張楊

貧窮弱勢群體處于“金融沙漠”，惠民貸款本該是他們的救命甘霖。然而陜西洛南的扶貧財政貼息貸款政策很善變，3月是財政全貼息，7月突然變?yōu)橘J款人要負(fù)擔(dān)部分利息。這樣的朝令夕改也反映出惠民貸款在很多地方遭遇的窘境。

陜西洛南的這筆貸款叫扶貧貼息貸款，顧名思義，是專門貸給貧困農(nóng)民的。這種服務(wù)于弱勢群體或者說貧困群體的貸款有一個專有名詞，叫作“普惠金融”。一般而言，商業(yè)銀行是逐利的，愿意貸款給富人而不是窮人，因為前者經(jīng)濟(jì)狀況好，金融知識和工具多，在金融機(jī)構(gòu)的信用印象分也高，后者正好反之。這樣的現(xiàn)象叫作“金融排斥”，顧名思義，有那么一部分賺錢能力和社會經(jīng)濟(jì)地位處于弱勢的人被排斥在了正常的金融服務(wù)之外，他們處于“金融沙漠”之中。一般來說，窮人、婦女和少數(shù)族裔這三大人群在世界各地受到的“金融排斥”最為明顯。

中國的情況當(dāng)然也是一樣，即使是小額貸款，以前也和窮人關(guān)系不大。世行扶貧協(xié)商小組和中國普惠金融工作組在2012年發(fā)表的報告中提及：“從覆蓋廣度來說，小額貸款公司的作用越來越重要，但是盡管被稱為‘小額貸款公司’，但它們并不傾向于服務(wù)貧困群體。2010年有2614家小額貸款公司為近50萬客戶提供了服務(wù)。但是其40萬元人民幣的平均貸款余額，相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入的65倍。專家認(rèn)為，大多數(shù)的小額貸款公司并不貸款給農(nóng)民，而是向農(nóng)村和城郊的第二和第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)主提供貸款。”窮人如果想要翻身，在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)難以貸到款，那么只有3條路——什么也不做，窮下去；找人借錢；轉(zhuǎn)向非正規(guī)的地下金融機(jī)構(gòu)，俗稱高利貸。每一種聽起來都不靠譜。

獲得資產(chǎn)對于窮人脫貧，走上自強(qiáng)之路極其重要，否則會陷入窮困的惡性循環(huán)之中。而為窮人提供便利的“普惠金融”便尤其重要，能夠讓他們有翻身的資本。張韶華在《（普惠金融：一個文獻(xiàn)的綜述》一文里援引的參照數(shù)據(jù)是：“印度農(nóng)村銀行分支機(jī)構(gòu)每增加1%，可以減少貧困率0.34%，增加產(chǎn)出0.55%，這主要歸因于普惠金融使窮人更容易從事農(nóng)業(yè)之外的工作?！?/p>

專門貸款給窮人自然不是什么新鮮事，不過一直到聯(lián)合國2005年提出“普惠金融”這個概念，它才上升到一個系統(tǒng)理論的高度。而這個概念在十八屆三中全會首次寫入了黨的決議。各地也紛紛出臺相關(guān)的具體政策，扶貧財政貼息貸款便是其中非常重要的一種。以甘肅為例，2014年全省安排了“雙業(yè)”（草食畜牧業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)）貼息貸款總額159.87億元。

總之，扶持弱勢群體的“普惠金融”是一個大大的政策紅利，是掙扎于“金融沙漠”中弱勢群體的甘霖。弱勢群體也很期待，在某關(guān)于洛南貸款的報道中，政策剛剛實施兩個月，一個村莊共有120戶貧困戶，便有20多戶貸了款。

