章國(guó)寶 洪一晨

一、文獻(xiàn)回顧

綜觀已有研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從兩方面來(lái)討論地方政府土地出讓行為：一是土地制度層面，二是地方政府政策執(zhí)行層面。

在土地制度層面，學(xué)術(shù)界主要從土地產(chǎn)權(quán)制度、土地出讓制度和土地儲(chǔ)備制度三方面來(lái)分析中國(guó)地方政府住宅用地供應(yīng)行為。大部分學(xué)者認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)核心和附屬權(quán)束的范圍及構(gòu)成不明確是造成地方政府土地出讓行為錯(cuò)位和越位的根源。隨著土地市場(chǎng)化的進(jìn)行，一些學(xué)者指出，在“土地招拍掛”制度下，地方政府盲目追求短期利益，利用行政權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行配置，獲取土地差額收益。中科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪麗娜（2009年）指出土地出讓雙軌制的制度安排導(dǎo)致住宅用地價(jià)格高漲。在土地儲(chǔ)備制度對(duì)地方政府行為的影響方面，山東工商學(xué)院教師馬立強(qiáng)等（2006年）指出，土地儲(chǔ)備制度讓地方政府掌握了城市土地的“統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)”和“壟斷供應(yīng)權(quán)”，有利于顯化盤(pán)活存量土地市場(chǎng)價(jià)值，而福建師范大學(xué)教授李建建等（2007年）、清華大學(xué)博士生許根林等（2007年）則強(qiáng)調(diào)，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成為土地供應(yīng)的唯一渠道后，壟斷性的土地供給制度導(dǎo)致了土地供求關(guān)系的不平衡，造成了土地價(jià)格的快速上漲。

而影響我國(guó)地方政府土地供應(yīng)政策執(zhí)行的主要因素有兩個(gè)：一是財(cái)政激勵(lì)，二是政治激勵(lì)。在財(cái)政激勵(lì)方面，分稅制改革后土地出讓收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，地方政府傾向于通過(guò)獲得高額土地出讓金來(lái)減輕地方的財(cái)政壓力。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所副教授鄭思齊等（2011年）認(rèn)為，受“土地財(cái)政”理念主導(dǎo)，地方政府對(duì)住宅用地實(shí)行壟斷的出讓制度，通過(guò)不嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“餓地政策”以及招商引資來(lái)誘發(fā)住房用地價(jià)格和住宅價(jià)格的上漲；華中科技大學(xué)博士生李學(xué)文（2012年）則通過(guò)利用省縣市級(jí)土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓年度非平衡面板數(shù)據(jù)建立PVAR模型對(duì)“餓地政策”進(jìn)行實(shí)證，得出地方政府在以地方利益最大化的目標(biāo)下，會(huì)對(duì)工業(yè)用地和商住用地采取差別化策略。

在政治激勵(lì)方面，中科院研究員陶然等（2007年）在此基礎(chǔ)上具化了地方官員升遷的考核指標(biāo)，認(rèn)為在對(duì)上負(fù)責(zé)的集權(quán)體制下，GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、吸引外資等指標(biāo)是上級(jí)考核的重中之重；中山大學(xué)嶺南學(xué)院院長(zhǎng)舒元等（2002年）、嶺南學(xué)院教授徐現(xiàn)祥等（2001年）分析了在政績(jī)考核背景下，地方政府利用廉價(jià)土地進(jìn)行招商引資來(lái)發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的行為：清華大學(xué)博士生許根林（2009年）則揭露了地方官員調(diào)整城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和采取土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓策略來(lái)創(chuàng)造出超過(guò)前屆的政績(jī)的現(xiàn)象。

然而，已有研究尚缺乏對(duì)地方政府住房用地供應(yīng)行為的實(shí)證分析，尤其是對(duì)地方政府住房用地供應(yīng)行為的決策邏輯缺乏深入分析。

二、住房用地供應(yīng)中的地方政府行為角色與目標(biāo)分析

（一）地方政府的行為角色

公共選擇學(xué)派將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政府行為的分析中，認(rèn)為政府以計(jì)算成本收益作為行動(dòng)的基礎(chǔ)，也會(huì)憑借行政權(quán)力牟取私利。而激勵(lì)理論認(rèn)為要從政府間競(jìng)爭(zhēng)、晉升激勵(lì)、政治壓力、成就感等因素考慮地方政府行為角色的選擇；政治社會(huì)學(xué)理論則主要從社會(huì)結(jié)構(gòu)階層變化、群體訴求等分析地方政府的角色扮演。這些理論說(shuō)明地方政府行為角色較為復(fù)雜，需要具體問(wèn)題具體分析。

（二）住宅用地供應(yīng)中的地方政府行為目標(biāo)

