沈寅飛

民間組織在兒童救助中起了很好的作用，但民間組織參與寄養(yǎng)、收養(yǎng)孤殘兒童救助工作的法律地位并不明確，即使做著善事，也不敢往外說

兩歲的小女孩劉茹云坐在學(xué)步車?yán)锫刈呦虮Ｓ龁T，嘴巴里還模糊地發(fā)出“媽媽”的聲音，偶爾還望著保育員笑一聲。由于先天性的雙手畸形，如果離了學(xué)步車，她就只能利用雙肘關(guān)節(jié)代替雙手為爬行提供支撐力量，平時她只能扶著東西站立。“像她這樣類似的患有先天性疾病的孩子在天使之家中還有40多個。”天使之家負(fù)責(zé)人鄧志新說。

劉茹云在天使之家待了已經(jīng)近一年了，但只能算是“寄養(yǎng)”在天使之家，接受“幫扶”。一直在照顧孩子，卻不能叫收養(yǎng)是各類民間兒童救助組織的慣例?！安荒芙泄聝涸?，也不能叫學(xué)校?！惫鈵蹖W(xué)校負(fù)責(zé)人石清華說，“只能說收留，不能說收養(yǎng)，收養(yǎng)手續(xù)很難辦下來，叫收養(yǎng)法律上說不過去。”

但“幫扶”兒童的組織和收養(yǎng)規(guī)模并不算小。僅民政部2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共有收留孤兒、棄嬰的個人和民辦機構(gòu)878家，收留人數(shù)9394名。而按照我國《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》等制度規(guī)定，民辦機構(gòu)注冊必須要有主管單位而且還需要有一定的設(shè)施條件，否則就屬于“非法”組織。因此，現(xiàn)存很多收養(yǎng)孤殘兒童的個人和民辦機構(gòu)并沒有在法律上得到認(rèn)同，這也成了民間救助組織的一塊心病。

福利院的財政困境

目前，負(fù)責(zé)兒童收養(yǎng)的主要是各地的福利院，其資金來源主要是財政撥款。由民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司、聯(lián)合國兒童基金會、北師大社會發(fā)展與公共政策學(xué)院共同推出的《中國兒童福利政策報告2014》指出，我國從2010年開始建立首次由中央財政支持的孤兒津貼制度，每月給機構(gòu)內(nèi)供養(yǎng)孤兒和散居孤兒發(fā)放基本生活保障津貼。目前，中央財政對東、中、西部地區(qū)分別按照月人均200元、300元、400元的標(biāo)準(zhǔn)給予補助。

盡管近年來國家和地方政府不斷提高對孤兒照顧的補助，但是一些地方的福利院仍然面臨著很大的壓力?！吨袊鴥和＠邎蟾?013》顯示，2012年全國注冊孤兒數(shù)量為62.8萬人，其中集中供養(yǎng)54.1萬人，社會供養(yǎng)8.7萬人?！艾F(xiàn)在公辦兒童福利院的開支主要靠財政支撐，有限的財政撥款使得很多孤殘兒童的疾病得不到及時醫(yī)治，而一些智力正常的孤殘兒童也會因為資金匱乏而耽誤早期教育?！睏盍⑿壅f。

鄧志新向記者介紹，目前生活在天使之家的42名病殘孤兒都是來自河南、山東、廣西等地兒童福利院，由21名員工一起看護，收留這些孩子是因為孩子們原來的生活環(huán)境不佳。有一次她去河南的一家兒童福利院走訪時看到，一個保育員同時需要照看二十幾個孩子，有幾個嬰兒被子下面屎尿橫流，“一掀起來，那簡直不能聞！”鄧志新說，“對于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府給予的基本津貼可能連他們的日常開支都不夠，更別說動則數(shù)萬元的手術(shù)治療了?！?/p>

走進北京光愛學(xué)校，寄養(yǎng)在這里的大多是一些十幾歲的孩子。石清華告訴記者，這里收留的主要是一些單親、父母離異、遭受家庭暴力的孩子，還有一部分是孤兒。由于大多數(shù)都是年紀(jì)比較大一點的孩子，他們通常很難再融入當(dāng)?shù)氐母＠?。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就會偷偷地跑出來。即使流浪到未成年人救助站，救助時間也只有有限的15天，然后會被遣送回家鄉(xiāng)?？蛇@些孩子根本無家可回，因為在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)沒有親人，長期的流浪也給他們帶來了各式心理障礙，很難融入到家庭中去。這樣的孩子很需要有一個公益機構(gòu)對他們進行心理教育、心理輔導(dǎo)，否則容易走上歧路，甚至違法犯罪。

