李桐

如果對于委托管理的第三方市場機構缺乏有效的監(jiān)管，不同的利益訴求就會導致引導基金無法實現政策目標，也就失去了為“市場失靈”糾錯的作用。

目前，地方政府對當地產業(yè)和企業(yè)進行扶持的普遍選擇，是成立政府引導基金，即由政府出資，并吸引有關金融、投資機構和社會資本進入，按照基金的規(guī)則市場化運作，以股權或債權等方式支持企業(yè)發(fā)展。

據相關統(tǒng)計，2014年，地方政府新設立政府引導基金41只，管理資本量1290.82億元，分別是2013年的2.2倍和4.5倍。政府引導基金爆發(fā)式增長背后的原因紛繁復雜，在帶來一些正面效應的同時，也有值得地方政府關注的一些隱憂。

多重因素下的催生

首先從國家政策層面看，按照十八屆三中全會關于財政資金使用方式改革總的指導思想，是將無償補貼性資金通過市場化運作方式，變成權益性資本投放到國家鼓勵和扶持的產業(yè)中，它的主要目的有兩個方面：一是市場化配置資源，二是放大財政資金使用效果。

從投放手段上看，采取股權投資引導基金的方式簡便易行、合法合規(guī)且效果明顯，相對而言是最好的方式。于是，自2014年開始，政府引導基金迅速出現，中央及地方對引導基金的熱情均持續(xù)高漲。

2014年底，國務院下發(fā)《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，要求各地區(qū)、各部門全面清理相關優(yōu)惠政策。受此政策影響，地方政府開始加快出臺政府引導基金鼓勵政策，以政府引導基金的方式增加對企業(yè)的扶持。

其次，產業(yè)創(chuàng)新引導基金作為政府扶持創(chuàng)新經濟的重要切入點，今年以來正在全國各地生根發(fā)芽。在省級層面上，山東、北京、天津、山西等多省市成立了各類產業(yè)創(chuàng)新引導基金，為數不少的地級市也成立了類型多樣的引導基金。

此外，傳統(tǒng)補貼方式容易滋生權力尋租和腐敗問題，建立產業(yè)引導基金的運行模式，政府機關以及工作人員一般不直接參與基金運作管理，可減少政府干預和個別公務人員的灰色交易。

而在經濟新常態(tài)下，如何放大財政性資金的使用效果，助力產業(yè)升級轉型，成為各地政府以及市場機構的重要關注點。政府產業(yè)引導基金作為“政府引導”與“市場運作”相結合的新型運作方式，被社會各界寄予厚望。當前地方政府引導基金有不同的運作方式，比較突出的是上海模式、深圳模式及天津模式。

上海模式將創(chuàng)投企業(yè)定位成一個母基金方式，通過支持中小企業(yè)管理團隊發(fā)起小型投資公司。深圳模式將大眾基金集中在一個集團內，建立起一個航空母艦，來帶動很多小的艦隊。而天津模式既設立母基金，支持獨立小團隊，又設立創(chuàng)投公司來自行投資，管理著一部分基金，屬于深圳模式和上海模式的結合。

在政府歸口管理部門方面，發(fā)改委和科技部門占據主導，發(fā)改委主要推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，科技部門主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。在運作主體方面，基金管理機構可以是獨立事業(yè)法人主體、地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司、地方國有創(chuàng)投企業(yè)、專門成立的引導基金管理公司以及外部專業(yè)管理機構。

以往多年的發(fā)展路徑表明，政府引導基金若想取得預期效果，還有很長的路要走。在這條道路上，參與各方需要做好哪些功課？在基金具體運作經營中，還需要解決哪些問題？