1.住宅用地供應(yīng)的利益主體分析。住宅用地出讓市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的利益主體主要有中央政府和地方政府、住房消費(fèi)者、開(kāi)發(fā)商。作為住宅用地出讓市場(chǎng)的主體，地方政府在住宅用地出讓過(guò)程中，與中央政府、農(nóng)民集體、房地產(chǎn)商的利益差異影響了政策對(duì)社會(huì)利益的分配和調(diào)節(jié)，各個(gè)主體目標(biāo)的沖突不僅導(dǎo)致了在政策執(zhí)行過(guò)程中各層次的利益沖突的產(chǎn)生，也導(dǎo)致了地方政府目標(biāo)的多元化和復(fù)雜化。

2.住宅用地供應(yīng)中地方政府的目標(biāo)。地方政府具有公共管理者和國(guó)有土地所有者的雙重身份：既要行使提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平的職責(zé)，又具有追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。根據(jù)社會(huì)契約論，政府是全體公民權(quán)利的委托行使者，代表著公共利益，因此在住宅土地出讓過(guò)程中，地方政府制定的政策應(yīng)與中央保持一致。但在具體操作上，因?yàn)橹醒牒偷胤酱砦嘘P(guān)系、現(xiàn)行財(cái)政體制缺陷、地方官員政績(jī)考核目標(biāo)錯(cuò)位和土地出讓機(jī)制的缺陷，地方政府主要以土地收益極大化和招商引資作為雙元目標(biāo)取向。

三、地方政府住房用地供應(yīng)行為的影響因素

（一）土地市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)

1.土地成本。在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)的體系下，政府進(jìn)行土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)所花費(fèi)的各項(xiàng)成本是政府推出土地規(guī)模和價(jià)格的重要影響因素。由于住房用地供應(yīng)會(huì)受地方財(cái)務(wù)約束，土地取得成本和開(kāi)發(fā)成本越大，推出土地的出讓底價(jià)就越高，同時(shí)土地的供應(yīng)量就越少。因此，筆者提出假說(shuō)1：在土地市場(chǎng)上，住宅用地供應(yīng)面積和住房用地開(kāi)發(fā)成本呈反比。

2.土地出讓價(jià)格。住宅價(jià)格一方面受政府出讓主體的影響，另一方面受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的影響。土地價(jià)格的變化反映出市場(chǎng)土地需求和住房需求的變化，隨著土地價(jià)格的上升，為滿(mǎn)足住房用地需求，政府土地供應(yīng)規(guī)模相應(yīng)增加。因此，筆者提出假說(shuō)2：在政府經(jīng)濟(jì)理性人思維的影響下，住房用地的供應(yīng)量和住房用地的出讓價(jià)格呈正比。

（二）財(cái)政與政治激勵(lì)

1.財(cái)政激勵(lì)。分稅制改革使得土地出讓金成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，“土地財(cái)政”假說(shuō)也由此而來(lái)。當(dāng)前，在土地財(cái)政的影響下，高額土地出讓金成為地方政府的一致經(jīng)營(yíng)對(duì)象，一方面容易導(dǎo)致住房用地供應(yīng)價(jià)格的上升，另一方面也使地方政府通過(guò)不斷擴(kuò)大住房用地供給的方式來(lái)獲取財(cái)政收入。

2.政治激勵(lì)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要由投資驅(qū)動(dòng)的模式下，招商引資無(wú)疑成為地方政府取得晉升機(jī)會(huì)的重要手段。地方政府招商引資的手段包括違法供應(yīng)土地、改善基礎(chǔ)設(shè)施和放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等，因此地方政府土地供應(yīng)策略與招商引資有重要關(guān)聯(lián)，其中選擇將土地協(xié)議出讓?zhuān)ㄟ^(guò)低地價(jià)來(lái)吸引制造業(yè)投資的現(xiàn)象尤為頻繁。在這—過(guò)程中，住房用地的出讓收入因此變成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收購(gòu)儲(chǔ)備等經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者，要想平衡財(cái)政收入，必須依靠增加土地出讓金來(lái)填補(bǔ)因地價(jià)出讓工業(yè)用地中帶來(lái)的虧損。因此，筆者提出假說(shuō)3：住宅用地供應(yīng)面積和財(cái)政、政治激勵(lì)呈正比。