民間組織的曲線救助

“從90年代開始，我國提出社會福利社會化，目的是破除政府對福利事業(yè)的壟斷，避免政府對這些工作進行大包大攬，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時，也鼓勵社會組織積極參與到社會救助。這些年民間福利組織也逐漸發(fā)展起來了。”楊立雄說，在兒童福利事業(yè)中，尤其是涉及的對象沒有民事行為能力的孤殘兒童，政府的步子邁得比較小，管理較為嚴(yán)格，有大量的民間組織沒有得到政府部門的登記批準(zhǔn)和認(rèn)可。

兒童希望救助基金會項目部負(fù)責(zé)人劉靜向記者介紹說，自2001年兒童希望團隊組建以來，一開始因為沒有合法的身份，他們便采取通過與官方機構(gòu)合作的方式，充當(dāng)活動的執(zhí)行者，先后幫助了7000多名殘障孤兒和貧困家庭兒童。現(xiàn)在，他們終于注冊成為一家獨立的私募基金會，為來自全國各地福利院的孩子做手術(shù)、術(shù)前術(shù)后護理。一些孩子還長期寄養(yǎng)在他們的希望之家中，提供對他們的教育和培養(yǎng)?！白赃@樣一個獨立的主體并不容易。需要做大量的前期準(zhǔn)備工作和達到一定的貢獻程度，并最終贏得民政部門認(rèn)可才能申請下來?！眲㈧o說。

“因為受到固定的場所、教育人員資格等條件限制，在北京注冊一個獨立的教育機構(gòu)短期內(nèi)幾乎不可能實現(xiàn)。目前，光愛學(xué)校仍然掛靠在文化部主管的中國少年兒童藝術(shù)基金會下。”在向基金會匯報工作的會議間隙，石清華對記者說，“比如在安徽成立的光愛學(xué)校就是一個完全獨立注冊的學(xué)校，是一個從小學(xué)到高中的一體化教育機構(gòu)，目前已有學(xué)生120多名，雖然短時間內(nèi)缺少教育人員，但是至少在向著專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展?！?/p>

“這幾年很多基金會為民間機構(gòu)的發(fā)展提供了一個很好的平臺，為他們合法開展活動提供了一種新的機遇?！泵裾俊八土骼藘和丶摇毙袆臃蓪＜?、北京市百瑞律師事務(wù)所合伙人律師孫志偉說，很多的基金會一開始的理念就定位于做一些基礎(chǔ)性的福利項目，而且熱衷于扶持一批民間公益組織，推出一系列的專項基金項目，讓這些民間公益機構(gòu)參與進來，并且對他們進行監(jiān)管，幫他們制定規(guī)范，解決法律上的障礙。現(xiàn)在一些大的基金會下面掛靠民間公益組織的形式暫時幫助他們解決了法律身份的問題。

另外，隨著近年來公益理念上的變化，越來越多的人愿意參與道社會救助中?！半m然制度上并不明朗，但是大家已經(jīng)在開始做公益事業(yè)，政府也沒有明確的反對。事實上，很多機構(gòu)也確實做得很不錯?！睂O志偉說。

身份成了民間組織最大的煩惱

孫志偉向記者介紹，在去年女童菲比死亡事件被媒體公開報道之前，就曾有志愿者向他咨詢?nèi)绾瓮ㄟ^法律手段幫助菲比。在他看來，如果通過媒體曝光這個事情，不但能幫助菲比脫離外籍男子的收留，而且還可以推動一些民間收養(yǎng)問題的解決。但是一些社會團體卻有所顧慮，如果這件事情引起社會的廣泛關(guān)注，勢必會讓這些民間組織再度陷入尷尬的境地。因為一直以來，民間組織的權(quán)利義務(wù)受到質(zhì)疑，如果再次掀起對他們的關(guān)注與討論就會將他們繼續(xù)做好事的路堵死。

“這種擔(dān)心本就是空穴來風(fēng)，當(dāng)年河南愛心媽媽袁厲害收留的7名兒童在一場大火中喪生的事情就產(chǎn)生了一個很不利的后果，導(dǎo)致很多民間兒童救助組織的發(fā)展受阻?！睂O志偉說。