然而地方操作不當(dāng)，救命水不僅可能半路打翻，還可能變成污水。

加利息的理由是為了防止個別貧困戶懶惰，亂用錢。

洛南的貧困戶祝三民當(dāng)時想的是財政全額貼息，貸5萬元一年5000多元利息不用自己負(fù)擔(dān)。新政策調(diào)整后，政府只負(fù)擔(dān)一半利息，另外一半得貧困戶自己負(fù)擔(dān)。無奈之下，祝三民到信用聯(lián)社重新辦了貸款手續(xù)。而他本身已經(jīng)計劃好要發(fā)展烤煙業(yè)務(wù)了。短短幾個月就把政策改了是什么理由呢？洛南縣扶貧開發(fā)局扶貧經(jīng)濟(jì)合作社副主任鄭中文介紹：“個別貧困戶并未將貼息貸款資金用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，更有甚者將貼息資金轉(zhuǎn)存銀行吃利息?！敝档米⒁獾氖牵谶@里鄭主任用的是“個別”，而不是一些、多數(shù)或者全部這樣的詞語?？赡苁堑胤秸^于苛刻，也有可能這只是地方財政不想出錢的借口。

對于這樣的朝令夕改，《人民日報》的文章標(biāo)題形容精準(zhǔn)——惠民不能“半道跑了”。

比起惠民半道跑，更加瘋狂的是貧民“被貸款”，不僅沒實惠，還被坑了。

從沒有利息到自己要出一半的利息，雖然讓人感慨朝令夕改，但起碼還是半吊子的惠民。在“普惠金融”中，最為嚴(yán)重的還是“被貸款”這回事。

既然是扶持弱勢群體的貸款，當(dāng)然有著政策紅利，而當(dāng)紅利遇上了管理混亂的信聯(lián)社等金融機(jī)構(gòu)，便會形成巨大的貪腐黑洞。舉一個最近的案例，今年7月，山西大同天鎮(zhèn)縣大量農(nóng)民出現(xiàn)了“被貸款”的情形，有人利用他們的身份信息去冒名貸款，而初步審計結(jié)果是，從今年年初至7月16日，人行天鎮(zhèn)縣支行2015年共計查詢個人信用報告2551筆，其中有267筆出現(xiàn)了“被貸款”情況，貸款額達(dá)1855.93萬元，尚有大量金額未還清。一切都是一筆糊涂賬，也讓“被貸款”的窮人膽戰(zhàn)心驚。

被貸款的山西天鎮(zhèn)縣農(nóng)民欲哭無淚，此事現(xiàn)在也還沒有官方說法。

農(nóng)民“被貸款”這事非常普遍，而且往往積少成多，成為一個大數(shù)目。山西這個事情目前還沒有進(jìn)展和結(jié)論。再來看一個4月份黑龍江的案例。今年4月央視《焦點訪談》欄目播出的《誰讓我背了債》講的是郵政儲蓄銀行黑龍江某支行的事情。黑龍江巴彥縣豐農(nóng)村的村民們從來沒貸過款，卻被告知上了征信系統(tǒng)的黑名單。后來查明在近五六年的時間內(nèi)，一個叫作徐大壯的民營企業(yè)家以205個村民的名義拿到了農(nóng)村聯(lián)保貸款（農(nóng)村普惠性貸款的一種）2050萬元，這些錢都被投入了房地產(chǎn)市場。然而，由于市場的不景氣，這位徐企業(yè)家的資金鏈斷了，最終露出了狐貍尾巴。

3個月內(nèi)就曝光兩個總金額在2000萬元以上的“被貸款”，常常被詬病內(nèi)部管理不規(guī)范的信聯(lián)社也就罷了，連要“標(biāo)準(zhǔn)化”得多的郵儲銀行也這樣。所謂的“普惠”變成了“普坑”，貧窮者不僅貸不到款，還被坑出了風(fēng)險。

豈能坑民時不管不顧不作為，反而個別民眾可能“占便宜”時趕緊因噎廢食。

前文提及的山西最新案例，農(nóng)民一個個都不知道怎么辦才好，排隊去縣人行查自己的信用報告，卻被告知已經(jīng)滿額，要再預(yù)約查詢，得等到2016年1月4日以后。一直到此事引發(fā)了媒體的廣泛關(guān)注后，才廢除了這個搞笑的規(guī)定。連查詢清楚都那么困難，還談什么監(jiān)督、更正、追責(zé)呢？這完全是不作為。

