鄭旭

“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)質(zhì)，是將農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織分離運(yùn)作，形成農(nóng)村黨組織回歸黨建主業(yè)，村委會(huì)主任專(zhuān)做服務(wù)，有經(jīng)營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主抓經(jīng)濟(jì)。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》），明確深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度五大領(lǐng)域。

《實(shí)施方案》提出，在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”試驗(yàn)。

“農(nóng)村治理是今后農(nóng)村改革的重頭戲?！庇浾咦⒁獾?，上述方案甫一公布，國(guó)內(nèi)農(nóng)經(jīng)領(lǐng)域里的多位知名專(zhuān)家便不約而同地發(fā)表觀點(diǎn)稱(chēng)，“政經(jīng)分開(kāi)”的現(xiàn)實(shí)意義還不僅僅是“它被首次寫(xiě)進(jìn)關(guān)乎農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的中央改革文件中”，而是“它將有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，也有利于完善并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”。

事實(shí)上，此前就有研究者撰文強(qiáng)調(diào)，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和集體資產(chǎn)規(guī)模的不斷龐大，近年來(lái)我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)“政經(jīng)合一”的治理模式受到越來(lái)越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益無(wú)法有效得到保護(hù)、非戶(hù)籍人口無(wú)法有效參與社區(qū)管理、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)無(wú)法均等覆蓋、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管不足等問(wèn)題，迫切需要對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行改革。

改革就是直面過(guò)往難以解決問(wèn)題，打破現(xiàn)有利益格局的制約。

有評(píng)論曾經(jīng)指出，“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)質(zhì)，是將農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織分離運(yùn)作，形成農(nóng)村黨組織回歸黨建主業(yè)，村委會(huì)主任專(zhuān)做服務(wù)，有經(jīng)營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主抓經(jīng)濟(jì)，基層三類(lèi)組織各歸其位、各司其職的新格局，確保二次分配的公平。

農(nóng)村社會(huì)管理的詬病

事實(shí)上，按照改革開(kāi)放初期農(nóng)村基層治理機(jī)制的設(shè)想，我國(guó)農(nóng)村基層應(yīng)該存在黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織三大組織。然而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，為節(jié)省機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，除個(gè)別較早進(jìn)行了“村改居”地區(qū)以外，我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村仍然維持了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政經(jīng)合一”的管理體制，即自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織合署辦公，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。

因長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村基層治理機(jī)制與“政經(jīng)分離”改革課題，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院楊兵博士認(rèn)為：“政經(jīng)合一治理機(jī)制會(huì)導(dǎo)致村級(jí)治理重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕公共服務(wù)，使得社會(huì)管理嚴(yán)重滯后，進(jìn)而嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)之間人口、土地、資金等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和平等交換，成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素的根源和城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙?！?/p>

他指出，在“政經(jīng)合一”的體制下，農(nóng)民想要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就必須和農(nóng)村自治綁定在一起，如果農(nóng)戶(hù)喪失了村民自治組織的成員資格，也就意味著同時(shí)喪失了與集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在這種不合理的制度安排下，農(nóng)民為捍衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠做出的最佳選擇就是固守農(nóng)村，因而在當(dāng)前城市化的大背景下，農(nóng)民的行為會(huì)出現(xiàn)明顯的逆城市化選擇，城市越發(fā)展，就越少本地農(nóng)民愿意進(jìn)城。

楊兵發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村現(xiàn)有“政經(jīng)合一”的治理結(jié)構(gòu)下，非戶(hù)籍人口加入了農(nóng)村基層自治組織就意味著加入了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就會(huì)分享原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“因此本地村民普遍對(duì)非戶(hù)籍人口參與本村選舉持反對(duì)態(tài)度，而村里按照‘自建自享’的原則建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，也僅對(duì)村民或股東開(kāi)放?！?/p>

