最近，人力資源社會保障部發(fā)布了《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》（以下簡稱《報告》），這是中國社會保險主管部門第一次公開發(fā)布社會保險發(fā)展狀況的年度報告。

一、中國社會保險制度體系已經(jīng)初步確立，但尚未定型

《報告》顯示，經(jīng)過多年的制度建設，以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險五項制度為主干的社會保險制度體系已經(jīng)初步確立，使公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得基本保障，加上企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險等補充保險制度，構成了系統(tǒng)完備的社會安全網(wǎng)。社會保險制度模式逐步清晰，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險包括兩個主體制度，都是統(tǒng)賬結合模式，一個覆蓋正規(guī)就業(yè)者，單位和個人繳費，一個覆蓋未就業(yè)者和自雇者，個人繳費、政府補貼、集體補助，工傷保險、生育保險由單位繳納保險費，待遇包括治療工傷的醫(yī)療費用和康復費用、工傷補助或津貼、生育醫(yī)療費用和生育津貼等，失業(yè)保險由單位和個人共同繳納保險費，為失業(yè)人員支付不同期限的失業(yè)保險金。2011年開始實施的《社會保險法》對五項社會保險制度作了詳盡的規(guī)定，使社會保險成為國家法定的基本社會制度。

同時，也要看到，中國社會保險制度還沒有完全定型，尚有進一步優(yōu)化的空間。在養(yǎng)老保險方面，目前，職工養(yǎng)老保險采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，在基金運行上采取部分積累的形式?！秷蟾妗凤@示，2014年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入25310億元，總支出21755億元，如果扣除財政補貼收入部分，養(yǎng)老保險基金勉強保持當期收支平衡，主要是因為在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制下，老職工沒有養(yǎng)老金積累，對他們的養(yǎng)老承諾，在沒有特殊渠道補償?shù)那闆r下，只能動用現(xiàn)有的養(yǎng)老保險基金支付，因此，一些學者認為，現(xiàn)行的職工養(yǎng)老金制度實質上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制，有的主張在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎上借鑒一些國家的經(jīng)驗，實行名義賬戶制。但是，在實踐層面，中國政府建立部分積累制的方向并沒有改變，而且一直在進行做實個人賬戶的努力，不過，十八屆三中全會《決定》也提出，完善個人賬戶制度。筆者認為，互助共濟是基本養(yǎng)老保險的內在要求，建議在堅持統(tǒng)賬結合基本制度模式的前提下，縮小職工養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模，做實個人賬戶，與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險個人賬戶相銜接，進一步擴大社會統(tǒng)籌力度，逐步建立國民年金制度。在醫(yī)療保險方面，制度分割仍然沒有消除，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險仍然劃分為城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩個制度，這完全是因為管理體制分散造成的，應該盡快改變這一局面，加快建立統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險制度，要進一步明確籌資機制，一些專家擔心居民醫(yī)保出現(xiàn)福利化趨勢，關鍵還是要合理劃分政府和個人的籌資責任，按照責任共擔的原則，推動制度可持續(xù)發(fā)展。《報告》顯示，2014年底，職工基本醫(yī)療保險個人賬戶基金累積結余3913億元，進一步引發(fā)了對個人賬戶的討論，事實上，高結余的個人賬戶基金封閉運行，不僅分散了醫(yī)療保險基金，削弱了醫(yī)療保險制度互助共濟功能，而且產(chǎn)生了管理成本高、監(jiān)管難度大、部分患者賬戶不夠用等問題，應該逐步縮小個人帳戶規(guī)模并淡化其作用。在工傷保險和失業(yè)保險方面，當前，做好事后補償和保障是十分必要的，但是要把制度作用發(fā)揮得更好，就必須關口前移，建立起預防、康復、補償相結合的完整的工傷保險制度體系，增強失業(yè)保險制度促進就業(yè)的功能。在生育保險方面，要加快建立覆蓋所有城鄉(xiāng)婦女的生育保障制度。此外，要加快推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，完整、徹底的改革公費醫(yī)療制度，堅定不移地朝著統(tǒng)一的社會保險制度目標前進。

