陳堯　王紫鸚　顧驊珊

摘 要：嘉興市水環(huán)境資源十分豐富，但隨著嘉興工業(yè)化、城市化進程的加快，大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和生活污水直接排入河道，造成河水水質(zhì)嚴(yán)重化、水污染問題已經(jīng)制約了嘉興市經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高。完善水環(huán)境質(zhì)量已成為當(dāng)務(wù)之急。本文主要是從嘉興水環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，通過對嘉興市公眾的調(diào)查，了解水污染治理中公眾參與的現(xiàn)狀，從而分析整理公眾參與的現(xiàn)實困境并提出對策，力圖改善嘉興市公眾參與水污染治理的不良現(xiàn)狀，以求達到全城治理水污染的效果。

關(guān)鍵詞：水污染治理；公眾參與；困境與對策

1 引言

自浙江省委十三屆四次全會，“五水共治”提出已經(jīng)有兩年時間。以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級，進一步推進水環(huán)境整治，這是推進浙江新一輪改革發(fā)展的關(guān)鍵之策。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，嘉興已成為長三角地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達城市。但與此同時，水體污染嚴(yán)重，水環(huán)境狀況日益惡化，水資源供需矛盾尖銳，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的切身利益，也影響了經(jīng)濟、社會與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。緩解水環(huán)境這一瓶頸制約，是嘉興經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要解決的重大問題。水污染治理迫在眉睫，而公眾參與凝聚了社會大眾的智慧，結(jié)合目前已有的治理案例以及其他地區(qū)等公眾參與制度對于治理效果的分析，充分說明公眾參與能提高市民節(jié)約水保護水資源的意識，更有效地提高政府的決策效率，對促進治理水污染規(guī)劃、決策的科學(xué)化、合理化具有積極作用，通過公眾參與可以對相關(guān)政策的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，保證政策執(zhí)行的有效性。然而目前嘉興地區(qū)公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利還未能得到充分利用，存在諸多問題和矛盾，因為對公眾參與水環(huán)境治理的現(xiàn)實困境進行調(diào)查具有很重大的意義。

2 嘉興水污染現(xiàn)狀及特征分析

通過網(wǎng)上數(shù)據(jù)調(diào)查和嘉興市環(huán)境保護局的網(wǎng)站瀏覽，調(diào)查了解近年來水污染情況，了解各區(qū)域水污染的現(xiàn)狀，對比分析、明確嘉興地區(qū)水污染的現(xiàn)實狀況，為下面研究提供現(xiàn)實依據(jù)。

2.1 近年水質(zhì)明顯改觀，總體水質(zhì)仍然較差

據(jù)2014年嘉興市公布的《嘉興市2014年環(huán)境狀況公報》顯示（見圖1），2014年全市67個市控以上地表水監(jiān)測斷面水質(zhì)與2013年相比，Ⅲ類水質(zhì)斷面比例上升了1.5個百分點，Ⅳ類水質(zhì)斷面比例上升了5.9個百分點，Ⅴ類水質(zhì)斷面比例上升了4.5個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例下降了11.9個百分點，主要污染物高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷平均濃度同比分別下降了0.2%、10.8%、24.9%；飲用水源地水質(zhì)改善率為44.2%，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，全市跨行政區(qū)域交接斷面年度考核結(jié)果達到優(yōu)秀。雖然因“五水共治”進程的推進，嘉興市開展了大量水治理活動，使得水質(zhì)有明顯改善，然而總體來說，Ⅴ類以及劣Ⅴ類占了大部分，相比較其他地區(qū)，水質(zhì)水平依然嚴(yán)重低下，居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等仍然受到了危害。