在他看來(lái)，這種帶有明顯封閉性和排外性的鄉(xiāng)村社會(huì)管理，不僅無(wú)法滿足外來(lái)人員的訴求，使他們難以融入城市生活，面臨邊緣化的危機(jī)，也阻礙了城鄉(xiāng)之間合適過(guò)渡帶的形成，鄉(xiāng)村社會(huì)很難與開(kāi)放的城市社區(qū)真正結(jié)合在一起。

值得一提的是，農(nóng)村的黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織被捆綁在一起的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著集體資產(chǎn)管理、民主自治、社會(huì)管理等多方面的職能，楊兵指出，這不僅導(dǎo)致了政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給不足，也加重了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)，“使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)無(wú)法均等覆蓋。”

不僅如此，他還發(fā)現(xiàn)，由于很多農(nóng)村還實(shí)行村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人多為“一肩挑”，這就讓“絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗”這條政治學(xué)中的黃金定律在村莊政治中得到淋漓盡致地復(fù)制。特別是在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，“一肩挑”的負(fù)責(zé)人不僅掌握了村中的巨大財(cái)富，還讓其在本地區(qū)有很大的影響力和社會(huì)關(guān)系。

“由于目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作往往需要村的財(cái)力支持，許多部門(mén)印發(fā)的文件甚至明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織配合政府承擔(dān)有關(guān)的社會(huì)管理職能，因而存在對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管不到位、放任自流的現(xiàn)象?！?楊兵說(shuō)。

“政經(jīng)分開(kāi)”源于廣東實(shí)踐

由此可見(jiàn)，農(nóng)村“政經(jīng)合一”的管理體制已不適應(yīng)市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，就要從農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革入手，實(shí)行農(nóng)村基層自治組織和經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)分離”。

11月10日即《實(shí)施方案》公布一周之后，正值中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊隨中央宣講團(tuán)在廣東宣講黨的十八屆五中全會(huì)精神。當(dāng)被與會(huì)者問(wèn)及中央首次提出“政經(jīng)分開(kāi)”的背景時(shí)，韓俊強(qiáng)調(diào)，“這源于廣東實(shí)踐?！?/p>

韓俊以佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)河村社區(qū)為例指出，“與城區(qū)治安管理費(fèi)由公共財(cái)政承擔(dān)的情況不同，沒(méi)有實(shí)施政經(jīng)分開(kāi)前，這個(gè)社區(qū)一年500萬(wàn)元的治安管理費(fèi)都由村集體承擔(dān)。政經(jīng)分開(kāi)后，村里承擔(dān)40%，60%納入財(cái)政預(yù)算，村集體的負(fù)擔(dān)減輕了?！?/p>

韓俊所提到的水鎮(zhèn)河村社區(qū)，是廣東在開(kāi)展“政經(jīng)分離”改革實(shí)踐后，諸多村莊在基層治理上發(fā)生蝶變的案例之一。而回溯這場(chǎng)發(fā)酵于局部的改革，曾有媒體不惜以“解開(kāi)了農(nóng)村死結(jié)”為題來(lái)展現(xiàn)實(shí)踐先行地——廣東佛山市南海區(qū)的果斷抉擇。

1992年，南海區(qū)農(nóng)村的股份制改造完成以后，大部分行政村的村支書(shū)、村委會(huì)主任與經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)均為一人兼任，村委會(huì)主任幾乎掌控了村中的所有事務(wù)。

2010年7月，時(shí)任佛山市委常委、南海區(qū)委書(shū)記鄧偉根履新。不久，他就扎到基層并跑遍了全區(qū)224個(gè)行政村。

2011年年初，南海區(qū)出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見(jiàn)》等8個(gè)文件，并于當(dāng)年村（居）委會(huì)換屆選舉前實(shí)施，拉開(kāi)了農(nóng)村體制綜合改革的序幕。

《民生周刊》記者檢索當(dāng)年的這份《意見(jiàn)》后發(fā)現(xiàn)，此次改革共有6項(xiàng)主題，分別是農(nóng)村體制、農(nóng)村社會(huì)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、村民社會(huì)服務(wù)、農(nóng)民住宅以及農(nóng)民的福利保障。