二、社會保險覆蓋面不斷擴大，實現(xiàn)全覆蓋仍然需要集中攻堅

《報告》顯示，2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)8.42億，加上正在改革的機關事業(yè)單位人員，參保人數(shù)將接近9億；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)5.86億，根據(jù)2014年政府工作報告，如果加上新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人員，醫(yī)療保險參保率已經(jīng)達到95%以上?？梢钥闯觯袊诨攫B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險兩項主干制度的擴面方面已經(jīng)取得了歷史性的成就，覆蓋了大部分人群，打牢了社會保險體系的根基，工傷保險、失業(yè)保險、生育保險參保人數(shù)也分別達到2.06億、1.70億、1.70億，在中國這樣一個具有13億人口、發(fā)展很不平衡的大國，建立如此龐大的社會保險體系，是非常了不起的成就。

中國已經(jīng)確立了到2020年全面實現(xiàn)“人人享有社會保障”目標，進一步擴大社會保險覆蓋面，實現(xiàn)從制度全覆蓋到人群全覆蓋的轉變，仍然是中國社會保險制度建設的重要任務。在基本養(yǎng)老保險方面，根據(jù)測算，目前還有1億人左右沒有參加基本養(yǎng)老保險，大部分是非公經(jīng)濟組織員工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及部分農(nóng)村居民等，主要是執(zhí)法監(jiān)督力度不足，制度吸引力弱，一些企業(yè)和個人不履行社會保險繳費責任，此外，現(xiàn)行制度模式不能適應他們收入低、就業(yè)方式多元化、跨地區(qū)流動等情況也是重要原因。對此，一方面，要加強政府的征繳責任，加大執(zhí)法力度，推動用人單位和個人依照《社會保險法》參保，另一方面，要適時適當降低社會保險費率，針對中小企業(yè)、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工，采取優(yōu)惠扶持政策，促進這些單位和個人參保。此外，要推動機關事業(yè)單位職工全部參加社會化的養(yǎng)老保險制度，爭取到2020年使基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到10億。在基本醫(yī)療保險方面，雖然參保率很高，但是重復參保和漏保現(xiàn)象并存，這主要因為醫(yī)療保險仍然按城鄉(xiāng)由人力資源社會保障部門和衛(wèi)生部門分別管理，信息難以共享，導致了很多問題。有關部門正在積極推進“全民參保登記計劃”試點，可以在參保環(huán)節(jié)逐步解決這一問題，關鍵還是要推進醫(yī)療保險管理體制的統(tǒng)一，讓所有醫(yī)療保險項目劃歸一個部門來管理，但是，這個問題既重要又敏感，可以專文論述，筆者主張，在行政機構的設置上，最好將醫(yī)療保險與衛(wèi)生服務統(tǒng)籌管理，這樣才能提高醫(yī)療保險管理的質量和水平。要進一步擴大失業(yè)保險覆蓋面，將農(nóng)民工和大學生納入制度范疇，加大工傷保險擴面力度，積極探索適合建筑、礦山等行業(yè)特點的農(nóng)民工參保方式，盡快將靈活就業(yè)人員納入工傷保障范圍，費率可適當考慮降低，推動生育保險從在職職工向城鎮(zhèn)非在業(yè)婦女、失業(yè)婦女、農(nóng)村婦女勞動者以及外籍員工覆蓋，讓所有生育女性都能享受到免費或少量付費的基本醫(yī)療服務。