四、地方政府住房用地供給行為的實(shí)證分析：以廈門(mén)市為例

（一）地方政府住房用地供給行為的特征分析

1.經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和土地供應(yīng)量呈顯著正相關(guān)。通過(guò)查閱相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，得到2D03～2012年廈門(mén)市住宅用地供應(yīng)面積以及影響因素的相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)得出土地出讓金、人均可支配收入、GDP與土地供應(yīng)量的Spearman系數(shù)。其中住宅用地供應(yīng)面積和土地出讓金、人均可支配收入、GDP和全市總財(cái)政收入的r分別為0.967、0.7、0.7和0.7，各自的p值均小于0.05，表明GDP和財(cái)政收入等為代表的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)會(huì)刺激住房供應(yīng)量的加大。另外，土地供應(yīng)量總體上和GDP總量呈現(xiàn)一致的上升態(tài)勢(shì)，尤其近4年來(lái)，廈門(mén)市住宅用地供應(yīng)面積基本維持在1D0公頃以上?？梢?jiàn)，廈門(mén)住房用地供給和經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間關(guān)系愈加緊密。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)住房用地的依賴(lài)性較明顯。圖1中“住房用地供給在土地總供給的占比”曲線顯示，十年間廈門(mén)的住房用地供給比例呈現(xiàn)波浪式下降的趨勢(shì)；“土地出讓金占全市財(cái)政收入比例”曲線代表了廈門(mén)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度：2003～2009年，此占比呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)，土地財(cái)政依賴(lài)程度日益增強(qiáng)；2010～2012年，此占比呈急劇下降的態(tài)勢(shì)，這歸結(jié)于中央政府對(duì)樓市調(diào)控和住房用地監(jiān)管的日益加強(qiáng)。

雖然兩條曲線走向不盡一致，但可以看出兩個(gè)比重互相影響。2004～2007年，在住房用地供給占比較高的情況下，土地出讓金在財(cái)政收入占比呈現(xiàn)快速上升的趨勢(shì)，之后受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和中央管控的影響，兩個(gè)占比都開(kāi)始下降，這顯示了財(cái)政與住宅用地供應(yīng)面積共進(jìn)退的現(xiàn)象，原因是目前土地出讓金對(duì)住房用地供給量的依賴(lài)程度較強(qiáng)，住宅用地實(shí)際上已經(jīng)成為了土地供應(yīng)的主體，這種現(xiàn)狀很有可能刺激地方政府加大住房用地的供給來(lái)獲取財(cái)政收入。另外，雖然土地出讓金當(dāng)下并非市財(cái)政的主要來(lái)源，但這主要是中央政府的嚴(yán)格調(diào)控造成的，并不能因此否認(rèn)了地方政府的土地財(cái)政動(dòng)機(jī)。

3.住房用地供給呈現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升。圖2中住房用地供給量和土地出讓價(jià)格兩者的走勢(shì)相似，即呈現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升或者是量?jī)r(jià)齊跌的現(xiàn)象。廈門(mén)的住房用地價(jià)格在2007年前后維持在一個(gè)較高水平，此時(shí)住宅用地供應(yīng)面積伴隨著高地價(jià)在2009和2010年連續(xù)創(chuàng)下記錄，之后住房用地成交價(jià)格出現(xiàn)下滑，供應(yīng)面積也在2011年開(kāi)始直線下落?？偠灾?，廈門(mén)市住房用地供給量的確定除了中央調(diào)控的影響外，還參考了住房用地的市場(chǎng)因素，量?jī)r(jià)齊升和量?jī)r(jià)齊跌的特點(diǎn)始終貫穿于廈門(mén)市的土地市場(chǎng)。

綜上，2003至2012年，廈門(mén)市住房用地的供應(yīng)規(guī)模總體呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，政府的經(jīng)濟(jì)理性決策思維體現(xiàn)明顯，其住房用地出讓目標(biāo)更多地服務(wù)于GDP的增長(zhǎng)和財(cái)政收入。但在近兩年，其住房用地供給量開(kāi)始縮減，價(jià)格趨近平穩(wěn)，對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度有所下降，說(shuō)明中央強(qiáng)調(diào)確保公共服務(wù)質(zhì)量和落實(shí)控制房?jī)r(jià)地價(jià)的政策對(duì)地方起到了一定的作用。

（二）住房用地供給規(guī)模影響因素的經(jīng)驗(yàn)分析

1.模型設(shè)計(jì)。為分析土地市場(chǎng)和財(cái)政與政治激勵(lì)因素在住房用地供給規(guī)模中的實(shí)際影響，進(jìn)一步選取具體指標(biāo)，來(lái)表示各影響因素。應(yīng)變量Y表示住房用地供應(yīng)面積，自變量X表示住宅用地開(kāi)發(fā)成本，代表用住宅用地收購(gòu)和一級(jí)開(kāi)發(fā)的支出，自變量X表示住宅用地成交價(jià)格，代表住宅用地價(jià)格，自變量X表示土地出讓金占全市財(cái)政收入比重，代表經(jīng)濟(jì)與政治經(jīng)濟(jì)因素。

