夏莉萍

“立黨為公，執(zhí)政為民”是新世紀(jì)中國黨和政府開展各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想。在外交方面，領(lǐng)事保護(hù)工作由于其為普通民眾服務(wù)的性質(zhì)，成為落實(shí)“執(zhí)政為民”、“外交為民”指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告第一部分談及中國外交所取得的成績時(shí)，將“堅(jiān)定維護(hù)國家利益和我國公民、法人在海外合法權(quán)益”放在第一位。而自十八大以來，“外交為民”的理念與實(shí)踐已經(jīng)有了新發(fā)展。

“外交為民”理念

高度的提升

“外交為民”攜手“中國夢(mèng)”，中國外交要為海外公民實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”保駕護(hù)航。2012年11月，習(xí)近平總書記在國家博物館參觀“復(fù)興之路”展覽時(shí)，第一次闡釋了“中國夢(mèng)”的概念。2013年10月，在周邊外交座談會(huì)上，習(xí)近平提出，做好外交工作，胸中要裝著國內(nèi)國際兩個(gè)大局，國內(nèi)大局就是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng);國際大局就是為我國改革發(fā)展穩(wěn)定爭取良好外部條件，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)世界和平穩(wěn)定、促進(jìn)共同發(fā)展。隨著“外交為民”理念的深入發(fā)展，黨和政府已確立“從維護(hù)國家和人民利益、幫人民圓夢(mèng)以及辦好大國外交的角度來看待領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)工作”，“外交為民”與中國夢(mèng)的緊密聯(lián)系反映了國家利益與公民個(gè)人利益的結(jié)合進(jìn)入新階段，“外交為民”的理念提升到一個(gè)新高度。

“外交為民”理念

內(nèi)涵的擴(kuò)展

自21世紀(jì)初“外交為民”的概念產(chǎn)生以來，其內(nèi)涵一般僅限于領(lǐng)事保護(hù)。但在2013年之后，伴隨著“提高中國護(hù)照含金量”和“海外民生工程建設(shè)”的提出，十八大以來，“外交為民”理念的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展。 2014年5月，李克強(qiáng)總理在安哥拉首都羅安達(dá)召開海外民生工程座談會(huì)時(shí)表示，隨著中國對(duì)外開放不斷擴(kuò)大，中國企業(yè)和公民走出去與日俱增，合法權(quán)益乃至人身安全問題越來越突出。民生是頭等大事，切實(shí)維護(hù)我國企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益，既是擴(kuò)大開放的必然要求，也是黨和政府應(yīng)盡的責(zé)任。黨中央、國務(wù)院高度重視海外民生工程能力建設(shè)。要加大對(duì)領(lǐng)事保護(hù)工作的投入，加強(qiáng)海外領(lǐng)事保護(hù)力量，盡快建成全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，使同胞們不管走到哪里，領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)就跟到哪里。切實(shí)維護(hù)好中國公民的海外合法權(quán)益，為中國游客提供更安全的旅途，為中國留學(xué)生爭取更好的教育，為中國商人營造更友善的興業(yè)環(huán)境，為中國僑胞帶去更溫暖的問候，為中國商品尋找更廣闊的市場，為中國在海外的勞動(dòng)者創(chuàng)造更好的條件等方面，成為“外交為民”的具體要求。

“外交為民”理念的新實(shí)踐

一、首腦外交推動(dòng)“外交為民”的實(shí)施

首先，“外交為民”成為首腦外交的重要議題。領(lǐng)事保護(hù)（即海外公民保護(hù)）曾經(jīng)被普遍認(rèn)為是國際事務(wù)中的低級(jí)政治問題，但是現(xiàn)在卻越來越成為高級(jí)政治會(huì)晤的重要內(nèi)容。中國國家主席和政府總理在外交活動(dòng)中多次提出希望對(duì)方國家為其境內(nèi)的中國公民和企業(yè)開展合作提供便利，保護(hù)他們的安全和合法權(quán)益。2013年3月，習(xí)主席在坦桑尼亞訪問時(shí)，用“真”、“實(shí)”、“親”、“誠”四個(gè)字概括了新形勢(shì)下的中非關(guān)系。他指出：“解決合作中的問題，我們講一個(gè)‘誠’字。我們也真誠希望，非洲國家為中國企業(yè)和公民在非洲開展合作提供相應(yīng)的便利條件?！?014年9月，習(xí)主席在馬爾代夫與馬總統(tǒng)會(huì)談時(shí)表示，鼓勵(lì)更多中國公民來馬旅游。希望馬方采取有效措施，切實(shí)保障中國游客安全和合法權(quán)益。 2014年8月，李克強(qiáng)總理在會(huì)見來華出席第二屆夏季青年奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)閉幕式的馬達(dá)加斯加總理庫盧時(shí)表示，馬達(dá)加斯加是中國僑民最多的非洲國家之一，中國僑民同當(dāng)?shù)孛癖姾湍老嗵?、患難與共，希望馬方為他們提供工作、生活便利。