圖 1 2014年市控以上地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)類別百分比

2.2 水污染源較多，防治較為困難

據(jù)水質(zhì)監(jiān)測資料可知，嘉興市水體污染主要以有機污染和氨氮污染為主[1]。調(diào)查其污染源主要來自三個方面：一是工業(yè)污水，近年來嘉興市尤其是周邊海寧縣、桐鄉(xiāng)縣等地區(qū)工業(yè)的發(fā)迅速，特別是印染、化工、織造業(yè)等排放污水污染水質(zhì)；二是城市生活污水，由于嘉興尚未建成城市污水處理廠，生活污水基本上是經(jīng)化糞池直接就近排入河道，或者經(jīng)合流管道或者經(jīng)雨水管道排入河道。而除生活污水外還有部份醫(yī)院含菌污水也未經(jīng)處理而直接排入河道。另外，城市人口逐年增長，造成了水資源污染加劇。三是農(nóng)業(yè)面源污染，嘉興市是浙江省主要產(chǎn)糧區(qū)之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來在本省有相當(dāng)?shù)谋壤?，因而化肥、農(nóng)藥使用比例越來越高 使用量越來越大，農(nóng)田灌溉和雨水，使殘留的有機物和農(nóng)藥直接排入河道。除此之外，嘉興畜牧業(yè)、漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)也很發(fā)達，據(jù)不完全統(tǒng)計，每年有大量畜禽糞便未經(jīng)處理排入水體，造成污染[2]。

另外，二次污染和上流水源污染也是原因之一。嘉興地勢較低，江蘇、湖州等地區(qū)的河流湖泊污水都流經(jīng)嘉興，而多年來積淀在河道內(nèi)的污染物已成為再生污染源，加上新增污染物，由于長期的河道淤泥抬高，河水流動減弱，影響了自凈能力，也加劇了河道的污染，污染度越來越嚴(yán)重。

3 嘉興公眾參與水污染治理的現(xiàn)狀及實施困境

為了了解嘉興公眾參與水污染治理現(xiàn)狀，我們對嘉興普通群眾關(guān)于公眾參與水污染治理的情況作了一份問卷調(diào)查。通過隨機發(fā)放問卷，共發(fā)出450份，其中回收并能夠使用的總共414份。本次調(diào)查者中共有56.52%的男生和43.48%的女生。其中，18歲以下的占9.42%，18到30歲的占74.64%，30到45歲的占9.42%，45歲以上的占6.52%。通過調(diào)查分析當(dāng)前公眾參與水污染治理存在的一些困境，現(xiàn)結(jié)果如下：

3.1 公眾參與污染治理缺乏完備的體系，需要政府鼓勵支持

在治理水污染過程中，無疑政府與群眾良好合作是最有效快捷的方法之一，然而在現(xiàn)實生活中，政府部門未設(shè)立完備的的環(huán)保規(guī)章制度，對外的公眾參與環(huán)保工作缺乏的規(guī)范化、制度化。使得公眾參與水污染治理的積極性下降，參與的公眾得不到鼓勵，作用未被充分發(fā)揮，使得公眾參與陷入真正的困境。

2006年施行的我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》，雖然對公眾參與的具體程序、方式、范圍和期限作了規(guī)定，但沒有明確公眾的主體地位，相關(guān)程序沒有賦予明確的法律效力，無法保障公眾的參與權(quán)。[3]

雖然自2009年1月1日起施行《浙江省水污染防治條例》中有一條關(guān)于公眾參與的規(guī)定：“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染和破壞水環(huán)境的行為進行檢舉”，然而并未有確切的規(guī)定保障公眾的檢舉會被政府部門重視，然而如果忽略采納公眾的意見將會大大打擊公眾積極性。因而公眾參與的法律地位沒有得到確定，公眾參與的意愿沒有得到法律的保護是其困境之一。

3.2 公眾參與作用未被足夠重視，公眾參與意識不足

雖然目前廣大群眾對于公眾參與治理水污染的作用基本打成一致共識，調(diào)查對象均認為公眾參與對于水污染治理有作用，且超過半數(shù)認為有相當(dāng)大的作用，但是由于受到長期思想影響，公眾都認為政府是水污染治理最主要的管理機構(gòu)，起到關(guān)鍵作用，而企業(yè)由于涉及到排污，因此也對水污染治理有一定關(guān)鍵作用，因此在對水污染的問題上仍然把公眾的作用放在這兩者之后，常常在遇到污染事件時會自然將責(zé)任推之這兩者，反映出公眾自覺主動保護環(huán)境意識還有待提高。

政府以及企業(yè)在處理相關(guān)問題時并未將公眾包括在內(nèi)，而普通公眾民主意識不高，很少主動參與決策和治理工作，公眾對于環(huán)保意識大都停留在節(jié)約用水，不亂倒垃圾入河等層次上，對于阻止社會不良現(xiàn)象等意識還很欠缺，使得公眾參與污染治理作用未被充分發(fā)揮。