紛繁復雜的利益博弈

一般而言，政府引導基金采用直接管理和間接管理兩種模式。在直接管理模式下，政府將引導基金的管理交由政府主導的相關法人主體負責。

一些政府引導基金出現背離政策目標的原因在于，地方政府將引導基金作為自己招商引資的一個平臺，通常在其投資條款中將投資地域、投資行業(yè)以及企業(yè)的科技化程度等要求捆綁限制，更加重視子基金是否能在政府引導基金所轄的行政區(qū)域內投資，而非幫助創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。比如在投資條款中規(guī)定投資本省或本市的資金額度不得低于年投資總額的50%等，這顯然偏離了最初引導基金的設立目標，而將其作為地方政府政績的又一工具。

另外，引導基金設立的初衷是引導社會資本參與扶持初創(chuàng)的企業(yè)，然而部分政府引導基金在投資初創(chuàng)企業(yè)的同時，更像是投資私募股權基金，積極參與上市前的Pre-IPO項目，甚至直接開展直投，參與兼并收購業(yè)務。政府創(chuàng)投資金害怕承擔風險和對應而來的問責，而初創(chuàng)期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)往往伴隨著高風險，10個項目中可能只有1-2個項目能帶來賬面回報，因此這些政府引導基金就挑選有一定規(guī)模的上市前的企業(yè)來投資，保證每筆資金投得安全，避免在進行績效審核時被問責虧損的項目。

直接管理是地方政府引導基金采用比較多的方式，但種種問題加上潛在的尋租和腐敗使其廣受詬病，政府引導基金開始逐步過渡到間接管理。

間接管理是將政府引導基金委托給市場化的專業(yè)機構進行管理，政府不參與項目的選擇與決策，而是以母基金的形式，通過將資金投向市場化的管理機構以成立子基金，或是用跟投的方式參股被投企業(yè)。

相較于直接投資初創(chuàng)企業(yè)，市場化母基金的運作模式能夠在一定程度上分散投資風險，同時專業(yè)的投資團隊有更豐富的行業(yè)經驗，管理機制也更為規(guī)范，能夠明顯提升政府專項資金的使用效率。

盡管間接管理模式是政府引導基金的發(fā)展方向，但由于政府在設立引導基金時通常會引入社會資本，一般是三分之一政府引導基金，三分之二是社會資金，而兩者的利益訴求存在本質差別。

對普通社會投資人來說，最看重的是盡可能在較短時期內收回投資并獲得更大投資回報，因此會迫使基金管理團隊投資中后期，特別是商業(yè)利潤回報可以預期的Pre-IPO企業(yè)，這類企業(yè)通常商業(yè)模式較為成熟，因此也多為傳統(tǒng)行業(yè)領域企業(yè)，這與政府引導基金強調投資的社會效益，強調產業(yè)導向和階段導向的訴求有著根本不同。還有一種方式是將政府引導基金單獨成立基金，全權委托給第三方專業(yè)基金管理機構管理，這種模式可以較好地控制投資項目所處階段及產業(yè)，但失去了引導民間資本的作用。

如果對于委托管理的第三方市場機構缺乏有效的監(jiān)管，那么社會資本與政府資金的不同利益訴求就會導致引導基金無法實現政策目標，也就失去了為“市場失靈”糾錯的作用。大部分政府都會明確規(guī)定，投資在初創(chuàng)期企業(yè)的資金不少于一定比例，且大部分資金應該投入高科技等新興戰(zhàn)略領域。但是由于基金一般都有3-5年投資周期，政府不參與投資決策，對于委托管理機構的實際投資行為缺乏足夠了解，因此往往很難實施有效監(jiān)管。政府相關部門主要決策人考慮到個人政績，往往也與普通投資人達成默契，默認基金對高回報的追求，對委托管理機構投資中后期及傳統(tǒng)產業(yè)項目睜一只眼閉一眼，最終也導致引導基金無法按預期達成政策目標。

通過上面的分析發(fā)現，政府引導基金可能需要容忍一定的虧損。所以進行考核績效時，不應簡單地以引導基金的保值增值狀況和推動多少個項目上市為標準，而更應以推動多少科技成果轉化、推動多少戰(zhàn)略性新興企業(yè)發(fā)展壯大為標準。