其次，首腦外交的成果包含了“外交為民”的具體措施。2014年10月，李克強(qiáng)總理訪問德國時(shí)，中德雙方發(fā)表《中德合作行動(dòng)綱要：共塑創(chuàng)新》。雙方確認(rèn)，以將短期簽證審發(fā)時(shí)間縮短為48小時(shí)為目標(biāo)，通過簡化簽證申請(qǐng)程序，加快簽證審發(fā)時(shí)間，實(shí)施便利申請(qǐng)人的簽證審發(fā)程序;為商務(wù)人員申請(qǐng)簽證提供便利，增加多年有效和多次入境簽證的發(fā)放，延長簽證的停留期;盡可能將長期性工作簽證的審發(fā)時(shí)間縮短至2個(gè)月內(nèi)。德方考慮按現(xiàn)行模式在中國其他城市增設(shè)簽證申請(qǐng)中心，以此擴(kuò)大面向中國公民的簽證服務(wù)。美國總統(tǒng)奧巴馬2014年11月10日出席亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，并發(fā)表演講。他表示，此次訪問期間，美中兩國同意做出新的簽證安排，讓學(xué)生、游客都受益。學(xué)生簽證有效期最長將延長至五年，商業(yè)旅游簽證將延長到十年。涉及普通公民出國的簽證安排出現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)人出訪的成果協(xié)定中或在峰會(huì)上予以宣布，這是不多見的。這表明，“外交為民”不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人的一種話語，更是切實(shí)的行動(dòng)。

第三，首腦外交促進(jìn)雙邊關(guān)系的良好發(fā)展，為緊急時(shí)刻領(lǐng)事保護(hù)提供了便利渠道。在利比亞局勢(shì)動(dòng)蕩的背景下，2014年8月2日，在利工作的79名中國公民搭乘希臘海軍“撒拉米斯”號(hào)軍艦抵達(dá)希臘首都雅典。在此之前，習(xí)近平主席一月之內(nèi)兩次訪問希臘，李克強(qiáng)總理也對(duì)希臘進(jìn)行了正式訪問，這十分罕見。希臘外交部8月4日發(fā)表聲明，稱希臘這次用軍艦幫助中國撤僑的行動(dòng)，再次顯示出兩國關(guān)系十分牢固，表明在習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理分別對(duì)希臘進(jìn)行過境訪問和正式訪問后雙方的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系正繼續(xù)向前發(fā)展。應(yīng)急領(lǐng)事保護(hù)的成功實(shí)施離不開有關(guān)國家的支持，而首腦外交對(duì)雙邊關(guān)系的促進(jìn)無疑為此打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、提高和改善國外簽證申請(qǐng)和護(hù)照服務(wù)工作

順應(yīng)民眾的呼聲，中國政府致力于推進(jìn)中國公民海外旅行便利化，如與有關(guān)國家簽署包含普通護(hù)照在內(nèi)的免簽協(xié)議;推動(dòng)一些國家商談簡化簽證手續(xù);擴(kuò)大中國公民APEC商務(wù)旅行卡持卡量;在申辦留學(xué)簽證的旺季，領(lǐng)事司預(yù)先與有關(guān)國家駐華使領(lǐng)館溝通，請(qǐng)其在職權(quán)范圍內(nèi)盡可能加快中國公民申辦簽證的審批速度;將中國公民申辦簽證、居留方面的問題列入每年舉辦的中外雙邊領(lǐng)事磋商的重要議題等。根據(jù)外交部網(wǎng)站2014年10月更新的《中國與外國互免簽證協(xié)議一覽表》，中國共與90個(gè)國家簽署了互免簽證協(xié)議。[1]從協(xié)議簽署的時(shí)間來看，與17個(gè)國家的協(xié)議都是在十八大以后簽署的，占總數(shù)的近五分之一。截至2014年11月，中國與39個(gè)國家簽訂了53個(gè)簡化簽證手續(xù)協(xié)定。