3.3 公眾參與污染治理缺乏及時的信息支持，宣傳力度不夠

目前社會上公眾對于參與水環(huán)境治理的渠道了解甚少，除了一些宣傳較大的活動能被引起人們的注意、熟知外，幾乎沒有足夠明確的信息供人們主動了解到。然而公眾參與的渠道是存在的，嘉興市環(huán)保局早在2008年就積極探索建立公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督機制，例如：通過成立嘉興市環(huán)保支援者服務(wù)總隊、建立嘉興市節(jié)能減排志愿者先鋒服務(wù)隊、組建市民環(huán)保檢查團等形式加大公眾參與環(huán)保工作的力度；通過舉辦市民環(huán)保檢查團聽證會、環(huán)保志愿者參與飛行監(jiān)測和環(huán)保專管員參與企業(yè)環(huán)境監(jiān)管這幾個渠道擴大市民對環(huán)保工作的民主參與。然而這些環(huán)保組織對外的宣傳不能全部滿足環(huán)境治理的需要，更多地公眾并不知曉其存在，因為不能充分發(fā)揮組織的作用。

3.4 公眾參與環(huán)境治理渠道有效性不高，優(yōu)勢未充分發(fā)揮

公眾參與的內(nèi)容包含建議咨詢、舉報投訴、意見征求、問卷調(diào)查和環(huán)評公示板塊，但是建議咨詢、舉報投訴、意見征求和問卷調(diào)查板塊信息更新頻率低，只有環(huán)評公示更新及時。其中舉報投訴的公眾很少，又缺乏有效的反饋機制，公眾缺乏有效渠道了解投訴事件的處理進程；建議咨詢和意見征求板塊也沒有相應(yīng)的反饋機制，對公眾的意見和提出的建議不夠重視。因此，增加了公眾參與的成本，難以形成有效的公眾參與。[4]

對于如何發(fā)揮自身作用，即發(fā)揮公眾參與的作用，不少人反應(yīng)無從下手，有心無力，在身邊沒有合適便利的渠道進行參與。

從嘉興市環(huán)保局網(wǎng)站了解到的一些信息來看，很多關(guān)于水環(huán)境治理的活動都會有部分公眾的參與，例如2015月7月7日在秀洲區(qū)王店鎮(zhèn)開展的“五水共治”活動中，王店鎮(zhèn)選聘了一批社會威望高、群眾評價好、奉獻精神強的老黨員和老干部，對轄區(qū)河段治理情況和工程進度進行監(jiān)督，通過對水環(huán)境進行“巡視”，自發(fā)組成“治水聯(lián)盟”，開展的一些活動，如“水環(huán)境污染隨手拍”、認領(lǐng)“垃圾河”、“美麗鄉(xiāng)村馬拉松”健身跑等之外，很少有其他形式。雖然不斷在開展活動，然而關(guān)鍵的問題是這些渠道是不是有效，這些參與的方式是不是流于形式？而結(jié)束了這些活動之后又有多少人繼續(xù)關(guān)注河道污染問題，一旦涉及政績、利益等方面的問題，面對排污企業(yè)等一些外在的壓力，政府可能會不作為，或者不嚴(yán)格按照法律的要求去做，公眾的訴求和愿望有可能得不到持續(xù)有效的重視。

4 嘉興公眾參與水污染治理的對策建議

根據(jù)嘉興公眾在水污染治理中的現(xiàn)實困境，結(jié)合已有的水污染治理建設(shè)取得成功的城市，借取經(jīng)驗，提出了解決嘉興當(dāng)?shù)氐墓妳⑴c水污染困境的對策建議：一是完善相關(guān)法律規(guī)定，保障公眾參與權(quán)利；二是建立公眾參與機制，健全信息公開制度；三是提高公眾參與治理能力，培養(yǎng)水環(huán)境保護意識；四是拓寬公眾參與渠道，發(fā)揮公眾參與作用。