而可能存在占便宜、挪用貸款的個別案例，就立刻改政策實在是說不過去，本來金融機(jī)構(gòu)放貸時一定需要承受一定的不良貸款率。一對比起來，簡直荒唐可笑。

如此荒唐的朝令夕改，在于一些地方政府對“普惠金融”的理解太偏差。

“普惠金融”是對弱勢群體的服務(wù)，而不是施舍和賺錢方式。

來看看非常出名的孟加拉鄉(xiāng)村小額貸款的例子。獲得了諾貝爾和平獎的“小額貸款之父”尤努斯在創(chuàng)建服務(wù)于窮人的小額貸款銀行時，進(jìn)行了很多制度創(chuàng)新，例如創(chuàng)建了小組借貸制，申請人需要加入到一個由同樣背景的人組成的5人小組中去，每一名組員的貸款需求都需要內(nèi)部批準(zhǔn)，起到互相監(jiān)督和制約作用；而這5人在組成小組之后必須參加為期7天的全員政策培訓(xùn)，并且接受口試，這樣能夠讓大字不識一個的弱勢群體了解跟自己休戚相關(guān)的金融政策的意義，避免吃虧，也減少糾紛?？傊?，本身資源就少的弱勢群體已經(jīng)被市場化的金融系統(tǒng)給拋棄過一次了，作為補(bǔ)救的“普惠金融”自然應(yīng)該對他們進(jìn)行好補(bǔ)償服務(wù)。

“普惠金融”最基本的一點是保護(hù)好弱勢的金融消費者的權(quán)利，要對他們進(jìn)行政策培訓(xùn)。

然而，一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)卻不是這么想的。一方面，他們認(rèn)為這是任務(wù)，尤其是在國家大力發(fā)展“普惠金融”，把金融服務(wù)“三農(nóng)”作為考核的背景下，政績沖動是少不了的；另一方面，他們也還在以傳統(tǒng)的、賺錢的方式來思考“普惠金融”，一些“被貸款”案例暴露出來的是信貸員主動讓大客戶來“冒名”，因為大客戶靠得住。有任務(wù)意識，有賺錢意識，卻恰恰沒有服務(wù)意識，所以在抱怨貧困農(nóng)民不識字沒有金融知識的同時，沒有誰像孟加拉這樣，好好地耐心地去教金融政策，甚至貼心地用“口試”而不是“筆試”來考試。最后的結(jié)果當(dāng)然是，弱勢群體根本占不了任何便宜，還大量地被人占便宜了，莫名其妙或是背了債，或者上了征信系統(tǒng)黑名單。

惠民不能“半道跑了”

今年3月，某地為扶持創(chuàng)業(yè)，推出財政貼息貸款，凡符合條件的貸款，兩年內(nèi)縣財政全額貼息?？墒堑搅?月，政策調(diào)整了，貼息資金財政只負(fù)擔(dān)一半。一些貸款戶感覺“被騙了”：“說好的政策紅利怎么半道上跑了？”

一項惠民政策，剛開個頭就變卦了，群眾當(dāng)然有意見。一開始拍胸脯啥都敢保證，事后卻減少政策“含金量”，這無疑會削弱群眾對政府的信任。事實上，一些地方出臺政策、文件，經(jīng)常很“任性”，政策“計劃沒有變化快”。如此朝令夕改，若不是當(dāng)初決策太隨意，就是現(xiàn)在太不把群眾利益放心上，拿政策當(dāng)兒戲。

保持政策延續(xù)性，是對一個地方治理能力的考驗。中央一再要求“一張藍(lán)圖繪到底”，就是要給社會一個穩(wěn)定的政策預(yù)期。相比具體的政策紅利，它更有全局性的影響，千萬別本末倒置。