據(jù)了解，2013年河南蘭考“袁厲害事件”發(fā)生后，民政部正式下發(fā)《關(guān)于主動加強對個人和民辦機構(gòu)收留孤兒管理的通知》，要求各地民政部門主動做好對個人和民辦機構(gòu)收留孤兒的管理工作，用一個月時間，組織力量對個人和民辦機構(gòu)收留孤兒情況進行排查，堅決消除安全隱患。一些平日被民政部門默許存在的民間收養(yǎng)機構(gòu)，面臨著被遣散的尷尬局面。如該《通知》發(fā)出之后，河南省平頂山市新華區(qū)李莊新村“愛之家”孤兒寄養(yǎng)點隨后就收到一份通知書，通知書上指出“愛之家”屬于一個非法機構(gòu)，必須停止的一切活動，并將寄養(yǎng)點中的18名孤殘病兒退還到當(dāng)?shù)馗＠褐校绮粓?zhí)行，將前往整頓，并強行搬走所有東西。一紙文書讓朱智紅付出近10年的努力又回到了原點。

“沒有注冊就沒有主管單位，不能成為合法組織?！笔迦A說。

北京市大興區(qū)有一家名為希望之家的民間兒童救助組織，該組織外聯(lián)部負(fù)責(zé)人劉老師介紹，希望之家創(chuàng)辦于2000年。目前寄養(yǎng)著50多名來自全國各地兒童福利機構(gòu)的孤殘兒童，很多兒童患有唇腭裂、足內(nèi)翻、心臟病、腦積水、脊柱裂等病癥。對于記者提出的采訪請求，希望之家的負(fù)責(zé)人表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，委婉地說：“我們現(xiàn)在正在辦理注冊手續(xù)，出于一些特殊原因，目前暫時不作宣傳?！?/p>

“這種現(xiàn)象恰恰體現(xiàn)了我國社會救助中的短板。”張志偉說，民間組織在社會救助中起了很好的作用，但這些年的政策演化中，民間組織參與寄養(yǎng)、收養(yǎng)等孤殘兒童救助工作在法律上的權(quán)利義務(wù)不明晰，甚至連法律地位都不是很明確，一方面努力做著善事，另一方面卻不敢光明正大地宣傳。

戶籍、資金成了兒童救助的死結(jié)

目前，我國對社會組織實行的是雙重管理體制，登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管。社會組織的業(yè)務(wù)主管單位是國務(wù)院和縣以上地方各級人民政府的有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣以上地方各級人民政府授權(quán)的組織。而具體的組織和規(guī)范卻沒有明確的說明。如《社團登記管理條例》中對社團的名稱僅有“規(guī)范”的要求，至于什么樣是“規(guī)范”無具體的標(biāo)準(zhǔn)。

“其實現(xiàn)在很多民間兒童救助組織與公辦福利機構(gòu)的功能相似，但性質(zhì)和待遇上卻相差很遠?！睏盍⑿壅f，“另外一個主要的原因是如果民間組織沒有注冊，就存在權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象，一旦發(fā)生重大問題，到底是個人的責(zé)任、機構(gòu)的責(zé)任還是政府的責(zé)任沒有明確的規(guī)定，政府就可以避免監(jiān)管不力的指責(zé)。于是，一些地方政府會在辦理注冊的時候提出稀奇古怪的要求，這些民間組織申請時肯定會遇到一定困難?！?/p>

然而，民間兒童救助組織在不斷為自己的合法身份奔波的同時，那些在日常運行中遇到的孤殘兒童醫(yī)療、教育、戶籍等問題更為突出。

“當(dāng)前，我們需要募集更多的資金去幫助孤殘兒童。”劉靜說。

據(jù)了解，一個先天性心臟病的患兒手術(shù)費用在5萬至10萬元，而一些患兒的肛門閉鎖手術(shù)也在1萬元左右，如遇到孩子有心衰的情況，呼吸機的費用每天就要一千元，再加上術(shù)前術(shù)后的護理，救助一個患兒的花費將是一筆不小的數(shù)目。昂貴的醫(yī)療護理費用，使得這些民間兒童救助機構(gòu)承受了很大的經(jīng)濟壓力。