三、社會保險基金總體運行良好，一些薄弱環(huán)節(jié)不容忽視

社會保險基金是社會保險制度的重要載體，是觀察社會保險制度運行狀況最直觀的指標。當前，社會保險基金運行總的是好的，五項社會保險基金總收入39828億元，其中，基金征繳收入32734億元，表明用人單位與個人繳費是社會保險基金的主體，這符合社會保險制度的發(fā)展方向，有利于制度自我調節(jié)、自我平衡。社會保險基金總支出33003億元，累計結余52463億元，比2009年增加33456億元，年均增幅高達22.5%，表明基金運行是穩(wěn)健的，盡管個別地區(qū)的個別項目出現(xiàn)收支缺口，但主要與當?shù)氐娜丝诮Y構、勞動力流動情況、歷史遺留問題等有關，社會保險基金的財務狀況整體是好的，制度是可靠的。

當然，這些只是基本面上的情況，在具體的管理工作中，社會保險基金運行仍然有一些薄弱環(huán)節(jié)，不容忽視。首先是基金征繳不確定、不穩(wěn)定?！秷蟾妗凤@示，企業(yè)繳費人員占參保職工的比例近六年來持續(xù)下降，2014年企業(yè)繳費人員19431億，占參保職工的比例81.2%，比2013年的占比下降2.8個百分點，比2009年下降6.5個百分點，主要是一些行業(yè)企業(yè)、靈活就業(yè)者和農(nóng)民工的參保意愿容易受宏觀經(jīng)濟形勢影響，加上勞動者工作崗位變動，出現(xiàn)了中斷繳費等情況。另外，我國規(guī)定男年滿60周歲、女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲退休，但是，一些地方非正常提前退休現(xiàn)象嚴重，職工平均退休年齡只有54歲，導致在職繳費人員不斷減少，退休享受保障人員急劇增加。其次，積累性基金沒有建立制度化的投資管理辦法。目前，五項社?；鹄塾嫿Y余52463億元， 比2013年增加6875億元，增長15.1%；比2009年增加33456億元，年平均增長22.5%。按照現(xiàn)行規(guī)定，對如此龐大的積累性基金，只能進入銀行存款和購買國債，禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)，實際上起不到保值增值的作用，造成社會保險基金的巨大損失。最近公布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法（征求意見稿）》提出，基本養(yǎng)老保險基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例上限，為基金資產(chǎn)凈值的30%，《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》也提出，職業(yè)年金基金實行市場化投資運營，有關改革進展值得期待。第三，基金收支風險不容忽視。2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出21755億元，比2009年增加12861億元，年均增長19.6%；撫養(yǎng)比（參保職工人數(shù)與領取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值）為2.97∶1，比上年（3.01∶1）下降0.04，隨著人口結構變化，這一趨勢將長期保持，養(yǎng)老保險基金收支壓力將不斷增大。醫(yī)療保險支出形勢也很嚴峻，2014年，職工基本醫(yī)療保險享受待遇人次為15.2億人次，比2009年增加6.8億人次，年均增長12.6%，2008至2014年，次均住院費用分別為7147元、7630元、8413元、8780元、9313元和10095元，呈快速增長趨勢。2014年，城鎮(zhèn) （城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險人均門診就診1.2次，比上年增加0.2次。醫(yī)療服務需求的快速釋放固然有不合理的體制、政策因素，但是人口老齡化導致的疾病譜變化、醫(yī)療技術進步等也是關鍵原因，其帶來醫(yī)療服務需求的快速增長將是長期的、不可逆轉的，對醫(yī)療保險基金提出了嚴峻挑戰(zhàn)。此外，工傷保險、失業(yè)保險、生育保險支出也都呈快速增長趨勢。

