任建明

實現(xiàn)反腐機構(gòu)“軟整合”

根 據(jù)我國現(xiàn)行的反腐敗機構(gòu)設置，省和省以下紀委同時受上級紀委和同級黨委“雙重領導”，反貪機關(guān)和職務犯罪機關(guān)則是檢察院的內(nèi)設機構(gòu)。這些反腐敗機構(gòu)的一個共同特點都是獨立性不足。

獨立性是反腐敗機構(gòu)有效履行監(jiān)督權(quán)的一個重要前提條件。反腐敗機構(gòu)要獲得獨立地位，至少需要3個方面的獨立并獲得相應的制度保障：一是機構(gòu)獨立。反腐敗機構(gòu)與被監(jiān)督機構(gòu)之間不應當存在任何的隸屬、領導或管理關(guān)系；二是人事獨立。反腐敗機構(gòu)應當擁有獨立的人事權(quán)力，可獨立決定其人員的使用、管理和晉升；三是預算獨立。反腐敗機構(gòu)應當擁有獨立的經(jīng)費預防保障。

當前我國的反腐敗機構(gòu)體制可用“條塊分割”來形容：縱向?qū)蛹壧啵瑱M向隸屬多個系統(tǒng)，導致職能分散、效率低下。對應的改革措施就是實行橫向和縱向的大力整合。但中國內(nèi)地幅員遼闊、人口眾多，若最終形成一個反腐敗機構(gòu)則肯定過于龐大。因此，可考慮實行中央和省兩級反腐敗機構(gòu)設置，最終在全國形成30多個反腐敗機構(gòu)。大規(guī)模的機構(gòu)合并和精簡可以被稱之為“硬整合”。

實現(xiàn)“硬整合”當然不容易，阻力和難度較大。因此，短期內(nèi)可以考慮以“軟整合”來替代。所謂“軟整合”就是在執(zhí)行環(huán)節(jié)上進行整合，特別是把以往在個案調(diào)查上成立聯(lián)合專案組的做法普遍化和剛性化，即所有腐敗案件的調(diào)查都實行紀律和法律的同步、并行進行，而不是現(xiàn)在的紀律優(yōu)先、法律在后的串行處理模式。

開辟反腐人才專業(yè)技術(shù)序列

反腐敗機構(gòu)有效履行其監(jiān)督權(quán)的另一個前提條件是其權(quán)威性。權(quán)威性受獨立性和機構(gòu)級別的影響，但主要取決于獲得授權(quán)的多少。重要的授權(quán)包括腐敗案件的立案權(quán)、調(diào)查權(quán)尤其是秘密調(diào)查權(quán)等。而調(diào)查權(quán)又可以派生出搜查權(quán)、拒捕權(quán)、涉嫌犯罪資金賬戶的審查權(quán)、犯罪資產(chǎn)的扣押權(quán)等。

專業(yè)性是反腐敗機構(gòu)有效履行其監(jiān)督權(quán)的第三個前提條件。為此，就必須進行專業(yè)化的改革。前面提及的通過“硬整合”擴大反腐敗機構(gòu)的規(guī)模，為在反腐敗機構(gòu)內(nèi)實施專業(yè)職能分工創(chuàng)造條件，是提升反腐敗機構(gòu)專業(yè)性的重要措施。此外，改革反腐敗機構(gòu)的人事管理體制，去“行政化”而行專業(yè)化，是另一個重要措施。

反腐敗機構(gòu)的大部分工作人員應當具備專業(yè)知識，例如有關(guān)腐敗和反腐敗的基本理論知識，腐敗預防、廉潔教育、腐敗犯罪調(diào)查、跨國腐敗犯罪調(diào)查、信息網(wǎng)絡等專門知識和技能。應在反腐敗機構(gòu)中，開辟專業(yè)技術(shù)序列，并把大部分人員納入專業(yè)技術(shù)序列，而不是讓他們通過行政職務晉升來發(fā)展。通過專業(yè)技術(shù)水平評定，對反腐人員進行分級管理。與專業(yè)技術(shù)序列配套的制度都必須到位，包括專業(yè)資格規(guī)定、晉升辦法、薪酬待遇等，這樣將極大地提高反腐敗隊伍的專業(yè)性、穩(wěn)定性和積極性。

論道 觀點

從 2004年至今，電視問政由單向度的官員陳述發(fā)展為地方治理檢驗平臺，由零星嘗試發(fā)展為爭先恐后的地方創(chuàng)新。如今，電視問政的規(guī)格更高、導向更明確、議題更聚焦，模式也更為多元。按其風格可分為三種：以暴露問題為主、火爆犀利的公眾問責式；側(cè)重“溝通官民”、溫和理性的圓桌會議式；介于上述兩者之間的其他模式。

