韓永

十八屆四中全會剛結(jié)束，最高檢的一份文件就開始受到關(guān)注。其主題指向了中國司法的一個軟肋——對舉報人的保護。

該文件是最高檢修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。外界對其寄予厚望，希望借此改變舉報人屢遭報復(fù)的處境，并激發(fā)更多的舉報動力，由此推動中國反腐進入更良性的軌道。

但另一方面，由于舉報人保護涉及面寬，而此文件只是最高檢出臺的規(guī)定，法階較低，業(yè)內(nèi)又對其實施的效果存疑。

更具操作性的保護規(guī)定

這是《人民檢察院舉報工作規(guī)定》的第二次修訂。該文件制定于1996年，曾在2009年做過一次修訂。

對比前后三個版本，可以看出中國在舉報人保護方面的制度變遷：前兩版保護的重點，是要求相關(guān)人員對舉報人的信息保密，以及對報復(fù)舉報人行為的懲罰。1996版較宏觀，而2009版則更加具體。比如，1996版的表述為“舉報的受理、登記、轉(zhuǎn)辦、保管等各個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密，嚴(yán)防泄露或者遺失”;而2009版的表述則是“舉報線索由專人錄入專用計算機，加密碼嚴(yán)格管理，未經(jīng)授權(quán)或者批準(zhǔn)，其他工作人員不得查看”，以及“舉報材料不得隨意擺放，無關(guān)人員不得隨意進入舉報線索處理場所”。

到了2014版，2009版中的“未經(jīng)授權(quán)或者批準(zhǔn)”，變成了“未經(jīng)檢察長批準(zhǔn)”;“舉報材料不得隨意擺放”的表述，也變成了“舉報材料應(yīng)當(dāng)放置于保密場所，保密場所應(yīng)當(dāng)配備保密設(shè)施”。

一位刑訴法學(xué)者表示，表述的細化，意味著可操作性的提高。而在中國，困擾舉報人保護的一個最主要的問題，就是如何讓寬泛的法律規(guī)定變得更有操作性。

2014版所帶來的變化，除了上述表述上的差異外，還有兩個方面：一方面首次規(guī)定舉報人有向檢察院申請保護的權(quán)利?！兑?guī)定》第8條列舉了舉報人享有的6項權(quán)利，其中第4項為：“舉報人舉報后，如果人身、財產(chǎn)安全受到威脅，有權(quán)請求人民檢察院予以保護?！?/p>

另一方面是規(guī)定了上述權(quán)利實現(xiàn)的路徑：一是“人民檢察院受理實名舉報后，應(yīng)當(dāng)對舉報風(fēng)險進行評估，必要時應(yīng)當(dāng)制定舉報人保護預(yù)案”;二是“舉報人在人身、財產(chǎn)安全受到威脅向人民檢察院求助時，舉報中心或者偵查部門應(yīng)當(dāng)迅速查明情況，向檢察長報告。認(rèn)為威脅確實存在的，應(yīng)當(dāng)及時通知當(dāng)?shù)毓矙C關(guān);情況緊急的，應(yīng)當(dāng)先指派法警采取人身保護的臨時措施保護舉報人，并及時通知當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)”。

這兩條規(guī)定，前者體現(xiàn)事前預(yù)防，后者則體現(xiàn)事中預(yù)防。此前，在舉報人保護的相關(guān)制度中這兩項均是空白。在1996版和2009版《規(guī)定》中，主要內(nèi)容是對報復(fù)舉報人行為的懲罰，其邏輯是：在舉報人被報復(fù)之前，檢察院不管;只有在舉報人被報復(fù)之后，檢察院才負(fù)責(zé)善后。

“這其實已經(jīng)不能叫‘保護舉報人’了，因為它根本沒有提供保護，只是善后?！鼻笆鲂淘V法學(xué)者說。

大量舉報人遭到報復(fù)

只注重事后懲罰而不管事前預(yù)防和事中干預(yù)的一個后果，就是大量的舉報人遭到報復(fù)，而相關(guān)的法律規(guī)定形同虛設(shè)。

中國政法大學(xué)副教授吳丹紅曾經(jīng)在文章《舉報人法律保護的實證研究》中援引最高檢的數(shù)據(jù)說，從上世紀(jì)90年代起，每年檢察機關(guān)受理的打擊報復(fù)舉報人的控告在千件以上?！斗ㄖ迫請蟆吩?010年曾報道稱，最高檢的材料顯示，在那些向檢察機關(guān)舉報涉嫌犯罪的舉報人中，約有70%的人不同程度地遭到打擊報復(fù)或變相打擊報復(fù)。這一報道遭到最高檢的否認(rèn)。

中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長何增科也曾經(jīng)提供過一個數(shù)據(jù)，說由某機構(gòu)評出的改革開放30年10個反腐名人中，有9個曾經(jīng)遭到報復(fù)。

而吳丹紅的上述文章同時指出，發(fā)生在舉報人與被舉報人之間的報復(fù)性案件，在現(xiàn)實中很難立案。2001年，全國檢察機關(guān)初查打擊報復(fù)舉報人案件有289件，其中立案偵查14件，占比5%。