在改善護(hù)照服務(wù)工作方面，中國政府推出了一系列便民措施，包括降低駐外使領(lǐng)館護(hù)照等旅行證件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按國內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中國駐外使領(lǐng)館護(hù)照等國際旅行證件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);壓縮申辦護(hù)照材料，規(guī)范護(hù)照簽發(fā)時(shí)間，改進(jìn)護(hù)照注銷方式，減免部分處境困難人員辦證費(fèi)用;以及結(jié)合電子護(hù)照在海外的實(shí)施，試點(diǎn)在部分辦證量較大的駐外使領(lǐng)館部署中國公民申辦護(hù)照在線預(yù)約服務(wù)，以幫助申請(qǐng)人有效避開辦證高峰，減少申請(qǐng)人在使領(lǐng)館排隊(duì)等候時(shí)間，降低申請(qǐng)人辦證時(shí)間成本。

三、進(jìn)一步完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

一是編織海外公民安全保護(hù)網(wǎng)。近年來，“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”的作用得到充分發(fā)揮，中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”境外安保工作的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，初步編織了一張“安全網(wǎng)”，妥善處理了從利比亞大規(guī)模撤離中國公民到2014年3月以來連續(xù)發(fā)生的馬航客機(jī)事件、越南中資企業(yè)遭打砸搶燒等一系列重大突發(fā)事件。但目前這張“安全網(wǎng)”承受的壓力越來越大，面臨的困難和挑戰(zhàn)越來越多。為進(jìn)一步織牢織密這張“安全網(wǎng)”，需在明確指導(dǎo)思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的情況下，完善現(xiàn)有工作機(jī)制，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大人力物力的投入，同時(shí)還要建章立制，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)。

二是啟動(dòng)“全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”。2014年9月2日，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心啟動(dòng)儀式在北京舉行。開通后的呼叫中心將為中國公民提供24小時(shí)領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)熱線應(yīng)答，身在世界任何角落的中國公民遭遇困境都可以第一時(shí)間通過撥打“12308”向祖國尋求領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助。呼叫中心12308熱線重點(diǎn)在于“領(lǐng)事保護(hù)”，核心在于“應(yīng)急”，同時(shí)兼顧常見領(lǐng)保和領(lǐng)事證件咨詢服務(wù)。呼叫中心熱線增加了中國公民尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的選擇，并不替代各駐外使領(lǐng)館此前公布的領(lǐng)保電話和證件咨詢電話。

三是建立新的公民登記系統(tǒng)。2011年利比亞撤僑前，只有6000 名中國公民在外交部官方登記，這一數(shù)字不到實(shí)際數(shù)字的20%。為了改變此種局面，外交部和商務(wù)部在經(jīng)過組織研發(fā)后，分別于2013年推出了“出國及海外中國公民自愿登記”系統(tǒng)和“對(duì)外投資合作在外人員信息管理”系統(tǒng)，以滿足海外領(lǐng)事保護(hù)的需要。2014年利比亞撤僑時(shí)，據(jù)中國駐利使館介紹，沖突爆發(fā)前，利比亞境內(nèi)共有1200多名中國人。自7月13日利比亞沖突升級(jí)以來，共有878名中國人撤出利比亞。盡管此次撤離的中國公民人數(shù)與2011年相比少了很多，使館在摸清人數(shù)方面比較容易，但還是能看出，通過新的登記系統(tǒng)，中國使館對(duì)駐在國同胞人數(shù)的了解確實(shí)比以前更為清楚。

