半，相對于國家改革決心和自貿(mào)區(qū)建設(shè)實踐，我們在自貿(mào)區(qū)方面的理論研究卻顯得捉襟見肘，甚至一些基本的概念和理論還未澄清，更談不上指導(dǎo)自貿(mào)區(qū)建設(shè)實踐。為此，需要廣大學(xué)者關(guān)注自貿(mào)區(qū)，研究自貿(mào)區(qū)，爭取能為中國深化改革和擴大開放提供堅實的理論支撐和科學(xué)的政策建議。

注釋：

①Wikipedia, Free Trade Area, https://en.wikipedia.org/wiki/Free_trade_area

②上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院,上海發(fā)展研究院.全球100個自由貿(mào)易區(qū)概覽（上）[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2013,12.

③中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)官網(wǎng).什么是中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)？http://www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx?NID=6a441b33-45d8-45e1-956f-f1df348cc85c&CID=fb463223-5bcd-4907-ad64-2c7e294c767f&MenuType=2

④李兆杰.“中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新與復(fù)制推廣”，在上海財經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院的報告,2015年7月15日.

⑤海口晚報.注冊資本實繳制改為認(rèn)繳制,2014,3,1.

⑥上海招商網(wǎng).解讀上海自貿(mào)區(qū)“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”,2014,2,11.http://www.zhaoshang-sh.com/zimaoquzhuce/jiedu/2014/2-11/14211101121GK28CG941I5KABF8K31J.html

⑦中央人民政府網(wǎng)站.自貿(mào)區(qū)外商投資國家安全審查辦法發(fā)布,2015,4,20.