濰坊何以成為樣本

去年以來，有約40座城市相關部門到濰坊學習政府引導基金的運作。濰坊到底做了什么，讓各地學習者紛至沓來？

2012年，濰坊即成立濰坊市金融控股集團，作為財政資金金融化運作的平臺。截至2014年底，金控集團已聯(lián)合各類金融業(yè)態(tài)組建了23只基金，實現滾動投入26.1億元，撬動金融及社會資本70.6億元，支持了70個重點園區(qū)、重點企業(yè)和重點項目。目前，濰坊市本級80%以上的財政資金改成了基金運作。23只基金中，公司制基金10只、合伙制5只、契約制8只。這些基金大致可以分為三個模式。

一是傳統(tǒng)VC/PE，根據專業(yè)領域，沿產業(yè)鏈與有存量資源的機構合作。比如多盈節(jié)能環(huán)保產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金與山東多盈股權投資管理有限公司合作，由多盈公司作為管理方，專注于節(jié)能環(huán)保產業(yè)。資金總規(guī)模3億元，其中中央、省、市三級財政投入1.5億元，國家發(fā)改委新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)引導基金、省財政通過魯信、金控集團代表市財政各出資5000萬元。

與傳統(tǒng)VC/PE合作成立的11只基金，涉及節(jié)能環(huán)保、食品、TMT、文化、高端裝備制造、品牌農業(yè)等領域，財政資金投入11.6億元，帶動社會資本投入53.7億元。

第二種模式是“并購基金+上市公司”模式。結合當地的上市公司資源，由上市公司出資做基金，金控集團配資，共同設立并購基金的母基金，通過母基金可以沿產業(yè)鏈上下游并購需求，按不同配資設子基金。目前與金控合作的銀行和第三方理財機構包括中信、招商、光大、浦發(fā)、平安等銀行。

第三種是跨國多幣種基金。目前金控公司與以色列、德國和美國正在探討合作。已經設立的中以多幣種跨國科技基金，金控公司作為財政資金注入，以色列方面兩只基金有實際資金注入。除了基金管理公司，還在以色列設立窗口公司，中方梳理當地上市公司和擬上市公司的實際需求，在此基礎上，以方團隊在窗口公司平臺下，根據中方需求進行技術項目篩選。正在籌備中的中德基金，擬與德交所合作，由其在國內的平臺出資，主要依托濰坊當地的濰柴集團，希望在高端裝備制造業(yè)領域與德方展開合作。

濰坊金控作為濰坊市政府引導基金的操盤手，在選擇私募合作機構時優(yōu)先考慮的因素主要有四個方面：一是對專注領域要有沿產業(yè)鏈可關聯(lián)的存量資源；二是管理機構的渠道和信息資源；三是資金放大效果；四是團隊配置要齊全且有成熟經驗。在合作過程中，并無特殊約定的規(guī)章限制合作方兌現承諾，而是直接采取完全市場化的方式，各方共同出資，鎖定各方責權利。

濰坊金控集團董事長李建坤表示，目前需要解決的問題，主要有三個方面：一是政府引導資金的來源，大部分是以前無償補貼給企業(yè)的資金，如今雖然國家政策改了，但是那些拿慣了國家無償資金的企業(yè)，還是慣性地向政府要奶吃。二是把各個部門可用于補貼的資金拿走了，用市場化的方式去運作了，各職能部門想重點支持企業(yè)和項目，感覺失去了抓手，所以對引導基金的運作習慣性地有過高期望。而這些政府引導基金的管理平臺，一般還是要在政府管理之下，導致市場化難度加大。三是目前國家各種各類的投資管理機構遍地都是，魚龍混雜，很多去公關政府，期望政府給他們的市場化基金讓利或為風險兜底，干擾了引導基金的市場化運作。

（作者單位：上海財經大學公共經濟與管理學院）