四、社會保險待遇水平不斷提高，制度的效益和質量仍需全面評估

在“保基本”的前提下，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、物價水平、保障對象收入水平等因素，逐步擴大參保群眾受益面，提高社會保險待遇水平，是社會保險制度的內在要求?！秷蟾妗凤@示，2005年以來，國務院連續(xù)十年部署實施企業(yè)退休人員養(yǎng)老金調整，推動退休人員分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。2014年，企業(yè)離退休人員月人均養(yǎng)老金2061元（離休人員月人均養(yǎng)老金4664元），當期發(fā)放無拖欠，其中，企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達到2050元，比2009年增加825元，增長67.3%，養(yǎng)老金替代率為67.5%，與2010年（67.6%）基本持平，2008—2013年養(yǎng)老金平均替代率為66%，總體平穩(wěn)，也達到了1967年國際勞工組織《老年、殘疾、遺屬保障待遇公約128號》提出的45%的養(yǎng)老金替代率水平，是養(yǎng)老保險制度建設的重要階段性成就。2014年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金達到90元/月，每個月90元的養(yǎng)老金，對于過去主要依靠家庭養(yǎng)老的5億城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民來說，提供了更加可靠、更加幸福的養(yǎng)老預期，成為社會廣泛贊譽的民心工程。2014年，職工基本醫(yī)療保險政策范圍內住院費用基金支付比例為82.1%，城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險二級及以下醫(yī)療機構政策范圍內住院費用基金支付比例為70.9%，兩項制度的統(tǒng)籌基金最高支付限額分別達到當?shù)芈毠つ昶骄べY和居民可支配收入的6倍。

提高社會保險待遇水平，保障人民群眾社會保險權益，既要管好社會保險收支，也要完善社會保險制度機制，提高管理績效。相比較而言，目前《報告》對社會保險發(fā)展狀況的總結和分析還是初步的，其實，作為一項社會公共事業(yè)，人民群眾不僅關心社會保險待遇，也越來越關心社會保險制度是否“可靠”，是否“高效”，能否給自己帶來穩(wěn)定的預期，比如社會保險基金管理和投資效益怎么樣，能不能應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，醫(yī)療保險政策是否合理，醫(yī)療保險基金在減輕就醫(yī)負擔、提高健康水平上效果如何，等等。事實上，目前圍繞養(yǎng)老保險制度模式、醫(yī)療保險管理體制等重點難點問題的討論，最后都要落到對制度質量和水平的評價上來，而社會保險質量水平評價恰恰是社會保險決策和管理的基礎性工作，評價能夠提供全面、準確的信息，既有利于改善政府對社會保險事業(yè)的行政管理，推動管理的科學化、精細化，也有利于對基金管理形成正確的導向，改進管理方式，提高管理質量。這次社會保險主管部門主動公布社會保險年度發(fā)展情況，就是一次寶貴的嘗試，建議逐步建立社會保險年度報告發(fā)布制度，全面建立社會保險信息主動公示、公告制度。要豐富社會保險評估主體，拓寬評估視野，特別是要適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，使社會保險制度更加科學，今年，國務院連續(xù)作出降低失業(yè)保險、工傷保險、生育保險費率的決定，就是在統(tǒng)籌社會保險制度與宏觀經(jīng)濟管理方面作出的重要努力。同時，要充分發(fā)揮第三方評估的作用，由具備條件的專業(yè)機構實施相關評價工作，鼓勵公民和社會組織參與社會保險監(jiān)督與評價，開展對用人單位、參保者、困難人群等的滿意度調查等等。要發(fā)揮評價的診斷導向和激勵作用，建立健全政府和經(jīng)辦機構對評價意見的反應機制，完善政策設計，建立限期整改和復查制度，健全問責機制。

五、經(jīng)辦服務體系不斷健全，管理體制和運行機制還需進一步優(yōu)化

經(jīng)過不懈努力，目前中央、省、地（市）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）五級經(jīng)辦網(wǎng)絡已經(jīng)全面覆蓋，服務能力不斷增強，2014年工作人員年人均服務人次達1∶10174，與2009年相比，增加了3815人次，全國社會保障卡持卡人數(shù)也達到7.12億人。退休人員管理服務社會化程度不斷提高，納入社區(qū)管理的企業(yè)退休人員占企業(yè)退休人員總數(shù)的80.2%。