四是預(yù)防機(jī)制建設(shè)措施更為細(xì)致。通過對(duì)2011年和2013年兩次利比亞撤僑行動(dòng)進(jìn)行的對(duì)比研究可以發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警信息發(fā)布情況有很大改進(jìn)。首先，從信息發(fā)布的數(shù)量來看，與2011年相比有大幅增加。2011年2月19日和22日，外交部和商務(wù)部兩個(gè)政府部門網(wǎng)站首次發(fā)布了關(guān)于利危險(xiǎn)局勢(shì)的預(yù)警信息，但在此之前，當(dāng)?shù)鼐謩?shì)已經(jīng)顯示出了一些進(jìn)一步惡化的征兆，而中國駐利使館網(wǎng)站的內(nèi)容沒有顯示出任何相關(guān)的安全預(yù)警信息。2014年情況發(fā)生了很大的變化，從7月13日利比亞兩派民兵武裝在首都的黎波里爆發(fā)沖突至7月29日凌晨，中國駐利使館經(jīng)商參處轉(zhuǎn)發(fā)使館安全提示，提請(qǐng)?jiān)诶?jīng)商和企業(yè)人員及受雇于外資企業(yè)的勞務(wù)人員盡快自行組織撤離為止，駐利使館經(jīng)商參處網(wǎng)站共發(fā)布了66條相關(guān)信息。從信息的內(nèi)容來看，充分體現(xiàn)了中國駐利使館對(duì)局勢(shì)發(fā)展的高度關(guān)注。使館通過網(wǎng)站不斷發(fā)布其他國家使館撤出、這些使館敦促其本國公民盡早撤離、其他外國企業(yè)撤離等信息，幫助中國公民及時(shí)了解外界情況，盡早做出明智決定，以避免出現(xiàn)危急時(shí)刻有大量公民需要立即撤離的被動(dòng)局面。

五是應(yīng)急工作目標(biāo)考慮更為長遠(yuǎn)。在一些大型突發(fā)事件面前，中國領(lǐng)事保護(hù)工作強(qiáng)調(diào)速度效率，很少考慮其背后的經(jīng)濟(jì)成本和此次反應(yīng)模式的未來影響。例如，2011年的利比亞大撤離取得了舉世矚目的成就，但耗資巨大，很難再次復(fù)制。而對(duì)比2014年的利比亞再次撤離，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在此過程中，外交部和中國使館強(qiáng)調(diào)企業(yè)和公民采取安全措施，盡早撤離，政府提供協(xié)助;在撤離方式的選擇上也更為理性化，并未出動(dòng)政府包機(jī)，而是鼓勵(lì)公民自行前往機(jī)場購買機(jī)票，最后組織撤離時(shí)選擇了陸路方式。盡管遇到了一些突發(fā)狀況，但是中國駐外使館還是克服困難，做好了相關(guān)協(xié)調(diào)工作，從利撤出的中國公民最終得以順利進(jìn)入突尼斯，并乘坐商業(yè)航班返回國內(nèi)。回顧近些年來中國屢次撤僑的情況，自2006年至2014年5月，中國政府所進(jìn)行的較大規(guī)模的海外撤離行動(dòng)有14次，其中11次使用了包機(jī)。隨著越來越多的中國企業(yè)和公民走出去，他們?cè)谑澜绶秶鷥?nèi)的分布越來越廣，遭遇風(fēng)險(xiǎn)的可能性有增無減，海外撤僑對(duì)于中國政府來說將來可能會(huì)成為經(jīng)常性態(tài)勢(shì)。2014年利比亞撤離中，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和對(duì)撤離方式的選擇體現(xiàn)出中國領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)更為長遠(yuǎn)的考慮。

總之，黨的十八大以來，“外交為民”理念和實(shí)踐發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新階段。隨著“中國夢(mèng)”的提出，“外交為民”理念被提升到新的高度，提出中國外交要為海外公民實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”保駕護(hù)航;“外交為民”的內(nèi)涵也得到極大的擴(kuò)展，從領(lǐng)事保護(hù)延伸到為公民出國提供便利以及最大程度地為海外公民的安全幸福生活創(chuàng)造條件?！巴饨粸槊瘛钡膶?shí)踐也更為豐富，各項(xiàng)措施落到實(shí)處：通過首腦外交直接推進(jìn)“外交為民”的實(shí)施;同時(shí)改進(jìn)海外護(hù)照服務(wù)，促使其他國家簡化對(duì)中國公民出國簽證申請(qǐng)的要求和審批程序，推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步完善。

（作者系外交學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1]? 《中國與外國互免簽證協(xié)議一覽表》，2014年10月17日，http：//cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/fwxx/P020141015377741640682.pdf（上網(wǎng)時(shí)間：2014年11月10日）