10余年來，電視問政在賺取公眾關(guān)注，獲得官方普遍認可的同時，也暴露出一些新情況，需要我們正視并加以改進。

運作流程如何完善

改革管理流程。目前，問政主體代表性存在一定偏差。問政主體當屬公眾無疑，但在一些地方，掌握問政節(jié)奏力度的是電視臺工作人員和主持人，在素材搜集、短片剪輯、現(xiàn)場追問等各環(huán)節(jié)中，難以做到既具有高度群眾代表性，又不帶個人主觀感情。因此，應強化問政主體的代表性，保證組織機構(gòu)人員的獨立性。

問政前，曝光問題短片的范圍選定和素材搜集應采取隨機過程，暗訪和短片的制作、剪輯應有第三方評估部門監(jiān)督。問政中，應設立規(guī)范守則并通過系列手段保證電視臺、主持人和嘉賓客觀中立。專家學者建議要務實，點到根源。問政后，紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強對官員問責、整改情況、承諾兌現(xiàn)等的通報力度，在不同媒介設立動態(tài)更新的通報平臺，為群眾和媒體監(jiān)督提供行動空間。

拓展問政對象。目前，一些地方問政客體的涵蓋范圍相對單薄，對象過多集中于單位一把手。但是，公眾感知往往更貼近于執(zhí)行層面的細節(jié)問題，群眾反映的也多是涉及多部門的綜合問題。因此，問政對象應既包括一把手，也包括具體執(zhí)行的中層干部，更包括部際協(xié)調(diào)不暢、職能不清等體制障礙。

要將當前以單位一把手為主的對象，向上拓展到地區(qū)責任體系的第一責任人（黨委書記、行政首長），向下定位到相關(guān)議題的職能實務操作者（不同單位的中基層業(yè)務干部），提高問政的務實性、針對性。同時，將體制機制性問題交由專業(yè)政策研究機構(gòu)進行研究。

科學問責處理。問政評價落實機制還有待深化。不少地方的問政開始出現(xiàn)敷衍搪塞、承諾不兌現(xiàn)的情況，更有一些地方的問政淪為展示政績的秀場。關(guān)于問政中整改承諾落實情況，公眾僅能通過媒體獲取零星靜態(tài)信息，尚無一個可以動態(tài)更新的實時發(fā)布平臺。

要分類推進問責落實，加大問責處理力度。屬于一個部門和領導的責任，就精確問政，問責單位和個人；屬于多個部門和領導的責任，就集體問政，追究相關(guān)部門的責任；屬于體制機制性的問題，就整體問政，對深化改革提出建議。同時，應建立整改情況的實時通報信息平臺。

將電視問政拓展為“公眾問政”

當前，問政主要依靠領導意志來推動，沒有內(nèi)嵌的剛性制度屬性，其力度、流程、要素很容易因首倡者和主推領導的人員變動、思路變化而隨之流變，這是電視問政的先天缺陷，應拓展問政形式，將其內(nèi)涵外延推廣為“公眾問政”，將電視單一媒介擴展為移動互聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、紙媒等，輔之以志愿者、專家、群眾團體、代表委員、人民督察員等力量，形成多層級、立體化的問政體系。

可結(jié)合當前推動傳統(tǒng)與新興媒體融合發(fā)展的趨勢，重點通過全媒體、大數(shù)量、長時期的問政實踐，不斷培養(yǎng)、鍛煉公眾參政議政的習慣，造就城市治理的問政傳統(tǒng)和民意基礎。長此以往，任何輕易改變、弱化或取消問政的舉動，都會面臨巨大的公眾壓力和民意反彈。此外，公眾問政的力量會自行延伸，遏制問政作秀、力度不足、承諾落空等問題。

電視問政，電視的作用在于傳播，“問政”才是根本，而其精髓在于官民互動?？梢云诖?，電視問政同時從官、民兩方入手，讓公民習慣于有序行使政治權(quán)利、有效參與公共事務、有序表達合法訴求，也讓官員逐漸習慣于定期接受督導、真刀真槍公開接受考問、靈敏貼近回應民眾。

長此以往，問政會培養(yǎng)一批理性負責的公民，他們將保持公共情懷，合法合理、有序有效地參與地區(qū)公共治理，也會鍛造一批朝氣蓬勃的官員，變被動為主動，積極利用問政平臺對公眾進行疑問回應、政策解釋，甚至引入民智、優(yōu)化決策。如此，將會為推進治理體系現(xiàn)代化構(gòu)筑堅實基礎。（作者單位：清華大學公共管理學院）