1999年最高檢發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》，對于《刑法》第254條報復(fù)陷害案的立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了三個條件：一是致使被害人的人身權(quán)利、民主權(quán)利或者其他合法權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害的;二是致人精神失?；蛘咦詺⒌?三是手段惡劣、后果嚴(yán)重的。這樣，只有舉報人的權(quán)利受到了極其嚴(yán)重的損害，檢察機關(guān)才會對打擊舉報人的行為進行立案。

對于舉報人遭到報復(fù)的比例居高不下，還有人分析其背后有一個必然的邏輯：對于被舉報者來說，報復(fù)舉報人的心理需求自不必說。此外，因為被舉報人大多是舉報人上級，所以被舉報人又通常具有報復(fù)的能力。

對舉報人保護不力還有一個因素，就是相應(yīng)的法律規(guī)定太過寬泛，相關(guān)部門很難對號入座。中國保護舉報人的相關(guān)規(guī)定，散見于從《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》，以至最高檢、監(jiān)察部的部門規(guī)章等各個位階的法律中。但上述法律規(guī)定，均沒有解決一個分工到戶的問題?！缎淌略V訟法》第85條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全?！边@一規(guī)定，將公檢法均列為保護舉報人的主體，卻沒有進一步劃分三者之間的關(guān)系，造成的結(jié)果必然是“三個和尚沒水喝”。一位省檢察院反貪局的檢察官稱，在舉報人保護問題上，檢察院有時候會感覺無從下手。

這位檢察官說，在《規(guī)定》的新一版修訂中，提到了舉報人向檢察院求助時，檢察院認(rèn)為威脅確實存在的，應(yīng)當(dāng)及時通知公安部門?！斑@涉及公檢兩家的配合問題，需要更高層次的法律規(guī)定，不是檢察院一家就能作主的?！?/p>

保護舉報人等于提高審判質(zhì)量

與舉報人保護不力形成悖論的是，中國職務(wù)犯罪案件的辦理，對舉報的依賴程度很高。

最高檢副檢察長柯漢民曾在2010年表示，在檢察機關(guān)立案偵查的案件中，群眾舉報或通過群眾舉報深挖出來的職務(wù)犯罪案件，占立案總數(shù)的70%以上。他說，離開了群眾舉報，反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)工作將成為無源之水。

群眾舉報既然是檢察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的源頭，保護好舉報人的重要性按說不言自明。但中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心副主任何家弘表示，舉報雖是檢察機關(guān)破案最重要的源頭，但就檢察機關(guān)整個工作來說，舉報仍處于附屬地位?！皺z察機關(guān)不是拿到線索就行了，拿到線索后還要去查，還要去找證據(jù)，錄口供?！焙渭液胧亲罡邫z的專家委員會委員，曾在2006～2008年掛職最高檢，任瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長。

檢察機關(guān)對群眾舉報的態(tài)度，還取決于另外一個因素，即成案率，也就是最后立案數(shù)占全部舉報的比例。前述省高院檢察官稱，對于群眾舉報，檢察機關(guān)內(nèi)部還會分個三六九等，普通群眾的舉報大多成案率不高，成案率較高的通常是同案犯或者是知情人的舉報，而成案率最高的舉報一般是從“案中案”中得到的線索?！艾F(xiàn)在，通過‘案中案’找到的線索已占職務(wù)犯罪線索的一半以上?！?/p>

此外，在貪腐比例很高的中國官場，對舉報人的保護就意味著對官員的威脅。也就是說，中國官場的大環(huán)境是不利于形成對舉報人的良好保護的。如果貪腐官員進入了決策層，就更不易形成對舉報人的良好保護。

但在中國推進司法改革的大背景下，舉報人保護正迎來非常有利的時間窗口。何家弘認(rèn)為，依法治國，必然要求以審判為中心，這就要提高證據(jù)的質(zhì)量，而掌握著證據(jù)的證人，有相當(dāng)大比例來自于舉報人。所以，保護好舉報人就等于提高了案件的審判質(zhì)量。

2014年11月2日，十八屆中央紀(jì)委常委、最高檢副檢察長邱學(xué)強表示，經(jīng)中央正式批準(zhǔn)，最高檢將成立新的反貪總局，局長由一名副部級檢察委員會專職委員兼任。此前一天，何家弘透露，新反貪總局由原反貪總局、瀆職侵權(quán)檢察廳和職務(wù)犯罪預(yù)防廳三個局級部門合并而成。其成立的主要目的是整合檢察機關(guān)內(nèi)部資源，以便在將來的依法反腐中承擔(dān)更重要的責(zé)任。

“過去，職務(wù)犯罪偵查的問題就是力量過于分散，至少有三個部門在管這個事，即反貪局、反瀆局還有職務(wù)犯罪預(yù)防的部門，他們的一些職能是交叉的，每個部門又都有自己的部門利益，這對職務(wù)犯罪的偵查是個削弱?！焙渭液胝f，如今這三個部門整合在反貪總局旗下，將更有利于工作的開展。