而在總結(jié)這場(chǎng)改革的邏輯時(shí)，當(dāng)?shù)囟辔还賳T認(rèn)為，所謂的改革，就是先打破農(nóng)村“政經(jīng)混合”的體制實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立運(yùn)行以及自治組織自治功能的“回歸”，進(jìn)而加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

“村居主體架構(gòu)格局之變、村居經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、黨務(wù)建設(shè)和均等服務(wù)是南海綜合改革的四篇大文章！”鄧偉根后來(lái)回憶說(shuō)，“政經(jīng)分離”是南海發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而選擇的一條解決問(wèn)題之路，是一套自選動(dòng)作也是必由之路。

2012年9月，時(shí)任廣東省委書(shū)記汪洋帶領(lǐng)全部省委常委及廣東21地市“一把手”，在南海開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。他對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的“一把手”們講，各地要因地制宜，根據(jù)本市的實(shí)際情況，堅(jiān)定不移地推進(jìn)以“政經(jīng)分離”為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革，對(duì)符合條件的村居黨支部可按程序升格為黨總支或黨委，把黨組織延伸至所有經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)基層黨組織和黨員管理服務(wù)全覆蓋。

“中央提出政經(jīng)分開(kāi)的改革試驗(yàn)，就是為了讓農(nóng)民更多地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的好處?！痹?1月10日與廣東當(dāng)?shù)毓賳T的交流中韓俊指出，“政經(jīng)分開(kāi)”有利于集體資產(chǎn)的增值升值，也有利于建立良好的基層治理結(jié)構(gòu)。他希望廣東在基層治理創(chuàng)新方面繼續(xù)探索，為中央制定政策提供更多好的經(jīng)驗(yàn)。

“政經(jīng)分開(kāi)”還需各界給力

需要提及的是，就在“國(guó)版”農(nóng)改方案首提“政經(jīng)分開(kāi)”之前，廣東源于實(shí)踐而積累的經(jīng)驗(yàn)已被復(fù)制到一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。

目前江蘇省的蘇州和無(wú)錫等地已試點(diǎn)“政經(jīng)分開(kāi)”，具體做法為明晰公共財(cái)政和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理支出上的責(zé)任，絕大部分公共服務(wù)和社會(huì)管理資金由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

今年7月，無(wú)錫市錫山區(qū)安鎮(zhèn)街道14個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織與所在村村委會(huì)“分賬管理”，村委會(huì)與合作組織完成“切割”，前者履行農(nóng)村公共事務(wù)管理，后者則主要從事經(jīng)營(yíng)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)兩本賬，互不“搭界”，防范村干部參與集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。而截至去年年底，江蘇省內(nèi)村均集體收入達(dá)169萬(wàn)元，名列全國(guó)前茅。有分析認(rèn)為，這與農(nóng)村治理的“政經(jīng)分開(kāi)”改革有很大關(guān)系。

有觀點(diǎn)性文章就認(rèn)為，“政經(jīng)分開(kāi)”在制度上可行，對(duì)群眾利好，黨建上能為，在立足于基層的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)村體制綜合改革和黨建創(chuàng)新，破解基層農(nóng)村各種體制弊端，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)二次轉(zhuǎn)型，以消減農(nóng)村基層矛盾、強(qiáng)化執(zhí)政之基的必由之路。

《實(shí)施方案》同時(shí)指出，農(nóng)村改革綜合性強(qiáng)，靠單兵突進(jìn)難以奏效，必須樹(shù)立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的牛鼻子和主要矛盾，進(jìn)一步提高農(nóng)村改革決策的科學(xué)性。

知名時(shí)評(píng)人唐亦瑭就認(rèn)為，“政經(jīng)分開(kāi)”除了把農(nóng)村改革作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)籌謀劃實(shí)施外，尤需各界合力，既要充分發(fā)揮國(guó)家“智囊團(tuán)”的聰明才智和全體人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，更需要社會(huì)各界的鼎力支持與全力協(xié)調(diào)配合。

“如此，才能有效推進(jìn)‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn)工作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，確保農(nóng)村改革取得實(shí)效?！彼f(shuō)。