吳子平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國基層一級政權(quán)，其財政狀況如何，對和諧社會的建立和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著非常重要的作用。但是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督還不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政建設(shè)。另外，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財政供養(yǎng)人員增長較快、財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)嚴(yán)重等原因，相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)轉(zhuǎn)愈來愈困難，成為當(dāng)前我國財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中突出的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難不僅影響了整個財政經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，還影響了城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和基層政權(quán)的鞏固以及農(nóng)村社會穩(wěn)定。如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督，以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理環(huán)境的變化和發(fā)展要求，已成為財政監(jiān)督工作中一個亟待解決的問題。

一、加強(qiáng)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政監(jiān)督的建議

1.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政監(jiān)督法律法規(guī)體系。目前我國關(guān)于人大財政監(jiān)督的法律法規(guī)主要有：《憲法》、《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》、《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》、《全國人大議事規(guī)則》、《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的決定〉的通知》等。這些法律法規(guī)為我國人大財政監(jiān)督制度奠定了基礎(chǔ)，但由于法律規(guī)定的模糊性，致使預(yù)算監(jiān)督過程中存在許許多多的問題，人大的財政監(jiān)督權(quán)力處于“虛置狀態(tài)”。

隨著我國提出“依法治國”的明確目標(biāo)，出臺《財政監(jiān)督法》已成為我國財政監(jiān)督工作的重中之重。“只有以法律的形式明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違反財政法規(guī)的法律責(zé)任等方面的問題，才能使我國的財政監(jiān)督真正做到獨(dú)立執(zhí)法、依法辦事、依法監(jiān)督?！?/p>

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。（1）健全相應(yīng)的人大財政監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，改革現(xiàn)行的政府內(nèi)部審計制度。從政府系統(tǒng)看，行政型國家審計就是自己審自己，沒有別的權(quán)力制衡，一方面行政首長既要對整個公共收支運(yùn)行負(fù)責(zé)又要對國家審計負(fù)責(zé)，在這種情況下往往會尋找平衡；另一方面國家審計機(jī)構(gòu)與被審計對象即用款部門都是行政（或政府）的代理人，這時，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間很容易串謀。所以，在完善人大對政府財政監(jiān)督的過程中，應(yīng)嘗試將審計部門劃歸為人大下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，使我國審計機(jī)構(gòu)模式由行政型模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ湍Ｊ健?/p>

（2）加強(qiáng)對政府財政的動態(tài)監(jiān)控，建立日常監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行事前監(jiān)督、事后監(jiān)督與過程監(jiān)督相結(jié)合。當(dāng)前我國的人大財政監(jiān)督重點(diǎn)放在事前、事后監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題很難發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，這使得已成定局的重大問題難以挽回。因此，完善人大財政監(jiān)督機(jī)制，需要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的過程監(jiān)督，政府的計劃、預(yù)算執(zhí)行情況，要定期及時向人大匯報。人大批準(zhǔn)政府的計劃和預(yù)算以后，不能一直等到本年度結(jié)束，計劃和預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行完畢后，才得到計劃和預(yù)算執(zhí)行情況的有關(guān)信息和匯報，應(yīng)當(dāng)建立由政府定期向人大匯報的制度。政府應(yīng)當(dāng)在每年第三季度向人大報告計劃、預(yù)算執(zhí)行情況；政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在每季度終了最多30日內(nèi)，將計劃執(zhí)行情況以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財經(jīng)委員會匯報。

二、將民主懇談會應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政監(jiān)督過程中

財政監(jiān)督民主性的一個重要方面是公眾參與。財政監(jiān)督是公共財政的基本保障，而只有民眾的廣泛參與才能明晰公共財政的“公共”性質(zhì)。近年來，各種民生問題的產(chǎn)生大多與公共財政安排失當(dāng)有關(guān)，其實(shí)質(zhì)就是民眾在財政監(jiān)督中缺乏應(yīng)有的話語權(quán)，于是就產(chǎn)生了政府大樓越蓋越高、官員小汽車越來越豪華而教育、住房、醫(yī)療等問題卻越來越嚴(yán)重的怪狀。從這個角度而言，政府預(yù)算應(yīng)向全社會徹底公開，并允許民眾以建議、批評等多種方式參與審查和監(jiān)督。在這方面，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)等地探索的人大代表、民眾代表等共同介入的“參與式預(yù)算”監(jiān)督模式，堪稱典范。溫嶺市的民主懇談會制度，其對村務(wù)的民主監(jiān)督，是建立在外力即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政力量推動為主的民主監(jiān)督制度。優(yōu)點(diǎn)是同時發(fā)揮了縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督兩種監(jiān)督形式的作用，監(jiān)督力量較強(qiáng)。民主懇談會制度這種村務(wù)監(jiān)督形式，對于一些村務(wù)相對比較簡短和集中的村、特別是對于重大村務(wù)的監(jiān)督，不失為一種好的監(jiān)督形式。