基于上述指標(biāo)，利用2003～2012年廈門(mén)市的數(shù)據(jù)，建立地方政府住宅用地供應(yīng)行為影響的方程如下：

Y=β+βX+βX+βX+ε

其中，ε為殘差項(xiàng)，β為模型的回歸系數(shù)，t為年份。

2.模型解釋。通過(guò)軟件spss16.0對(duì)上述四個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析得到如下結(jié)果：模型經(jīng)過(guò)調(diào)整過(guò)后的R為0.9847，即模型的解釋力為98.47%，回歸模型的方差分析中F為108.20，對(duì)應(yīng)D值為0.01，因此該模型具有很強(qiáng)的擬合度。土地開(kāi)發(fā)成本X、住宅出讓價(jià)格X和土地出讓金占全市財(cái)政收入比重X的回歸系數(shù)分別為-0.83、1.27和0.45，同時(shí)三者的p值分別為0.05、0.04和0.06，第一個(gè)指標(biāo)在5%的置信水平下顯著為負(fù)，后兩個(gè)指標(biāo)的系數(shù)都在10%的置信水平下顯著為正。綜合理論和實(shí)證研究，可以得出以下結(jié)論：

第一，廈門(mén)市住房用地供應(yīng)遵循市場(chǎng)邏輯。由X、X可以得出土地供應(yīng)量和土地開(kāi)發(fā)成本成反比，和土地價(jià)格成正比，具體為廈門(mén)市的土地收儲(chǔ)開(kāi)發(fā)成本上漲1%，住宅用地供應(yīng)面積下降0.83%，住宅用地出讓價(jià)格上漲1%，住宅用地供應(yīng)增加1.27%，因此廈門(mén)市政府在住宅用地規(guī)模確定上追求利益最大化目標(biāo)。一方面，土地儲(chǔ)備制度使得廈門(mén)市政府能提前對(duì)出讓地塊進(jìn)行估價(jià)，同時(shí)也更把握土地供應(yīng)節(jié)奏；另一方面，在經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛制度下，廈門(mén)市住房用地往往競(jìng)爭(zhēng)激烈，溢價(jià)率高漲，在財(cái)政激勵(lì)和政府壟斷土地產(chǎn)權(quán)的背景下，少賠多賺成為地方政府住房用地出讓的一般行為邏輯。

第二，廈門(mén)市住房用地供應(yīng)和政治、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)呈正相關(guān)?；貧w模型的X3表明激勵(lì)假說(shuō)對(duì)廈門(mén)市近十年的住宅用地供應(yīng)邏輯具有解釋力，即土地出讓金在全市財(cái)政收入比重增加1%，則住宅用地的供應(yīng)量對(duì)應(yīng)增加0.45%，與理論預(yù)測(cè)一致。中央對(duì)地方政府的考核體系著重使得地方政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是其在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中取得政治機(jī)會(huì)的砝碼，大部分地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要圍繞著招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，這一競(jìng)爭(zhēng)模式容易加大地方政府對(duì)于高價(jià)出讓住房用地以彌補(bǔ)低價(jià)出讓工業(yè)用地的機(jī)會(huì)成本的動(dòng)機(jī)，地方政府選擇“以地生財(cái)”，抬高住房用地出讓價(jià)格，獲得大量預(yù)算外土地出讓收入。

五、結(jié)論

在中央政府、土地開(kāi)發(fā)商和社會(huì)群體多元壓力下，地方政府兼有社會(huì)人和“經(jīng)濟(jì)人”角色，在公共財(cái)政、土地制度等多個(gè)制度下，其“以地生財(cái)”的土地出讓動(dòng)機(jī)明顯，在住房用地供給和出讓的目標(biāo)主要為取得經(jīng)濟(jì)收入和晉升機(jī)會(huì)，地方政府更傾向于扮演“經(jīng)濟(jì)人”角色，住房用地供給量和土地出讓金依賴(lài)程度呈正相關(guān)，并明顯受到土地出讓成本收益核算的影響。

從國(guó)際視野來(lái)看，地方政府歸根結(jié)底是為公共目標(biāo)服務(wù)的，其住房用地供應(yīng)要服從于公共政策目標(biāo)的整體安排。中央也應(yīng)注意從官員激勵(lì)設(shè)計(jì)上控制土地供應(yīng)和優(yōu)化土地利用，改變唯GDP的政績(jī)觀，加入對(duì)資源利用效率、社會(huì)效益等維度的考核，并引入和加大民意的政治影響度，調(diào)整我國(guó)目前的公共財(cái)政體制，改變當(dāng)前中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，淡化地方政府利用土地來(lái)獲取財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)，從而改變地方政府的土地供應(yīng)行為。