目前主要問題是經(jīng)辦機構設置比較分散，體制不順，制度化、規(guī)范化較差，能力建設也比較薄弱，難以適應完善社會保險制度的要求，也是造成社會保險管理中諸多問題的重要原因。社會保險經(jīng)辦機構是社會保險制度的具體實施單位，既直接管理社會保險基金和參保者信息，又直接服務于數(shù)量眾多、差異巨大的單位和自然人，是提高社會保險質量和水平的重要載體。在經(jīng)辦機構設置上，還要進行優(yōu)化設計，一要考慮提高管理效率，二要考慮增強服務的便利性，在此基礎上，可以對目前的經(jīng)辦機構進行調整優(yōu)化。首先，應該統(tǒng)一社會保險基金征收、稽核、日常管理和現(xiàn)金給付，以減少信息分散、重復核對以及信息交換傳遞的風險，再按事先確定的比例在各社會保險項目之間分割。這里要指出，對社會保險基金籌集不宜采取稅的方式，因為隨著社會保險制度不斷完善，參保者權益信息管理逐漸成為社會保險管理的重點，如果將籌資與資金日常管理、現(xiàn)金支付、服務管理等分開，容易形成信息孤島，增加成本，醞釀風險，因此社會保險經(jīng)辦機構在做好資金全過程管理的同時，也要對參保者權益信息進行全過程管理，依托社會保障卡，擴大信息采集范圍，重點增加收入、轉移、死亡等有效信息，實現(xiàn)記錄一生、保障一生、服務一生。由于參保者權益信息涉及公民個人信息，經(jīng)辦機構有義務保護信息安全，因此經(jīng)辦服務不宜實行服務外包的形式。其次，對積累性社會保險基金，要按照市場化、多元化、專業(yè)化的原則，在保證基金資產(chǎn)安全性、流動性的前提下，委托投資管理機構，實現(xiàn)基金保值增值。失業(yè)保險基金給付要與就業(yè)服務緊密結合起來。第三，關于基本醫(yī)療保險，首先要統(tǒng)一制度，統(tǒng)一經(jīng)辦機構，醫(yī)療保險管理的關鍵是對醫(yī)療服務的支付管理，最終是要為參保者提供高質量的醫(yī)療服務，由于醫(yī)療服務管理涉及大量的專業(yè)知識，必須經(jīng)常性地與醫(yī)療機構、藥品供應機構溝通協(xié)調，建議設立獨立的醫(yī)療保險費用結算機構，負責醫(yī)療保險基金的支付結算和對定點醫(yī)療機構的監(jiān)督管理，集中精力做好醫(yī)療服務管理工作。最后，要壓縮管理層級，實現(xiàn)經(jīng)辦服務重心下移，逐步形成“省、市兩級管理結算，縣、鎮(zhèn)、村三級經(jīng)辦服務”的體制。具體來說，將地市級機構承擔的經(jīng)辦服務工作下放到縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道），使縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）兩級成為經(jīng)辦服務的主體力量。要按照公平性、可及性、便捷性原則，適應單位人向社會人的轉變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居布網(wǎng)設點，努力實現(xiàn)網(wǎng)絡全覆蓋，充分運用現(xiàn)代通信技術和社會服務網(wǎng)絡，建立綜合的社會保障服務平臺，努力實現(xiàn)經(jīng)辦服務一站式辦理。省級機構和地市級機構不面向參保人群，更多要承擔基金歸集、結算、風險防控、區(qū)域協(xié)調以及積累性社會保險基金的投資管理。另外，經(jīng)辦機構的屬地化管理是社會保險基金統(tǒng)籌層次難以提高的重要原因，建議逐步對社會保險經(jīng)辦機構實行垂直管理。

（單大圣，國務院發(fā)展研究中心。研究方向：社會建設和社會管理）