三、完善“鄉(xiāng)財縣管”制度的對策

1.進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。按照“事權(quán)上移、財力下移”的思路和“事權(quán)與財權(quán)相匹配的”原則，繼續(xù)改革縣鄉(xiāng)財政管理體制，創(chuàng)新管理機(jī)制，進(jìn)一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的積極性。盡可能地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的分成比例，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)激勵獎補(bǔ)力度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，特別是要加大對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村債務(wù)的調(diào)研，出臺相應(yīng)對策，幫助緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

2.加強(qiáng)監(jiān)管，抑制腐敗和提高財政資源的利用效率。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)支出管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益，是防止財政支出膨脹，提高財政支出質(zhì)量的重要保證。（1）民主理財，加強(qiáng)農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，把財政建立在法治和民主的基礎(chǔ)上。在當(dāng)前，應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，使人大代表成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得各項(xiàng)權(quán)力，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束。人代會制度應(yīng)當(dāng)放開普選，選舉出能夠真正代表農(nóng)民群眾利益、精通財政財經(jīng)業(yè)務(wù)、善于又敢于對違法違紀(jì)的不正之風(fēng)進(jìn)行抵制的好代表，才能真正做好審批和監(jiān)督工作。（2）規(guī)范預(yù)算制度和財政收支監(jiān)管制度，一定要強(qiáng)化上級對下級的專業(yè)檢查，并加強(qiáng)上級部門監(jiān)督。第一，實(shí)行公示、招標(biāo)和引入競爭機(jī)制，提高公共品供給的效率。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的使用效率，應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設(shè)和運(yùn)行的重要目標(biāo)之一。第二，加強(qiáng)財政管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。當(dāng)前應(yīng)綜合運(yùn)用零戶統(tǒng)管、集中支付和工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線等財政收支管理手段，按量財辦事、綜合平衡的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)現(xiàn)收入統(tǒng)攬、預(yù)算統(tǒng)編、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦和財務(wù)統(tǒng)管。同時嚴(yán)格執(zhí)行財政預(yù)算，不在預(yù)算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，對支出加大監(jiān)督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堵塞漏洞，充分發(fā)揮財政支出效益。

四、三管齊下強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督工作存在的問題很多，審計風(fēng)險較大，如果任其發(fā)展，則后患無窮。要解決以上問題、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督，就需要從以下三個方面采取有效措施。

1.制度建設(shè)是基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)審計監(jiān)督立法，盡快制定一套完整統(tǒng)一的財政審計監(jiān)督方面的法律法規(guī)，徹底改變財政審計監(jiān)督無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的狀況，以便正確而有效地實(shí)施審計監(jiān)督。二是要建議健全各級財政資金從申報、撥付到使用全過程的審計監(jiān)督機(jī)制，有針對性地選擇同深化改革與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控關(guān)系密切的重點(diǎn)項(xiàng)目，以及社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行全面細(xì)致的事前、事中和事后審計監(jiān)督，將財政資金的日常管理與專項(xiàng)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，使管理之中有監(jiān)督，監(jiān)督是為了更好地加強(qiáng)管理。三是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財會制度，按照規(guī)定設(shè)置賬簿，正確運(yùn)用會計科目認(rèn)真填制和審核會計憑證，編制會計報表切實(shí)做到證賬相符、賬實(shí)相符、賬表相符、表表相符，確保會計信息真實(shí)有效。

2.隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督工作量大、面廣、政策性強(qiáng)、要求較高、任務(wù)較重，它要求審計監(jiān)督人員不僅要熟悉國家方針政策，懂得經(jīng)營管理和法律法規(guī)知識，而且要精通會計和審計業(yè)務(wù)知識。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)審計監(jiān)督機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，盡快建設(shè)一支政治素質(zhì)較高和業(yè)務(wù)水平過硬的審計監(jiān)督隊(duì)伍。同時，還應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)的財會隊(duì)伍建設(shè)。

3.嚴(yán)格執(zhí)法是保障。根據(jù)近年來進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，針對改革開放、實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，相關(guān)部門應(yīng)盡快制定一套切實(shí)可行的、統(tǒng)一的法規(guī)制度，以解決以權(quán)謀私、以物謀私、公款私存、貪污受賄、損失浪費(fèi)、擠占成本、截留挪用、營私舞弊等問題。同時，既要堅(jiān)決處罰違紀(jì)違法的單位，又要嚴(yán)厲追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，決不能姑息遷就。惟有如此才能真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，真正發(fā)揮財政審計監(jiān)督的作用。

（作者單位：泉州市洛江區(qū)生產(chǎn)力促進(jìn)中心）