同時，因為沒有“身份”，直接導(dǎo)致的問題就是機構(gòu)資金來源的不穩(wěn)定，一些民間組織在場地、日常開支等基本問題上困難重重，步履維艱。

北京天使之家自2007年創(chuàng)辦后已經(jīng)經(jīng)過五次搬家，目前天使之家掛靠在“中華兒童慈善基金會”的名下，而更多的資金來源還是依靠社會募集。在過去幾年的運作過程中，“天使之家”也曾數(shù)次面臨停水、停電，以及重新選址的難題。

據(jù)石清華介紹，光愛學(xué)校從2004年成立以來，因為各種原因先后搬過7次家。石清華戲說，他們曾居住過的地點幾乎繞了北京城一圈?，F(xiàn)在他和孩子們暫住的地方還勉強能多住一段時間，但是還是有一種居無定所的感覺。

光愛學(xué)校里，23歲男孩李曉總是傻傻地在一角發(fā)呆。因身體殘疾他從小被父母遺棄，連他自己也不知道家在哪里。戶口問題成了“死結(jié)”。

“上戶口需要出生證，有些孩子從小就失去父母。即使很幸運地找到他們的家鄉(xiāng)和遠房親戚，當(dāng)?shù)氐囊恍┎块T一般都要求抽血化驗、DNA鑒定，并在媒體上公示三個月以后才能進行戶口申報，而這其中需要一筆不小的費用?！笔迦A說。目前，李曉只能在光愛學(xué)校中做一些打掃衛(wèi)生的工作，對于這類孩子，石清華也不知道他們的未來在哪里。

“沒有戶籍就會耽誤孩子的正常入學(xué)，現(xiàn)有的教育體制要求適齡上學(xué)兒童就近入學(xué)，然而很多流浪兒童的戶籍已經(jīng)丟失，根本沒有辦法實現(xiàn)就近入學(xué)。”楊立雄說。

據(jù)了解，這些適齡孤殘兒童的上學(xué)問題，不僅僅是民間組織的困擾，同時也存在于北京市流浪兒童救助中心等公辦機構(gòu)中，因為沒有原籍無法遣送回去，上學(xué)又受戶籍條件限制。為此，楊立雄建議，對于這些沒有戶籍的孩子，政府應(yīng)該出臺一定的優(yōu)待政策，解決戶籍、就近入學(xué)的問題。

兒童救助組織也要更透明

去年外籍男子雷收養(yǎng)菲比等一系列兒童虐待爭議事件曝光后，也給民間兒童救助組織募資和運作帶來了困難，楊立雄建議，民間組織首先應(yīng)該加強募捐和自我造血能力，其次要提高自身管理水平。其中最重要的一點是要實現(xiàn)公開透明，從公辦福利院封閉模式引發(fā)公眾對慈善事業(yè)的質(zhì)疑中吸取教訓(xùn)。民間組織應(yīng)該讓大家都知道捐的錢都去哪里，從而調(diào)和公眾對福利事業(yè)的積極性并提供他們的參與度。

“這個領(lǐng)域應(yīng)該向著規(guī)范化和透明化的方向發(fā)展，當(dāng)前，對于民間踴躍著的積極力量，政府不能刻意視而不見，而更應(yīng)該去推動相關(guān)政策的落實?！睂O志偉說，“建議盡快出臺相應(yīng)的法律規(guī)范制度，不讓這種模棱兩可、睜一只眼閉一只眼的現(xiàn)象持續(xù)下去，長此以往反而更容易產(chǎn)生問題，明確地給民間機構(gòu)一個合法的身份才能從根本上解決問題?！?/p>

據(jù)悉，為釋放社會公眾參與慈善事業(yè)的熱情和提高慈善機構(gòu)的透明度，民政部正在準(zhǔn)備出臺一些新政策，同時建立第三方評估制度。慈善立法也已經(jīng)列為2014年的立法項目。

“個人和民間組織收留著大量的孤殘兒童是一個現(xiàn)狀，政府不能一出事就收緊，這不是解決問題的辦法?！睏盍⑿壅f，“與其一味地的限制民間機構(gòu)進來，倒不如在政策上放寬準(zhǔn)入機制，同時，建立懲罰機制的建設(shè)。對入圍的民間組織定期檢查、考核，對不符合要求的機構(gòu)取消他們的資質(zhì)。以此，加強政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，才是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義?！?/p>