4.1 完善相關(guān)法律規(guī)定，保障公眾參與權(quán)利

公眾參與發(fā)揮作用的程度依賴與參與權(quán)相關(guān)的法律制度的建立和完善。所以必須通過行政立法把公民的參與權(quán)加以固定而成為法定權(quán)利。我國目前還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，只有個別單行法中有關(guān)于參與的零散規(guī)定，而且對參與的形式往往未作細致的程序性規(guī)定。雖然有些學(xué)者規(guī)定了“參與原則”，但仍然缺少法定化的參與程序、司法救濟等[5]。而目前已有的一些相關(guān)法律規(guī)定，如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國水法》等對于公眾參與的規(guī)定都是一些零散的條款，往往只是闡明了公眾擁有公眾參與的權(quán)利卻并未明確的公眾參與的主體地位，及其享有的權(quán)利和負擔(dān)的義務(wù)，因此需要建立完善的法律規(guī)定，來保障公眾參與權(quán)利的行使。

4.2 建立公眾參與機制，健全信息公開制度

公眾能夠有效參與的前提條件是水環(huán)境信息的公開化，健全的水資源信息公開制度是公眾知情權(quán)的保障，信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。只有先獲取充分、準(zhǔn)確、及時的水資源信息后才能理性準(zhǔn)確地發(fā)表自己的意見，提出自己的建議。

環(huán)境信息公開不是目的，而是推進公眾參與、實現(xiàn)環(huán)境民主、建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)和條件。新修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條明顯指出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”。這一重要表述的實質(zhì)就是公民環(huán)境權(quán)，即公民擁有環(huán)境方面的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[7]。

如果缺乏環(huán)境行政決策部門應(yīng)有的回應(yīng)和尊重，并且不能獲得相應(yīng)的司法救濟，那么，任何公眾參與的制度設(shè)計在最終意義上都屬于空中樓閣[6]。建立公眾參與機制，如群眾意見回應(yīng)制度，通過網(wǎng)絡(luò)和媒體定期公布所在流域的水質(zhì)檢測結(jié)果，讓市民更快捷、及時的了解和獲取信息，并給予反饋，通過對反饋信息的及時合理處理，讓信息不僅限于單方面交流而向雙向溝通轉(zhuǎn)變，參與到實時的水環(huán)境保護治理隊伍中。

4.3 提高公眾參與治理能力，培養(yǎng)水環(huán)境保護意識

在開展公眾參與活動前，首先要提高公眾的參與水環(huán)境治理的主人翁意識，通過政府部門以及社會公益組織的一些宣傳，讓公眾明白自身的權(quán)利，鼓勵公眾通過合理渠道表達自己愿望，提升對水環(huán)境的保護意識和節(jié)約意識，理解嘉興水污染治理的必要性和緊迫性，促使更多的公眾能夠參與到政府治理工作之中。

通過開展各種形式的水資源教育工作，提升公眾參與的能力與素養(yǎng)。比如利用校園，對廣大在校學(xué)生進行知識普及，提高青少年的水資源保護的素養(yǎng)；發(fā)揮社區(qū)資源，普及節(jié)水與科學(xué)用水知識，通過社區(qū)宣傳欄制作宣傳海報，定期舉行公眾參與技能的培訓(xùn)活動，提高大家的專業(yè)知識和技能，引導(dǎo)廣大公眾科學(xué)、有效地參與。

4.4 拓寬公眾參與渠道，發(fā)揮公眾參與作用

目前，公眾參與的形式只是單一的末端參與，而對于事前的參與力度嚴(yán)重不足[7]。應(yīng)建立多種公眾參與的形式，實現(xiàn)公眾的全過程參與，拓寬公眾參與水環(huán)境治理的渠道，使參與的形式更加多元化。例如，召開環(huán)境事務(wù)聽證會、審議會，充分重視公眾在聽證會中提出的意見，實現(xiàn)公民的決策參與；通過鼓勵在杭州灣水環(huán)境科學(xué)技術(shù)方面的研究在有關(guān)環(huán)境問題的政府管理機構(gòu)、決策機構(gòu)中給公眾代表提供一定席位[8]；隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，目前政府部門應(yīng)大力推行電子政務(wù)，充分利用網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品，大力推進如微信平臺、app等產(chǎn)品，而不僅僅局限于聽證會、信訪、社區(qū)宣傳、座談會、參與社會組織、協(xié)商以及投訴與申訴等。已知的政府微信平臺應(yīng)加大推廣力度，政府也可以更有效地發(fā)揮嘉興已有的民間環(huán)保組織作用，推進親民的方式激發(fā)公眾自發(fā)參與，讓廣大群眾能夠積極投身水污染治理。

參考文獻

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